社会冲突与政府冲突管理能力建设

刘 宇，方卫华

社会冲突与政府冲突管理能力建设

刘 宇，方卫华

改革开放以来，中国在经济高速发展的同时，社会矛盾和社会冲突发生新的变化。围绕经济权利产生的冲突，偶然性、突发性的群体性冲突增多，但社会冲突的性质仍然以非对抗性冲突为主。社会矛盾集中体现在贫富差距扩大、就业困难、社会保障薄弱、贪污腐败严重等方面。为此，政府应当全面认识社会冲突的正功能，不断创新改善制度与机制，合理选择应对社会冲突的战略，培养和提高领导干部个人的冲突管理能力，化解社会冲突，构建和谐社会。

社会冲突；社会矛盾；政府；冲突管理

世界各国的发展历史证明，最容易发生社会冲突和政治动荡的国家，既不是最贫穷的国家，也不是最富裕的国家，而是在由贫困变为富裕的过程中经济高速发展、社会变革加剧、社会分化大大超出社会承受力的国家。根据世界银行《世界发展指数》数据库和国家统计局发布的《国民经济和社会发展统计公报》数据显示，1980-2009年期间，中国人均GDP年平均增长率高达8.5%，增长速度世界第一。在经济飞速发展的同时，中国社会的利益格局和社会结构也发生着深刻的变化，社会矛盾和社会冲突的复杂性日益显现。

改革开放以来经济建设成就巨大，社会秩序比较稳定，但是由于经济成分和分配方式的多元化，由于新旧体制转换的摩擦，由于城乡之间、地区之间、行业之间和个体之间收入差距不断扩大，社会矛盾中出现了很多新现象、新问题。有的矛盾还比较尖锐，一旦处理不当有可能演变成大规模、对抗性的社会冲突。从全国群体性事件的数量变化可以看出社会冲突强度的加剧，表达社会不满的群体性事件，“由1994年的1万起增加到2003年的6万起，增长5倍；规模不断地扩大，参与集体行为事件的人数年均增长12%，由73万多人，增加到307万多人；其中百人以上的由1400起增加到 7000 多起。”［1］（297）群体性事件数量在 2005 年一度有所下降，其后又开始上升，2007年上升到8万余起，近几年的形势仍不容乐观。能否正确认识和处理社会矛盾，有效管理和消除社会冲突，关系着中国改革开放和社会主义建设事业的兴衰成败。

一、当前中国社会冲突的主要特点

当前中国进入了一个新的社会转型期，转型的速度、广度、深度、难度前所未有。但是由于区域经济发展不平衡、收入分配制度不合理等原因，贫富差距不断拉大，围绕经济利益的社会冲突日益尖锐。快速的社会流动与社会分化使社会结构趋向复杂，一些潜在的社会冲突也被激发出来。整体上，中国当前的社会冲突呈现出以下特点：

1.围绕经济权利产生的冲突日益增多

社会学家刘易斯·科塞把导致人们形成冲突意识的原因分为两大类，一类是物质性原因，即因为物质利益、经济利益产生冲突，另一类是价值性原因，即因为价值观或信仰等非物质性因素产生冲突。现阶段的中国，围绕经济利益产生的冲突是十分突出的问题。“从当前的情况看，利益矛盾和利益冲突已经成为引发社会矛盾的主要问题，已经成为影响社会和谐稳定的重要因素。”［2］（86）

经济利益是关系到人们生存和发展的根本利益，产权和就业权成为经济利益的最核心的体现。社会主义市场经济体制建立后，随着《物权法》等保护公民私有财产的法律法规相继颁布实施，产权观念越来越深入人心。现今许多由征地、拆迁引发的纠纷和冲突，就是人们为了捍卫自己产权争取经济利益的行为表现。一些群体性事件的发生也起源于经济利益的冲突，例如2008年云南孟连事件的起因就是胶农与橡胶公司之间关于橡胶林产权归属问题的争执。而当前十分常见的发生在企业与劳动者之间的劳资纠纷，是人们为了维护自己的就业权这一基本经济权利与用人单位产生的冲突。根据2009年度人力资源和社会保障事业发展统计公报数据显示，2009年全年全国各级劳动人事争议仲裁机构共处理劳动人事争议案件87.5万件，涉及劳动者101.7万人，其中集体劳动争议案件1.4万件，涉及劳动者30.0万人。如此多数量的关于就业权和就业相关经济利益的纠纷，反映出围绕经济利益产生的社会矛盾冲突增多的趋势。一旦现有的经济权利保护和实现的途径不能满足人们的经济利益追求，那么围绕经济利益的社会矛盾就会转化为现实的社会冲突。

另外，在中国目前贫富两极分化已经相当严重的情况下，现行的一些制度手段，如拆迁、征地、教育和医疗高收费等等，使穷人手中本已十分有限的财富资源也被富人或者政府所占据，导致穷人生活更加贫困。城市拆迁和农民失地现象，导致一些本已进入小康生活的居民沦为贫民，甚至无家可归。这些在近年来生活变得更差的人，由于处于相对被剥夺的地位，将产生较低的主观阶层认同，并且认为社会不公平的程度比较高，因此更容易引起或参与各种社会冲突。

2.偶然性、突发性的群体性冲突增多

近年来发生的一些影响恶劣的群体性事件具有这样的特点，群体性冲突的发生没有预期，冲突的参与者身份各异，没有特定的冲突对象，也没有特定的利益诉求。这种由普通的偶然事件引发的社会冲突日益增多，2008年贵州的瓮安事件，就是一个典型的例子。2008年6月28日下午，贵州北部的一个小镇翁安，一个初中女生“离奇”死亡演变成为万人冲击政府大楼打砸抢的恶性事件。冲动的人群打砸了公安局后，又冲进县委、县政府、县财政局办公楼打砸，多名公安干警被打伤。事件造成瓮安县委大楼被烧毁，县政府办公大楼104间办公室被烧毁，县公安局办公大楼47间办公室、4间门面被烧毁，刑侦大楼14间办公室被砸坏，县公安局户政中心档案资料全部被毁，另外包括22辆警车15辆摩托车在内的54辆车辆被烧毁，150余人受伤。

对这起群体性冲突事件进行考察可以发现，绝大部分参与冲突的主体与引发冲突的事件——女孩死亡并没有直接利益关系，上万名冲突参与人也没有明显的目标指向。冲突参与主体并不是要争夺某种明确的经济利益或者某种确定的其他资源，而是借以打、砸、抢、烧等暴烈形式宣泄不满情绪。究其原因，是我国社会转型过程中利益主体和利益诉求多元化、贫富差距和社会分层加剧使得社会心态日益复杂化和不稳定化。不公平感、相对剥夺感、仇富心理、浮躁心态使社会处在躁动状态中，偶然一个小的事件成为导火索后，不满和躁动的情绪就可能会迅速蔓延，引发群体性、无理性的冲突行为，造成巨大的破坏性后果。

3.社会冲突的性质仍然以非对抗性冲突为主，具有可调和性

刘易斯·科塞认为，群体越是在现实的问题（即可达到的物质性目标）上发生争端，就越有可能寻求实现自己利益的折衷方案，因此冲突的激烈性就越小；群体越是在不现实的问题上发生冲突，在冲突中激起的情感与介入的程度就越强，因此冲突就越激烈。［3］（35-36）当前中国社会冲突的性质在总体上较少涉及到社会的核心价值观或信仰体系，也较少涉及到政治立场或意识形态，主要是非对抗性、非政治性的人民内部矛盾。大多数社会冲突是围绕实际利益的，具有可调和性，可以通过适当的途径加以疏导。非现实性的政治冲突、意识形态冲突、民族冲突、宗教冲突等相对较少，绝大部分群体性事件并非否定现行制度的价值性冲突。当然，需要警惕的是，有些群体性突发事件的冲突程度非常激烈，社会影响巨大，造成的破坏不容忽视，如果政府处置不当可能促使冲突的性质发生转化。政府的任务是需要逐步确立公平导向的社会分配制度，设定相应的社会机制使社会不满情绪得到宣泄，降低社会冲突的压力能量，减少破坏性冲突发生的可能性。

二、当前中国社会冲突的主要原因分析

社会冲突是社会矛盾积累到一定程度后爆发的产物。当前中国的社会矛盾最集中的体现在贫富差距扩大、就业困难、社会保障薄弱、贪污腐败严重四个方面，许多诸如劳资关系、干群关系等方面的社会冲突，也大多与这四个方面的矛盾有关。

1.贫富差距问题

基尼系数是国际上用来综合考察居民内部收入分配差异状况的重要分析指标，按照国际通常标准，基尼系数在0.3以下为最佳的平均状态，在0.3-0.4之间属于正常，超过0.4为警戒状态，达到0.6则属于危险状态。从改革开放初期到现在，中国大陆的基尼系数逐渐从0.28增加到0.47左右，已跨入收入差距悬殊国家的行列。在联合国有完整统计数据的150个国家中，基尼系数排名前十的除了中国外，其他都是非洲和拉丁美洲的国家。

有统计显示，当前中国总人口中20%的最低收入人口占收入的份额仅为4.7%，而总人口中20%的最高收入人口占总收入的份额却高达50%。对贫富差距影响最大的因素是城乡差距，2000年以来我国城乡居民收入差距呈现出逐年扩大的趋势。《中国统计年鉴2009》数据显示，2000年的城乡居民收入比为 2.79：1，2001 年为 2.90：1，2002 年为3.11：1，2003 年 为 3.23：1，2006 年 为 3.28：1，2007 年 为3.33：1，2008年扩大到3.36：1。不同行业之间的收入差距也十分可观，据国家统计局统计，电力、电信、石油、金融、保险、水电气供应、烟草等国有行业的职工不足全国职工总数的8%，但工资和工资外收入总额却相当于全国职工工资总额的55%。

贫富差距的客观状况是社会风险的一个方面，另一个重要方面是人们在社会公正意识上能否达成比较一致的共识。近年来，随着中国经济高速发展，土地、资源、资本这3种生产要素发挥了巨大的财富调整作用。房地产、矿产、证券等成为“最赚钱”的暴利行业，少部分人借此在短时间内攫取了大量财富，而这种快速致富往往是利用制度漏洞来实现的，明显带有不合理甚至不合法的因素。例如“煤老板”们超常致富，正是利用了资源价格成本构成不完全、开采成本低、资源税额低、不承担环境恢复责任等矿产资源产权制度的缺陷。如果底层民众普遍认为贫富差距是由于制度不公平、贪污腐败、侵吞国有资产、偷税漏税、制假售假等原因造成的，社会风险就会进一步增加。

2.就业问题

随着经济社会转型和产业结构升级，中国的就业形势正面临严峻的挑战。资本对劳动力的替代越来越显著，GDP增长与就业人数增长之间的就业弹性不断降低。“1979-1996年间，中国的GDP年均增长9.7%以上，就业人数年均增长约4%，而在1996-2003年间，GDP年均仍保持8%以上的高增长，就业人数年均增长却下降到 1%以下。”［4］（14）2009 年末我国的就业人员总量比“十五”计划期末的2005年仅仅增长不到3%。一方面经济增长速度相对放缓、生产要素中资本和技术的比例扩大、生产率提高使劳动力需求增长缓慢，另一方面劳动年龄人口数量快速增长，农村劳动力向城市转移速度加快使劳动力长期保持高供给，给已趋向饱和的就业状况带来了新的压力，使得城镇失业现象日益严重。最近5年，我国城镇登记失业人数每年均在800万人以上，城镇登记失业率高于4%。2010年末城镇登记失业人数为908万人，城镇登记失业率为4.1%。而实际失业人数要远远高于登记失业人数。失业问题严重影响着社会稳定。

3.社会保障问题

中国目前社会保障体制的覆盖面比较有限，社保参保人数相对人口总数所占比例仍然偏低，而且主要覆盖的是城镇居民家庭，农村居民家庭对生活风险的抵御主要依靠家庭自保和社会互助，社保参保的农村居民和农民工人数都很低。根据人力资源社会保障部和国家统计局发布的《2010年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，2010年末，全国参加城镇基本养老保险人数为25 707万人，参加基本养老保险的农民工人数为3 284万人，参加企业基本养老保险人数为23 634万人；参加新型农村社会养老保险人数为10 277万人，其中领取养老待遇人数仅有2 863万人。年末全国参加城镇基本医疗保险人数为43 236万人，其中，参加城镇职工基本医疗保险人数23 735万人，参加城镇居民基本医疗保险人数为19 528万人，参加医疗保险的农民工人数仅为4 583万人。尽管近年来各项社会保险的参保人数都在稳步增长，但与中国巨大的人口数量相比，社会保险覆盖面仍然比较狭窄。

由于中国社会保障基金历史欠账过多，在现收现付的体制下缺口很大。现在中国社会养老保险个人账户的空账高达万亿之巨，空账每年还以近千亿元的规模扩大，社会保障安全存在一定风险。另外，随着公民意识的增强，占人口多数的农民也会逐渐要求享受城市居民的社会保障待遇，包括在就业、医疗、养老、子女上学等方面的福利。中国就业形势的严峻化和人口老龄化的加速，将大大加重社会保障负担。经济增长相对放缓与社会保障支出刚性快速增长之间的矛盾同样是不可忽视的。总之，社会保障问题关系到广大人民群众切身利益，也关系到政治稳定和社会安定，社会保障的薄弱可能加剧社会冲突。

4.贪污腐败问题

腐败是一种由于国家政治制度包括法律或政府公共政策的缺陷而导致的，或者是由于政府及政府公职人员明知故犯，故意以违反国家政治制度包括法律或政府公共政策来谋取私利，侵害国家、集体以及社会公众利益的非法或违法行为。［5］（993）腐败是权力阶层对于公共权力使用的一种寻租行为，贪污腐败是几乎所有国家都难以避免的一种社会变态现象。但是近年来，中国腐败现象发展之猛烈仍然让人瞠目结舌，它增加社会运行成本，败坏社会风气，阻碍了经济社会的发展，激化社会矛盾。

由于我国政治体制改革相对经济体制改革明显滞后，没有对权力形成有效制约，腐败官员的比例不断扩大。贪污腐败影响着党和政府的公信力，导致政府公信力不高的原因固然是多方面的，但其中以权谋私、贪污腐败是最主要的原因之一。而当前收入分配差距不断拉大的一个重要原因，也正是由于贪污腐败带来的大量“灰色收入”和非法收入。从频频爆发的贪污腐败案件可以看到，少数干部通过滥用手中的权力攫取了巨额的公共财富。据最高人民检察院统计，仅2009年，全国就立案侦查贪污贿赂大案18 191件：查办涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员2 670人，其中厅局级204人、省部级8人。苏州市原副市长姜人杰受贿超过1亿元，单笔受贿金额8 250万元。关于政府官员携款外逃的报道，也经常见诸于报端，严重败坏了党和政府在广大人民群众中的形象，激化了干群矛盾。

另外，贪污腐败使一些本该用于低收入群体的资金通过非正当途径转移到权力相关者手中，使分配不公进一步加剧，激化社会矛盾。如果这种寻租性的腐败行为得不到及时和有效的治理，民众就会质疑政府官员权力行为的合法性，进而质疑政府本身的合法性，使国家和社会的稳定面临“合法性危机”，使社会冲突的加剧成为可能。

三、政府应该如何加强冲突管理能力建设

社会冲突是社会矛盾发展的正常表现之一，一定秩序和强度范围内的冲突并不会对社会造成破坏，反而可以促进制度的完善。调和社会矛盾，化解社会冲突，是政府的重要职能之一。构建社会主义和谐社会，要求政府不断提升自身的冲突管理能力，具体可以从以下几个方面入手。

1.正确认识和合理利用社会冲突的正功能

稳定的民主政治是冲突与一致的平衡。美国政治社会学家西摩·马丁·李普赛特曾说过：“分歧，在其合法的场合，有助于社会和组织的统一。对社会或组织所承认的宽容准则达成共识，常常是基本冲突发展的结果，支撑这种共识需要冲突的继续。”［6］（1）广大民众在对现有体制基本认同的前提下，通过包括冲突在内的各种有效方式合法地表达自己的利益诉求，有利于保持政治的稳定与活力。通过冲突达成更深层次、更为牢固的共识，对于政治的稳定和发展具有积极意义。

政府作为社会的组织者和管理者，应该认识到社会冲突绝不只是一种破坏社会稳定与整合、单纯引起变迁动荡的因素，社会冲突对于社会的整合与团结同样具有积极的促进作用。对于社会冲突，政府在高度重视的同时应持有一种积极开放的态度，不要谈虎色变，一味的回避、压制社会冲突。要全面认识和合理利用社会冲突的正功能，即社会冲突对社会内部的整合稳定功能，对不满情绪和不同意见的疏导宣泄功能，对建立新制度新规范的激励促进功能。政府积极主动地接受冲突，正确地诊断冲突并采取适当的行动，就可以把处理每一次社会冲突的过程当作发现深层次社会问题、排除社会隐患、改良社会机制的机会，通过冲突管理促使社会更加健康和谐地运行。

2.不断创新改善制度与机制是管理社会冲突的关键

美国政治学家杰克·奈特认为：“对社会制度不断发展的最好解释，不是集体目标或利益的帕累托最优结果，而是分配利益冲突的副产品。”［7］（19）政府要管理冲突，把冲突控制在一定秩序的范围内，需要有制度和规则。良性的制度可以限制社会成员和社会群体行为的盲目性和破坏性，尽量使人们公平逐利，同时提高整个社会福利。

建立规则明晰、公平合理的社会规范才能有效地避免或减少社会冲突。创新和改善制度不一定是要消除冲突，而是要缓和与疏导冲突，克服冲突的负面影响。要通过制度化、法制化、权威化的制度和机制来处理社会冲突，具体应该包括建立社会协商机制、利益表达机制、权力监督机制、社会保障机制、社会流动机制、公民组织沟通传导机制、信访机制等等，使社会冲突得到更高效、更有序的解决。政府还要善于通过社会冲突发现制度的缺陷，不断改革和完善制度，拓宽人民群众对政府提出意见和建议的渠道。

3.针对不同情况合理选择应对社会冲突的战略

应对社会冲突的战略主要可分为三种，解决冲突、回避冲突和管理冲突。解决冲突即为迅速而果断地消除冲突，回避冲突即什么也不做听之任之，管理冲突即利用冲突达到建设性的目的。三种战略本身并没有好坏之分，应该视社会冲突的具体情况来选择使用哪一种战略或者将不同战略组合起来使用。一般来说，当社会冲突本身和社会冲突各方的行为具有很大的破坏性，冲突程度激烈，很容易造成严重的有害结果时，政府可以选择解决冲突的战略，动用所有可用的方法和资源快速地克制冲突，平息局面，维护社会稳定。当社会冲突的问题本身不太重要，冲突程度也比较轻微，或者政府还不确定应该采取何种行动时，可以暂时选择回避冲突的战略，一边密切关注和监控冲突的进一步发展，一边研究确定最恰当的行动选择。当社会冲突仍然处于可控局面，并且政府可以通过冲突收获积极的结果（如缓解社会矛盾、加强社会凝聚力等等）时，政府可以选择保持和管理冲突的战略，选择这种战略需要注意的是必须正确地诊断社会冲突，防止冲突升级超出了可控范围，引发社会的动荡，造成破坏性后果。

政府在选择应对社会冲突的战略时，应该把重点放在冲突各方之间以及冲突主体与政府之间相互依赖的关系上，而不是政府本身相对于冲突主体的力量优势上。“心理博弈和权力压迫技术是进攻性的和竞争性的，通常会产生毁灭性结果。”［8］（129）不应过于依赖和过度使用政府权威和强制力量，要把冲突各方的注意力引导到相互之间的理解交流和可能存在的建设性影响上来。另外值得注意的一点是，有时候即使回避冲突是最合适的外部战略选择，但政府可能仍然需要设法从内部去管理和解决冲突。

4.培养和提高领导干部个人的冲突管理能力

管理社会冲突是多方面力量综合作用的过程，其中领导干部是面对冲突参与者进行调和与处理矛盾冲突的关键人物。领导干部自身冲突管理水平的高低、冲突管理能力的强弱，对于冲突管理的结果有着举足轻重的影响。要提高政府的冲突管理能力就必须提高领导干部个人的冲突管理能力。首先，领导干部要充分尊重和考虑冲突参与者合理正常的利益诉求，协调公民的个人利益与公共利益。“许多冲突事件背后是基于各种利益相关者的利益诉求，其中有些是基本合理，有些是完全合理的。”［9］在处理冲突的过程中要注意让冲突参与者得以交流感受、宣泄不满情绪、诉说委屈、提出建议、达到心理平衡、改善紧张关系，避免冲突的激化和升级。其次，领导干部处理冲突时要正确运用权力。应适时和适度地运用不同类型的权力来处理冲突，包括：合法性权力，即通过政府权威得到的权力；专家性权力，即专业知识和经验带来的权力；报酬性权力，即对他人产生实际影响的权力；强制性权力，即命令和惩罚他人的权力；参照性权力，即个人魅力。再次，领导干部处理冲突时要采取恰当的谈判风格。紧急情况下，特别是自身具备某种专业经验，能够避免冲突产生伤害时，适合竞争型谈判风格。冲突参与者情绪过于激动，或者谈判收益相对于成本价值过低时，可以考虑暂时回避。没有更好的选择，又不适合回避时，适合妥协型谈判风格。而大多数情况下，合作型谈判风格都是最有效的选择。“成功的合作型模式使冲突的双方都感到满意，形成双赢的良好局面。”［10］但是合作达成的困难也最大，需要领导干部发挥创造力并付出最大的努力。

［1］汝 信，陆学艺，李培林.2005年：中国社会形势分析与预测［R］.北京：社会科学文献出版社，2004.

［2］孙立平.博弈：断裂社会的利益冲突与和谐［M］.北京：社会科学文献出版社，2006.

［3］刘易斯·科塞.社会冲突的功能（孙立平译）［M］.北京：华夏出版社，1989.

［4］李培林，张 翼.社会冲突与阶级意识：当代中国社会矛盾问题研究［M］.北京：社会科学文献出版社，2005.

［5］孙钱章.领导者突发事件处理实务［M］.北京：华龄出版社，2002.

［6］西摩·马丁·李普塞特.政治人：政治的社会基础（张绍宗译）［M］.上海：上海人民出版社，1997.

［7］杰克·奈特.制度与社会冲突（周伟林译）［M］.上海：上海人民出版社，2009.

［8］芭芭拉.A.布贾克.科尔韦特.谈判与冲突管理（刘 昕译）［M］.北京：中国人民大学出版社，2009.

［9］胡鞍钢，王 磊.转型期社会冲突事件处理的瓶颈因素与应对策略［J］.河北学刊，2007，（5）：5.

［10］E·H·Wertheim，A·Love，C·Peck，L·Littlefield.Skills for resolving conflict：A Co-operative problem solving Approach［M］.Melbourne：Erudition，2006.

（责任编校：彭大成）

Social Conflict and the Government’s Capacity Building of Conflict Management

LIU Yu，FANG Wei-hua

Since reform and opening，during this period of rapid economic growth，social contradiction and social conflicts in China have changed.The interest conflicts around economic rights，accidental and sudden collective social conflicts have increased，but social conflicts are predominantly non-antagonistic conflicts.Social contradiction has mainly reflected in the widening gap between the rich and the poor，employment difficulties，weak social insurance，serious corruption，etc.The government should recognize the positive function of social conflicts，improve systems and mechanisms of conflict management，choose rational strategy to handle social conflicts，cultivate and enhance the capacity of civil servants in conflict management.

social conflict；social contradiction；the government；conflict management

刘 宇，北京航空航天大学公共管理学院博士研究生（北京 100191）方卫华，北京航空航天大学公共管理学院教授，博士生导师（北京 100191）