可再生能源并网发电许可制度研究

陈鑫艳，林树杰

（中国人民大学 法学院，北京100872）

可再生能源并网发电许可制度研究

陈鑫艳，林树杰

（中国人民大学 法学院，北京100872）

为实现国家的可持续发展、能源安全与环境保护等经济和社会目标，可再生能源并网发电市场必须实施政府干预，通过运用审批、许可等规制手段对并网发电项目准入作出选择。而我国目前缺乏统一的许可法律制度，许可功能弱化和异化，项目建设审批权和项目并网发电审批权没有合理配置，因此应该以公平的原则、市场化的手段构建我国可再生能源并网发电许可制度。

可再生能源；并网发电；项目许可

许可，就是依据法令对特定情况下的一般性禁止实施解除［1］。按照国家发改委《可再生能源发电有关管理规定》，可再生能源发电包括水力发电、风力发电、生物质发电（包括农林废弃物直接燃烧和气化发电、垃圾焚烧和垃圾填埋气发电、沼气发电）、太阳能发电、地热能发电以及海洋能发电等。根据这一规定，水力发电无论大小都属于可再生能源发电。

《可再生能源法》第十三条规定：“国家鼓励和支持可再生能源并网发电。建设可再生能源并网发电项目，应当依照法律和国务院的规定取得行政许可或者报送备案。”一般来说，并网发电项目除了要取得项目建设许可外，还要取得行业主管部门、用地、环保和发电并网的许可。地热发电项目的建设，除了遵循一般项目的进入许可外，还要取得地热资源使用权的许可。

可再生能源是传统能源的替代品，代表着能源未来的发展方向。在传统能源日益面临危机的形势下，可再生能源具有远大的发展前景，是关系到一个国家发展前途的重要战略品，而且新能源与可再生能源还有保护环境、创造经济新的增长点以及扩大就业等作用。但新能源与可再生能源技术还不够成熟，新技术和新产品的研制开发需要进行长期、大规模的投资，而且风险比较大，民间投资者往往不愿涉足，存在着市场失灵，因而政府应该义无反顾地承担起弥补市场调节不足的责任。科斯认为，当市场交易不可行的时候，法律规则就会替代市场发挥作用。因而，对新能源与可再生能源领域市场进入就必须实施政府干预，并网项目审批制度也就应运而生。并网项目审批制度就是通过政府运用审批、许可等规制手段，为实现国家的可持续发展、能源安全与环境保护等经济和社会目标而对并网发电项目作出选择的制度。从这个意义上来说，并网发电项目审批制度往往是和政府对新能源与可再生能源的财政补贴和产业政策联系在一起的。

一、我国可再生能源并网发电项目许可制度

（一）投资许可制度

改革开放以来，传统计划经济体制下高度集中的投资管理模式被打破，初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。但是投资体制还存在不少问题，特别是企业的投资决策权没有完全落实，市场配置资源的基础性作用尚未得到充分发挥。为此国务院下发了《国务院关于投资体制改革的决定》（国发［2004］20号），对我国投资体制进行了重大改革，建立了市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制，并区别不同情况实行了审批、核准和备案三种项目准入方式。

1.审批制

对于使用政府投资建设的新能源和可再生能源并网发电项目，实行审批制。按照项目性质、资金来源和事权划分来确定中央政府与地方政府之间、国务院投资主管部门与其他行业主管部门之间的审批权限。

根据《关于印发国家发展改革委核报国务院核准或审批的固定资产投资项目目录（试行）的通知》《国家发展改革委关于改进和完善报请国务院审批或核准投资项目的管理办法》和《国家发展改革委关于印发审批地方政府投资项目有关规定（暂行）的通知》的规定，使用中央预算内投资、中央专项建设基金、中央统还国外贷款5亿元以上的项目，使用中央预算内投资、中央专项建设基金、统借自还国外贷款的总投资50亿元以上的新能源和可再生能源发电项目，由国家发改委核报国务院审批，原则上由国务院审批可行性研究报告。

各级地方政府采用直接投资（含通过各类投资机构）或以资本金注入方式安排地方各类财政性投资的在主要河流上建设的项目和总装机容量25万千瓦以上的水电站、抽水蓄能电站和总装机容量5万千瓦以上的风电站，需由省级投资主管部门报国家发展改革委会同有关部门审批。另外，申请国家政策和资金支持的生物质发电、地热能发电、海洋能发电和太阳能发电项目也要向国家发展和改革委员会申报。

2.核准制

对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，而是区别不同情况实行核准制和备案制。根据《政府核准的投资项目目录》（以下简称《投资目录》）的规定，水电站、抽水蓄能电站、热电站、风电站都是属于政府核准的投资项目，由国务院政府投资主管部门或地方政府投资主管部门核准。但是考虑到一些重大项目的深远影响，根据《关于印发国家发展改革委核报国务院核准或审批的固定资产投资项目目录（试行）的通知》的规定，总装机容量100万千瓦及以上的水电站、抽水蓄能电站项目以及外商总投资5亿美元及以上的新能源和可再生能源发电项目，由国家发改委核报国务院核准。

根据《投资目录》和《发改委可再生能源发电有关规定》的规定，在主要河流上建设的项目和总装机容量25万千瓦及以上的水电站项目由国家发展和改革委员会核准，其余项目由省级人民政府投资主管部门核准；地热能发电、生物质能发电属于热电站，按规定由省级人民政府投资主管部门核准；抽水蓄能电站由国家发展和改革委员会核准；总装机容量5万千瓦及以上的风能发电项目由国家发展和改革委员会核准，其余项目由省级人民政府投资主管部门核准。由省级人民政府投资主管部门核准的项目，需报国家发展和改革委员会备案。

根据《投资目录》的规定，变性燃料乙醇项目由国务院投资主管部门会同行业主管部门核准。其中国务院投资主管部门为国家发改委，行业主管部门应该为国家能源局。国家能源局设立的目的就是统一国家对能源的管理权，而且在中央编制委员会对能源局的“三定”方案中规定“审核能源重大项目”。但是在发改委与财政部联合下发的《国家发展改革委、财政部关于加强生物燃料乙醇项目建设管理，促进产业健康发展的通知》中规定，“生物燃料乙醇项目实行核准制，其建设项目必须经国家投资主管部门商财政部门核准”。其中的核准机关没有提到国家能源局，因为该文是在2006年发的，当时国家能源局还没有成立。而生物燃料乙醇项目要国家发改委商财政部核准，是因为生物燃料乙醇项目的建设涉及财政补贴。

根据《国家发展改革委、财政部关于加强生物燃料乙醇项目建设管理，促进产业健康发展的通知》精神，“十一五”期间，国家继续实行生物燃料乙醇“定点生产，定向流通，市场开放，公平竞争相关政策”。在国务院批准实施《生物燃料乙醇及车用乙醇汽油“十一五”发展专项规划》之前，除按规定程序核准启动广西木薯乙醇一期工程试点外，其他任何地区燃料乙醇项目的核准和建设一律要报国家审定。非粮示范项目也要按照有关规定执行。凡违规审批和擅自开工建设的，不得享受燃料乙醇财政税收优惠政策，造成经济损失的将依据相关规定追究有关单位的责任。非定点企业生产和供应燃料乙醇的，以及燃料乙醇定点企业未经国家批准，擅自扩大生产规模，擅自购买定点外企业乙醇的行为，一律不给予财政补贴，有关职能部门并将依据相关规定予以处罚。银行部门审批贷款要充分考虑市场是否落实的风险［2］。

根据《国家发展改革委关于风电建设管理有关要求的通知》的规定，风电场建设的核准要以风电发展规划为基础，核准的内容主要是风电场规模、场址条件和风电设备国产化率。风电场建设规模要与电力系统、风能资源状况等有关条件相协调；风电场址要距电网相对较近，易于送出；风电设备国产化率要达到70%以上，不满足设备国产化率要求的风电场不允许建设。

3.备案制

既非使用政府投资建设资金，又非《政府核准投资项目目录》所列明的发电项目的其他新能源和可再生能源投资项目，无论项目规模大小，一律实行备案制。根据《国务院关于投资体制改革的决定》的规定，实行备案制的项目，由企业按照属地原则向地方政府投资主管部门备案。根据《国家发展改革委关于实行企业投资项目备案制指导意见的通知》（发改投资［2004］2656号）的规定，除不符合法律法规的规定、产业政策禁止发展、需报政府核准或审批的项目外，应当予以备案；对于不予以备案的项目，应当向提交备案的企业说明法规政策依据。环境保护、国土资源、城市规划、建设管理、银行等部门（机构）应该按照职能分工，对投资主管部门予以备案的项目依法独立进行审查和办理相关手续，对投资主管部门不予以备案的项目以及应备案而未备案的项目，不应办理相关手续。政府投资主管部门应该严格按照规定的时限向提交备案申请的企业答复予以备案或不予以备案；要积极创造条件，逐步推行网上备案确认；在办理备案时，对各种所有制企业、中央企业、地方企业、本地企业、非本地企业等要一视同仁。同时，无论是准予备案的项目还是不予以备案的项目，均应按有关规定向社会公开，方便企业和个人查询，并引导社会投资。

（二）用地许可制度

可再生能源并网发电项目建设占用耕地的，按照“占多少、垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地，没有条件开垦的或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

（三）环境保护审批

环境保护部门对项目是否符合环境影响评价的法律法规要求，是否符合环境功能区划，拟采取的环保措施能否有效治理污染和防止生态破坏等负责。

根据《国家环保局、国家发展改革委关于加强建设项目环境影响评价分级审批的通知》，新能源和可再生能源并网发电项目，应当按照《环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》的规定，进行环境影响评价。在主要河流上建设的和总装机容量25万千瓦及以上水电项目、抽水蓄能电站的环境影响评价由国家环保总局审批。实行审批制的新能源与可再生能源并网发电项目，建设单位应当在报送可行性研究报告前完成环境影响评价文件报批手续；实行核准制的建设项目，建设单位应当在提交项目申请报告前完成环境影响评价文件报批手续。

根据《加强生物质发电项目环境影响评价管理工作》的规定，生物质发电项目必须依法开展环境影响评价，除生活垃圾填埋气发电及沼气发电项目编制环境影响报告表外，其他生物质发电项目应编制环境影响报告书。生活垃圾焚烧发电项目环境影响报告书应报国务院环境保护行政主管部门审批，其他生物质发电项目环境影响报告书（表）报项目所在省、自治区、直辖市环境保护行政主管部门审批。一般不得在大中城市建成区、规划区新建生物质发电项目。

（四）电力业务许可

《可再生能源法》没有明确规定能源管理机构与电力监管机构在可再生能源开发利用中管理职责的合理配置与划分，而只是在第十三条中简单地规定“建设可再生能源并网发电项目，应当依照法律和国务院的规定取得行政许可或者报送备案”，对取得许可的项目建成后是否需要申请电力业务许可没有作出规定。但是根据《电力监管条例》第13－15条的规定，电力监管委员会作为电力市场的监管者，有依照有关法律和国务院有关规定，颁发和管理电力业务许可证，对发电企业在各电力市场中所占份额的比例实施监管，对发电厂并网、电网互联以及发电厂与电网协调运行中执行有关规章、规则的情况实施监管的权力。所以，电监会应该对可再生能源企业的发电、上网并网等行使监管的职权。根据《电力市场监管办法》第十八条的规定，电力市场实行注册制度，新能源与可再生能源发电项目进入电力市场应当向电力调度交易机构申请办理注册手续。经过批准后，才可以参与电力市场交易。在电力业务许可证制度实施以前，新能源和可再生能源发电企业进入电力市场的资格，由电力监管机构审查批准。

二、可再生能源并网发电项目许可存在的问题及完善建议

（一）许可制度存在的问题

1.缺乏统一的许可法律制度

许可权限划分不明确，多头审批，规则缺乏，程序不规范、不透明，由此给资源规划及开发管理带来诸多问题，造成新能源和可再生能源资源配置的低效率。比如小水电和沼气发电，在地方上，应当由能源局行使的小水电、沼气的管理权并没有归口到能源局。因为地方机构改革与中央并不同步，加之水利部门多年管理产生的部门利益和地方利益，使得管理体制一直未能完全理顺，少数地方中小水电管理仍然由水利部门负责，沼气仍然由农业部门负责，职能重叠、交叉使综合管理很难到位，管理效率也一直无法提升。就拿云南省目前小水电项目的审批权来讲，有的是在水利系统，有的是在发改委，而有些技术改造项目又是经贸委在批。有些水电项目之所以没拿到批文都敢建设，就是因为审批部门太多，执法不到位［3］。出自不同机构和不同级别政府部门的大量监管规则和行政手续所带来的总体影响特别巨大。可再生能源分散管理设置的多重审批程序为并网发电项目的开发设置了过多的障碍，限制了开发商和投资商进入市场，影响了可再生能源的开发利用［4］。

2.许可功能弱化

并网发电项目的准入许可机关没有根据新能源与可再生能源资源实际情况、市场的需求及电网的建设来实施市场准入，使准入制度失去了其功能意义，破坏了新能源与可再生能源开发和发展的秩序。这导致各地盲目增大投资规模，匆忙上马大项目，产业生产能力的扩大没有与市场需求增长相适应。以风电为例，从各种报道来看，各方面都更注重装机规模，而没有以上网电量为标准来考核风电场的绩效，从而形成了政府官员要政绩，国有企业领导要业绩，而衡量标准只是装机容量，而不是上网电量［5］，这样便造成了市场混乱和资源浪费。

3.许可制度的异化

准入制度常常异化为大型国有企业垄断的保护伞，使得国有资本即使在一些不具有自然垄断属性的新能源与可再生能源发电领域也保持垄断，排斥民间资本。在大量规制不到位的同时，进入许可还常常被异化为滥用权力的工具。审批规则不明确、程序不透明，结果不公平，对于具有稀缺性的大量新能源和可再生能源并网发电项目该批给谁，往往靠关系，而不是靠规则，这给各种腐败行为提供了一个很好的契机。

4.项目建设审批权和项目并网发电审批权没有合理配置

项目建设的审批在可再生能源的管理部门，而电力市场和电网是由电监会监管。《可再生能源法》并没有明确规定能源管理机构与电力监管机构在可再生能源项目并网发电中审批权限的合理配置和划分，只是在第13条中简单地规定“建设可再生能源并网发电项目，应当依照法律和国务院的规定取得行政许可或者报送备案”，对取得许可、项目建成后，是否需要申请电力业务许可没有作出规定［4］。

（二）完善许可制度的建议

市场是配置资源最好的手段，市场机制比所有的立法者都聪明，再好的法律制度和政策也不能扭曲市场机制。并网发电项目许可制度的目的在于补充市场的不足，而不是代替市场机制的作用，所以其制度的制订和执行需要刚性和柔性的平衡。

项目许可制度存在制度成本，这不仅包括立法成本和执法成本，还包括许可制度给市场主体行为带来的成本以及给社会造成的成本［6］，而这些成本最终会反映在新能源和可再生能源产品的价格上。市场对同一商品的价格具有敏感性，当它准入市场的价格偏高时，市场对它就直接具有排斥性。因此，在制订并网发电项目许可法律政策时，应该在实现市场准入目的的同时，尽量减少程序，减轻企业负担。特别是许可的条件和标准不能订得太高，只要能达到安全、效率和公平的基本要求就行，因为条件和标准过高会一开始就把很大一部分企业排挤出新能源和可再生能源这个领域，而使这个行业成为“寡头”和“有钱人”的游戏，这样法律制度就替代了市场机制，法律代替市场对市场主体进行选择，不利于在新能源和可再生能源领域保持适度的竞争和发挥市场优化资源配置作用。所以，并网发电项目许可制度的制订在满足制度功能的刚性的同时应该尽量减少企业的负担，尽量避免标准过高把大部分企业挤出这个领域。

具体来说，完善我国新能源与可再生能源并网发电项目和地热企业进入许可制度，可采取下列措施。

第一，制定统一的项目许可条例，统一项目许可制度，杜绝政出多门的现象。项目许可制度应该法治化，包括项目许可审核的范围、内容、程序、审核主体、办理时限等都要进行法定，并在准入审核的各环节建立“问责制”。要清理现存的各种繁多的新能源与可再生能源并网发电项目准入的行政规章，并且要注意协调好投资准入与新能源及可再生能源产业政策、财政政策的关系。项目准入制度的设计应该体现“安全”与“效益”的价值取向，在保证基本安全的前提下，明确、统一市场准入标准，简化登记程序，提高效率，降低进入成本，在提高项目经营主体的经济效益的同时也提高许可管理机构的效率。

第二，公平对待各类项目投资主体。并网发电项目许可制度应该体现公平原则。在新能源与可再生能源并网发电领域的产业政策、财政税收、金融外汇、企业组织、经济合同等制度的制订和执行过程中，都应公平对待各类投资主体，做到公开、公正，不得破坏市场平等竞争关系，特别是不能存在意识形态及计划经济思想的流毒，在项目许可上歧视非国有投资主体。

第三，并网发电项目许可方法应该采取特许经营、许可证、标准等准入方式，以促进资源利用效率的提高。并网发电项目许可准入中能够运用市场手段的，应尽可能运用市场的方法来解决准入许可问题，在不能运用市场手段的地方也应尽量模拟市场的手段，比如可通过建立许可证一级和二级的转让市场，使得经营失败者可以顺利退出并网发电项目而使有能力的新的经营者可以通过市场化的途径进入新能源与可再生能源领域。

［1］金泽良雄.经济法概论［M］.满达人，译.北京：中国法制出版社，2005：203.

［2］国家发改委.国家发改委、财政部关于加强生物燃料乙醇项目建设管理，促进产业健康发展的通知（发改工业〔2006〕2842号）［EB／OL］.［2010－11－17］http：／／www.gov.cn／zwgk／2006－12／19／content＿472494.htm.

［3］刘海荣，肖凌志.云南中小水电呼唤管理“主官”［N］.云南电力报，2007－10－16.

［4］李艳芳.我国可再生能源管理体制研究［J］.法商研究，2008（6）：91－98.

［5］任东明.我国可再生能源市场需要有序化［J］.中国科技投资，2007（11）：31－32.

［6］封延会，贾晓燕.论我国市场准入制度的构建.山东社会科学，2006（12）：50－52.

［责任编辑 迪 尔］

DF467

A

1000－2359（2012）01－0103－04

陈鑫艳（1983—），女，河南驻马店人，中国人民大学法学院博士生，主要从事经济法、企业公司法、破产法研究；林树杰（1981—），男，广东汕头人，中国人民大学法学院博士生，主要从事经济法、企业公司法、金融法研究。

教育部哲学社会科学重大课题攻关项目（07JZD0014）

2011－10－17