我国地方政府引导企业并购重组的制度选择

2012-04-13崔保军

河南师范大学学报（哲学社会科学版） 2012年1期

关键词：政府制度经济

崔保军

（河南师范大学经济与管理学院，河南新乡453007）

我国地方政府引导企业并购重组的制度选择

崔保军

（河南师范大学经济与管理学院，河南新乡453007）

国内学者对地方政府干预企业并购重组的动机和效应进行了实证研究，得出了基本一致的结论，即干预动机的利己性与干预绩效的负效应。因此，为约束和规范地方政府的行为，使其在企业并购重组中发挥积极的引导作用，应改革目前地方政府官员的绩效考核指标，建立科学的政绩考核制度；注重并购的效率，建立“拉郎配”式并购的责任追究制度；重视并购攸关方的利益，建立合理的利益补偿制度；提高政府的科学决策水平，制定合理的产业政策和产业结构调整制度；制定企业并购法律制度，建立公平的并购环境。

地方政府；企业并购重组；制度选择

一、引言

无论是计划经济国家、转型国家，还是市场经济国家的企业并购重组，政府这只“看得见的手”时隐时现，不同程度地作用于企业并购活动，或干预或引导，虽然在不同历史时期、不同国家作用的方式和目的有所不同。我国“十二五”规划纲要提出把引导企业兼并重组，坚持市场化运作，发挥企业主体作用，完善配套政策，消除制度障碍，推动优势企业实施强强联合、跨地区兼并重组，提高产业集中度，加快发展拥有国际知名品牌和核心竞争力的大型企业作为“转型升级，提高产业核心竞争力”的主要手段和重要内容。因此，地方政府能否正确发挥其引导作用，很大程度上关系着企业并购重组能否顺利进行，也直接关系到企业竞争力乃至产业竞争力能否有效提升。

新古典经济学认为，政府干预是市场机制的有效补充，能有效解决市场失灵问题，即政府干预能提高资源配置效率，增加社会福利。但事实并非皆然。我国地方政府干预企业并购重组却出现了政府干预悖论，导致企业并购重组的负效应。那么，如何规范地方政府的行为使其发挥积极作用，合理引导企业并购重组以达到资源配置的帕累托改进，提高企业乃至产业的核心竞争力，增加社会福利，使“看得见的手”与“看不见的手”有效握手，这正是本文试图回答的问题。

二、地方政府在我国社会经济中地位的演进

中共十一届三中全会以来，为服务于“以经济建设为中心”这一宗旨，我国进行了政治体制、经济体制等一系列的改革，改变了地方政府在我国社会经济发展中的地位和作用。在始于上世纪80年代初的行政分权制度改革中，中央政府把部分经济管理的权力下放到地方，使地方政府拥有相对自主的经济决策权；在此改革过程中，中央政府、地方政府与国有企业的关系也发生了变化，国有企业由中央政府的单一产权主体演变为中央政府、各级地方政府多元产权主体的格局，各级地方政府对其管辖范围内的地方国有企业拥有部分实际控制权和部分剩余收益权［1］，这样地方政府可通过对其控制的国有企业进行干预以实现地方利益的最大化。与此同时，还进行了以“分灶吃饭”为内容的财政分权改革，中央政府把部分财权下放到地方政府，即地方政府财政收入越多，其留存就越多。另外也下放了部分事权，如地方政府要为其辖区的居民提供公共产品、增加就业、社会养老等，地方政府一定程度上要自负盈亏，使得我国地方政府有很强的动力推动地方经济增长，以增加财政收入。1994年我国实行分税制后，该动机更趋强烈。地方政府在我国经济发展中所扮演的角色以及发挥的重要作用，引起了国内外学者的讨论，认为在行政分权、财政分权改革的激励下，我国地方政府有很高的热情推动地方经济增长，成为一个从事多种经营的实业公司［2］。在行政分权改革、财政分权改革以及政府官员考核制度改革的过程中，地方政府逐步成为追逐经济利益的“经济发展公司”，加之政资、政企、政事不分的现实，地方政府不同程度地对微观经济运行的干预包括对企业并购重组的干预已是不争的事实。

三、我国地方政府干预企业并购重组的文献回顾

（一）我国地方政府干预企业并购动因的文献回顾

国内学者对我国地方政府干预企业并购的动因进行实证分析，认为地方政府主要是为获得企业控制权收益、减轻自身的政策性负担、确保上市公司的数量及其配股资格、官员政治晋升等目标而干预企业并购活动。（1）获得企业控制权收益。张维迎认为，企业控制权收益包括指挥别人带来的满足感，名片上印上“总经理”的荣誉感，当总经理可享受到的有形或无形的在职消费，以及通过资源的转移而得到的个人好处等，国有企业的控制权收益由拥有企业控制权的经理人员或政府官员直接占有［3］。有学者认为地方政府支持甚至直接推动企业间的兼并行为，以减少辖区内亏损企业的数量，目的是获取控制权收益［1，4，5］，或认为政府官员热衷于通过兼并扩大企业规模，以获取更多的控制权收益［3］。还有学者认为地方政府干预外地企业并购其辖区内企业，目的是获取剩余索取权收益和控制权收益［6］。（2）减轻自身的政策性负担。Lin，J.Y.，F.Cai，and Z.Li认为，经济转型期国有企业承担了政府的多重目标，如经济发展战略、就业、社会养老、社会稳定等，由此导致国有企业的政策性负担［7］。另有学者认为地方政府主导国有企业的并购重组，或阻止所辖行政区内的企业被外地的企业兼并，目的是增加本地税收和就业机会［8］，或实证表明多数并购实践是政府行为而非经济行为，并购的动力是政府的政策目标而非企业获得协同效应［8，9，10］。（3）保“配”与保“壳”。由于上市公司亏损面临被摘牌的风险，地方政府通过资金支援、资产低价注入等方式对上市公司进行资产置换与重组，以确保本地区上市公司的数量（壳资源）及其配股资格，达到保“壳”与保“配”的目标［11，12，5］。（4）政治晋升目标。作为“政治参与人”的地方政府官员，不仅在经济上为财税和利润而竞争，同时也在“官场”上为晋升而竞争［13］，地方政府有很强的动机干预地方国有企业的并购活动，以实现其政治晋升目标［10］。由上述可以看出，地方政府干预企业并购的动因多为利己主义或眼前利益，很少是为了企业、产业的长远发展。

（二）我国地方政府干预企业并购效应的文献回顾

国内学者对我国地方政府干预企业并购的效应进行实证分析，得出了基本一致的结论。张维迎分析指出地方政府主导的“拉郎配”式的兼并大多是无效率的［3］。冯根福、吴林江以1995－1998年发生的201起并购事件作为样本，指出由于政府干预致使企业并购后的绩效并未得到改善［14］。朱宝宪、王怡凯分析指出从微观的层面看，由政府主导无偿划转的重组效率比市场引导的有偿转让的重组效率低［11］。潘红波等以2001—2005年发生的地方国有上市公司收购非上市公司的227个事件为样本进行实证研究，证明地方政府干预对盈利的国有上市公司的并购绩效有负面影响，而对于亏损的国有上市公司并购绩效有正面影响。方军雄以1994－2007年发生的594起并购事件为样本研究表明，由于地方政府的干预导致其控制的企业更容易实施效率更低的多元化并购［15］。云凌志、王凤生对山西省煤炭产业的并购重组进行实证分析，指出地方政府实施的国有化并购重组政策效应较差，由于外部性成本较高，分散的横向并购重组难以带来显著的规模经济效益［16］。沈冬梅、刘静以2002—2006年发生的219个国有上市公司并购事件为样本，结果表明中央政府干预提高企业并购的绩效［17］，而地方政府干预降低企业并购的绩效。可见，多数学者实证研究表明，地方政府的干预导致企业并购的低效率、负效应。

四、地方政府引导企业并购重组的制度选择

从以上文献回顾可知，现有研究文献得出了基本一致的结论，即地方政府干预企业并购动机的利己性与干预结果的负效应。为改变这一现状，应构建有效的制度安排，约束和规范地方政府的行为，减少非理性干预，使地方政府在企业并购重组中发挥积极的引导作用。新制度经济学认为，制度是经济发展的内生变量，有效的制度安排会促进经济发展，无效的制度安排则会抑制甚至阻碍经济发展。如果缺乏合理有效的制度安排，或者不能提供有利于地方政府引导企业并购重组的制度创新机制，难免再次出现政府干预的利己性与干预并购的负效应。因此，为使地方政府合理引导企业并购重组，以达到资源配置的帕累托改进，提高企业乃至产业的核心竞争力，应改革目前地方政府官员的绩效考核指标，建立科学的政绩考核制度；注重并购的效率，建立“拉郎配”式并购的责任追究制度；重视并购攸关方的利益，建立合理的利益补偿制度；提高政府的科学决策水平，制定合理的产业政策和产业结构调整制度；制定企业并购法律制度，规范并购程序、加强并购监管、强化并购服务，建立公平的并购环境。

（一）改革目前地方政府官员的绩效考核指标，建立科学的政绩考核制度

企业并购重组活动是企业自身的市场行为，应由相关企业根据自身的发展战略决定是否并购、何时并购以及并购的对象。目前，我国把当地GDP作为地方政府官员政绩考核主要指标的制度安排，促使各级地方政府以经济“挂帅”，为达到此目标，干预其管辖的国有企业的并购重组活动就在所难免。因此，要改变目前地方政府为政绩而盲目干预企业并购重组活动，规范其在企业并购重组中的行为，应改革目前地方政府官员的绩效考核指标，建立动态而全面的政绩考核制度。地方政府官员的绩效考评体系应大大降低GDP指标的权重，增加经济发展方式转变的质与量、经济结构调整的质与量、产业结构优化升级的质与量以及经济发展的社会效益等考核指标，使地方政府在企业并购重组、产业竞争力提升等方面发挥积极的引导作用。

（二）注重并购的效率，建立“拉郎配”式并购的责任追究制度

企业并购重组应遵循市场化运作、发挥企业主体作用的原则，并购重组后能够产生管理协同效应、财务协同效应、规模经济效益及范围经济效益，实现资源配置的帕累托改进，提高企业的竞争能力乃至行业竞争能力，这是企业并购重组的初衷。由前述可知，地方政府干预企业并购的利己性动机，忽视社会的整体利益，导致企业并购重组的低效率。例如，地方政府撮合两家或多家企业合并组建大企业集团，搞形象工程、政绩工程；或指定优势企业收购亏损企业，避免因企业破产导致失业人数增加而影响地方稳定；或乱点“鸳鸯谱”，企图通过兼并扩大企业规模以获取更多的控制权收益。凡此种种“拉郎配”式并购，严重违背了企业自身的发展战略，要么拖垮优势企业，要么并购后整合失败，既浪费了社会资源、增加了社会成本，更无效率和效益可言。因此，应建立“拉郎配”式并购的责任追究制度，从根本上遏制地方政府在企业并购重组中的短期利益倾向。

（三）重视并购攸关方的利益，建立合理的利益补偿制度

企业并购重组，攸关主并企业、目标企业、地方政府、经理阶层及企业员工等多方的利益。一方面，地方政府引导企业并购时，要充分考虑并购攸关方的利益诉求，建立合理的利益补偿制度，直接关系着并购重组能否顺利进行。对于主并企业，地方政府要充分尊重企业自身的发展战略，结合实际需要，引导其对目标企业进行并购，切实提升企业竞争力、产业竞争力。对于目标企业的价值，应由第三方评估机构根据市场行情进行合理估价，以确保目标企业股东的利益免受损失。为保证跨行政区的企业并购顺利开展，有关地方政府部门应通过协商建立并购重组后企业的利益分配机制，避免本地企业被外地企业并购导致税收和就业等方面的损失；另一方面，地方政府应从大局出发，只要是有利于全社会资源优化配置的跨区域并购重组均应给与支持和鼓励。要建立目标企业经理人控制权损失的合理补偿制度，如到其他企业继续任职或给予合理的经济补偿等，以免因经理阶层的反对使并购重组计划破产。要重视再就业工程和社会保障体系的建设，优先考虑在企业兼并重组过程中下岗失业员工的再就业问题，或给予适当的社会补助以保障其基本的生活，为企业兼并重组和产业整合消除后顾之忧。

（四）提高政府的科学决策水平，制定合理的产业政策和产业结构调整制度

党的十七届五中全会指出，加快转变经济发展方式是我国经济社会领域的一场深刻变革，必须贯穿经济社会发展全过程和各领域，把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向。因此，政府部门在制定经济结构调整规划时，既应高瞻远瞩又要脚踏实地，既要借鉴发达国家的成功经验，又要根据我国实情，确定具体目标，制定切实可行的实施计划，即把经济结构战略性调整量化和具体化。在制定产业政策和产业结构调整计划时，应把通过并购重组组建大企业集团、提高产业集中度作为实现结构调整、促进产业结构优化升级的主要手段之一。在制定产业发展规划时，要明确产业发展的重点和具体目标，运用财政、税收和金融等优惠政策措施吸引、鼓励企业向符合经济结构调整、产业结构优化升级的方向发展，有目的地引导企业并购和产业重组，提高产业集中度，以提升产业的竞争力。

（五）制定企业并购法律制度，规范并购程序、加强并购监管、强化并购服务，建立公平的并购环境

目前，我国用以规范企业并购重组的政策法规有《关于企业兼并的暂行办法》《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业问题的补充通知》等，均是以“指导意见”、“暂行办法”、“补充通知”等形式出现，难以全面、有效地规范企业并购重组行为，应当加快企业并购的立法工作，使企业并购重组在法律的约束下进行，做到有法可依。应通过制定企业并购法律制度，规范并购重组的要约、决策和审批程序，使企业并购重组公开、透明，同时应规范中介机构的行为，使其为并购重组提供良好的服务；要加强对并购重组动机和内容的监管，防止出现“拉郎配”等短期利益的并购，鼓励适度竞争防止垄断性并购；要强化对企业并购重组的服务，对符合国家产业政策和产业结构调整计划的并购重组，给予税收和资金等方面的优惠和支持，使企业并购重组能够顺利实施。

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［2］Jean C.Oi.FiscalReformandtheEconomicFoundationsofLocalStateCorporatisminChina［J］.World Politics，1992，45（1）：99－126.

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［7］Lin，J.Y.，F.Cai，and Z.Li.Competition，PolicyBurdens，andState2OwnedEnterpriseReform，American Economic Review 1998，88：422－427.

［8］陈信元，张田余.资产重组的市场反应——1997年沪市资产重组实证分析［J］.经济研究，1999（9）.

［9］谭劲松，黎文靖，谭燕.企业合并：政府主导下的多方利益博弈［J］.管理世界，2005（2）.

［6］张宗新，季雷.公司购并利益相关者的利益均衡吗？［J］.经济研究，2003（6）.

［10］潘红波，夏新平，余明桂.政府干预、政治关联与地方国有企业并购［J］.经济研究，2008（4）.

［11］朱宝宪，王怡凯.1998年中国上市公司并购实践的效应分析［J］.经济研究，2002（11）.

［12］张新.并购重组是否创造价值？［J］.经济研究，2003（6）.