草原发展政策新标志

2012-04-14马有祥农业部草原监理中心主任

中国畜牧业 2012年16期

文│马有祥（农业部草原监理中心主任）

去年国家出台的草原生态保护补助奖励政策以及其他一系列涉及草原生态保护和牧区发展的政策被称为“草原新政”，其主要标志可以概括为“四个重大”。

一、草原的战略地位得到重大提升

从新中国成立到改革开放之前的三十年中，草原一直被视为牧区发展畜牧业的生产资料和场所，草原的生态价值基本无人提及。同时，受中原农耕文化和“以粮为纲”思想的影响，草原被视为“荒地”，随意被开垦成农田，造成草原面积锐减。草原保护长期处于被忽视、被边缘化的地位。

改革开放以来，随着牧区人口不断增长，牲畜数量大幅增加，人草畜矛盾逐渐凸显，超载过牧问题日益加剧，造成草原生产力不断下降，草原生态持续恶化，不仅制约了牧区畜牧业的可持续发展，还威胁到国家的生态安全。草原问题开始受到关注。

进入新世纪以来，特别是党的十七大发出建设生态文明的号召后，草原的生态、经济和社会功能受到的关注程度越来越高，草原的战略地位开始得到提升。

2011年，国务院17号文件和回良玉副总理在全国牧区工作会议上的讲话都指出，草原牧区在我国经济社会发展大局中具有重要的战略地位。

—草原是我国面积最大的陆地生态系统，是主要江河的发源地和水源涵养区，生态地位十分重要。我国草原面积近60亿亩，约占国土面积的2/5，是面积最大的绿色生态屏障，在涵养水源、保持水土、防风固沙、维护生物多样性等方面具有不可替代的重要作用。

—草原畜牧业是牧区经济发展的基础产业，是牧民收入的主要来源，是全国畜牧业的重要组成部分。2009年，全国268个牧区半牧区县的牧业增加值775.8亿元，占第一产业的42.7%；牧民纯收入的75%来自畜牧业；牧区牛羊肉产量、奶产量和羊毛羊绒产量分别占全国的18.5%、19.4%和48%。

—牧区矿藏、水能、风能、太阳能等资源富集，旅游资源丰富，是我国战略资源的重要接续地。全国煤炭预测资源量为45521亿吨，其中内蒙古、新疆、宁夏、甘肃、青海五省区就达到33818亿吨，占全国的74.3%。草原牧区石油、天然气等化石能源以及水能、风能、太阳能等清洁能源的蕴藏量和开发利用潜力也十分巨大。草原旅游业方兴未艾，“十一五”期间仅内蒙古自治区草原旅游总收入就达到1750亿元，年均增长30.92%。

—草原牧区多分布在边疆地区和少数民族地区，承担着维护民族团结和边疆稳定的重要任务。牧区有54个边境县，边境线长1.2万公里，占全国陆地边境线的54.5%。全国1.2亿少数民族人口中，有70%以上生活在草原地区。

—把保护基本草原与保护耕地放在同等重要的位置。耕地是农业发展的基础，在国民经济和社会发展中具有重要的战略地位，国家对耕地实行严格的保护制度。把保护基本草原与保护耕地放在同等重要的位置，进一步凸显了基本草原重要的战略地位。

加强草原保护建设，事关国家生态安全，事关全面建设小康社会目标的实现，事关民族团结、边疆稳定和社会和谐。因此，在国家发展战略上、在财政预算安排上、在重要工作部署上、在主要领导议事日程上、在主要新闻媒体上，草原牧区都有了一席之地。

二、草原工作的指导方针发生重大转变

新中国成立以来，我国对草原的功能定位大致经历了三个阶段，每个阶段对草原工作的指导方针各不相同。

一是生产优先阶段（新中国成立至二十世纪末）。解放初期，内蒙古草原牧区就发出了“人畜两旺”的号召，并从发展生产的角度提出了“保护牧场、禁止开荒”的要求，目的是保障和恢复草原畜牧业发展。在进入新世纪之前的半个世纪，草原的功能主要被定位为畜牧业发展的物质基础，其生态功能并未受到足够的关注，对草原重利用、轻保护，重索取、轻投入的问题十分突出，造成草原超载过牧日益严重，草原生态持续恶化，草原畜牧业发展受到严重制约。

二是生产生态并重阶段（本世纪前十年）。进入新世纪，面对越来越严峻的生态环境问题，草原的生态功能逐渐得到越来越多的关注和重视，加强草原生态保护的呼声越来越高。国家在政策设计和发展战略上，试图协调草原的生态生产生活功能，实现生态与生产生活“多赢”的目标。在这一阶段，曾经提出草原工作要“从以经济效益为主转到经济、社会、生态效益并重，生态优先上来”的指导方针。但实践证明，在“并重”的情况下，是难以实现“优先”的。

三是生态优先阶段（2011年以来）。党中央、国务院对草原生态持续恶化、草原畜牧业发展难以为继、牧民增收难度越来越大等严峻问题高度重视，温家宝总理亲自批示要对草原牧区问题进行深入研究。2010年，国家发改委、农业部、财政部、国家民委等20多个部委联合开展了草原牧区调研，对草原生态保护和牧区发展问题进行了深入研究。国务院在认真总结以往实践经验和教训的基础上，进一步明确了草原的功能定位，并在国务院17号文件明确提出，草原牧区发展必须树立“生产生态有机结合、生态优先”的基本方针，走出一条经济社会又好又快发展的新路子。这一论述标志着国家对草原牧区工作的指导方针发生了重大转变，由此草原工作真正迈入了“生态优先”的阶段。这一指导方针要求各地区、各部门牢固树立生态优先的理念，通过加大草原生态保护力度、加快转变牧区经济发展方式、切实保障和改善牧区民生等措施，努力把草原牧区建设成为生态良好、生活宽裕、经济发展、民族团结、社会稳定的新牧区。

三、草原牧区的发展思路进行重大调整

新中国成立初期，内蒙古等草原牧区在开展社会主义改造的同时，主要任务是恢复畜牧业发展。当时制约发展畜牧业生产的因素并非草原的生产力，而是草原所有制和畜牧业本身存在的问题。解决草原所有制问题，就是要将王公、地主拥有草原改造为牧民群众所有。畜牧业本身的问题主要是牲畜的繁殖、防疫等。在这样的历史背景下，内蒙古提出了“自由放牧，增畜保畜”的草原畜牧业发展思路。

上世纪80年代初，受农区实行耕地家庭承包经营的影响，草原牧区开始实行牲畜“作价归户、户有户养”，极大地调动了牧民发展畜牧业的积极性，牲畜数量急剧增长。随之而来的是“户有牲畜”吃“集体草原”大锅饭的问题。为解决这一问题，牧区又开始推行草原家庭承包制。从改革开放到新世纪的前十年，草原牧区在不断推进和完善草原承包制的同时，积极探索和调整草原畜牧业发展的思路，但始终没有走出一条可持续发展的路子。而这一时期，也正是我国牧区人草畜矛盾日益加剧、草原退化最为严重的时期。

在综合分析当前我国草原生态状况的基础上，可以得出以下基本判断，即以“人、草、畜”为主要要素的草原生态系统已经严重失衡，表现在依赖草原生活的人口大幅增加，放牧牲畜数量不断增长，而草原面积在不断减少、生产力不断下降，系统陷于恶性循环。在这种情况下，仅靠草原生态系统自生已经无法得到有效修复，必须依靠系统外部的力量，调整优化“人、草、畜”三要素及其相互作用的机理，才能逐步实现系统的平衡与良性循环。基于这一判断，草原牧区可持续发展的路径已然清晰，就是必须走“减畜、转人、改方式”的路子。减畜，就是要通过减少在天然草原上放牧的牲畜数量，缓解草原的牲畜压力，促进草原休养生息和植被恢复，改善草原生态。转人，就是要通过移民定居、转产转业等措施，逐步减少牧区依赖传统草原畜牧业生存的人口数量，缓解草原的人口压力。改方式，就是要将完全依赖天然草原放牧的传统草原畜牧业生产方式，逐步转变为舍饲、半舍饲与放牧相结合的现代草原畜牧业生产方式，提高畜牧业生产效益，缓解天然草原放牧压力。只有按照这一思路，并采取改革与发展联动、城乡联动、人草畜联动、经济与社会文化联动等发展措施，才能实现草原牧区发展与美丽双赢的目标。