行政事业国有资产“非转经”的法律控制

2012-04-13屈茂辉

河南师范大学学报（哲学社会科学版） 2012年1期

关键词：国有资产行政事业单位

屈茂辉，刘敏

（湖南大学法学院，湖南长沙410082）

行政事业国有资产“非转经”的法律控制

屈茂辉，刘敏

（湖南大学法学院，湖南长沙410082）

行政事业单位非经营性国有资产转为经营性资产（简称“非转经”）已逐渐异化为少数人谋取福利的工具，应当从法律制度上加以严格控制。根据《物权法》第五十三、五十四条所确立的原则，在制定《行政事业国有资产法》的过程中，应明文禁止行政单位国有资产的“非转经”行为；对于事业单位国有资产，不应笼统地认为事业单位都可以从事“非转经”活动，应当根据事业单位的具体类型加以确定。对于事业单位从事与其性质和职能不相悖的“非转经”行为，亦应施以严厉的监督。

行政事业单位；国有资产；非转经；法律控制

行政事业单位非经营性国有资产转为经营性资产（简称“非转经”），是指行政事业单位在保证完成本单位正常工作的前提下，按照国家有关政策法规的规定，将非经营性资产转作经营使用的行为。随着我国国有资产管理体制改革的推进，行政事业国有资产的“非转经”问题日益受到理论与实务界的关注。笔者不揣谫陋，拟从法律的角度就我国行政事业国有资产“非转经”现象陈一己之见，以期能对我国行政事业性国有财产管理体制的改革与完善有所裨益。

一、行政事业国有资产“非转经”的现状

据国家有关部门的统计清查，改革开放以来全国行政事业单位国有资产“非转经”已经达致较大的规模。仅1993年，“非转经”的资产总额就达到183亿元，占全部国家行政事业单位国有资产总额的2.2%。至1996年，全国行政事业单位“非转经”国有资产总额已经增至335亿元，比1993年净增152亿元，增长83%，占全国行政事业单位资产总量的比重上升到3.19%。至2006年，我国行政事业单位国有资产总额已经达到了8.01万亿元［1］。仅按照1996年所确定的经营性资产比例计算，“非转经”的资产总额亦达至2555.2亿元，十年之间翻了七番之多！

在实践中，行政事业单位国有资产从非经营性领域转入生产经营领域，主要通过如下方式：（1）物业的出租与出借。一些行政事业单位将空余的物业用于出租、出借，收取相应的租金和利息。这一方式的特点是，作为“出租方”的行政事业单位可按照合同约定的期限收回资产和本金，收入比较稳定，风险较小。（2）投资兴建酒店、旅馆。有的单位凭借自己的优势或特权，名义上建设招待中心或培训基地，实际上办成对外公开营业的酒店、旅馆。（3）以土地作为出资合作建房。有的行政事业单位拥有因历史原因形成的自有用地。因自有资金的不足，往往利用土地与企业合作开发建房。由于仅以土地入股，土地价值往往被低估，一般只能占到楼房的20%～30%的股权。［2］（4）投资兴办经济实体，搞“联营”。有的单位有收费收入或其他收入，当收入累计到一定规模时，即进行各项投资，如开办公司企业、筹建中介咨询服务机构，甚至进入股票市场，还有的单位与其他单位共同投资联营。

客观而言，肇始于上世纪80年代后期的行政事业国有资产“非转经”现象，与我国从计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨有着密切的联系。在尚未确立公共财政政策之前，我国行政事业单位普遍面临着经费不足、工作人员薪酬不高、福利待遇偏低的困难。行政事业单位将非经营性国有资产投入生产经营，也主要是基于如下考虑：其一，解决本单位财政预算内资金不足的问题，即通过将本单位的国有资产投入生产经营领域，营取利润，充裕单位财政，保障本单位的正常运转；其二，解决本单位富余人员的分流难题。我国经历多次机构精简，为了减少阻力，推进本单位的机构改革，一些单位通过“非转经”创设经济实体以安排这些富余人员的再就业。当然，不可否认的是，一些行政事业单位确实存在相当数量的闲置资产，客观上为行政事业单位资产“非转经”提供了物质条件。

在其后的90年代初期，政策上鼓励党政后勤服务机构，根据本部门的实际情况，有条件地自收自支，实行企业化管理。《关于党政机构改革的方案》《关于加快发展第三产业的决定》等中央文件要求各级行政机关转变职能、精兵简政、提高效率，减轻国家财政负担。事业单位则被要求按照“进一步增强事业单位活力、有利于经济建设和社会事业协调发展、有利于减轻国家财政负担”的原则进行改革。原先由国家全额拨款和差额补贴的事业单位，开始逐步转为差额补贴或自收自支的单位，以渐进的方式减少本应由财政供给的人员。在这一政策背景下，几乎所有的行政单位和事业单位都存在着“非转经”的问题，只是轻重有别而已。从效果上看，当时推行“非转经”政策打破了政府机关“大而全”“小而全”的封闭服务体系，提高了行政事业服务机构和设施的整体效益，也由此催生了一大批附属于行政事业单位，以从事第三产业为主的中小型企业。

二、行政事业国有资产“非转经”的法律审视

行政事业单位资产“非转经”行为，系行政事业单位在特殊时期适应体制转轨的客观产物。它在一定程度上增强了行政事业单位的机构活力，减轻了国家的财政负担。据此，有学者认为，应当从正面意义上评价行政事业国资的“非转经”：“具有一定客观必要性和合理性的‘非转经’现象，不但推动了行政事业单位机构改革，而且还为国家预算制度改革和构建公共财政体系创造了有利条件，有助于推动转型时期中国经济体制改革逐步深化，在中国经济体制改革的特定时期发挥了重要作用”［3］。

然而，历史的合理不能证明当下的合法。在我们看来，行政事业单位国有资产“非转经”行为已经严重背离了法治的基本精神和原则。按照现代国家行政事业编制和财务管理的一般原理，行政单位是进行国家行政管理、组织经济建设和文化建设、维护社会公共秩序的组织机构。而事业单位的设立目的在于提供各种社会服务，满足社会文化、教育、科学、卫生等方面需要，以增进社会福利。概言之，行政事业单位是国家向人民提供公共产品或者准公共产品的机构，其本身具有的公益属性决定了其日常的运行不得以营利为目的。正如学者所言：“作为政府出资举办的事业单位，必须把如何更好地履行政府交付的提供公共产品的职责，最大限度地满足社会公众的需要作为改革的首要目标”［4］。行政事业单位在向社会公众提供服务的过程中所收取的费用，只能用于弥补相应的开支，不得以营利为目的。同时，事业单位可以通过市场化的经营活动以营利，但是这种营利应限制在微利的范围内。行政事业单位利用国家拨付的非经营性资产，介入经济领域，从事生产经营活动，获取租金、利润等收入，本质上已经脱离了国家设置行政事业单位的目的约束。况且，行政事业国有资产的功能在于为行政事业单位履行职责提供物质基础。原本系为党政机关、事业单位、社会团体正常开展工作而配置的必要资产，却被“挪用”于与法定职责毫无关联的生产经营领域，那么本应向公众提供的公共服务自然会大打折扣。事实上，在上世纪80年代末期全民经商的热潮影响下，政策上虽然允许行政事业单位将非经营性国有资产转为经营性资产，但也设置了一个基本的前提条件，即要求行政事业单位应当保证本单位正常工作的完成。只是在实践中，“完成正常工作”这一要求过于主观，可操作性不强，无法对行政事业单位国有资产的“非转经”行为产生足够的约束力。

从预算法的角度看，行政事业单位系由国家以预算拨款的形式进行供给维持。它们对财政资金的使用应当严格按照立法机关审议通过的财政预算进行。按照立法法的基本原理，人民代表大会民主决议通过的预算，具有法律上的约束力。任何组织与个人（主要是行政官员）不得违反人大所通过的预算，随意地调整预算和违反预算的规定用途使用财政资金。在预算已经实现法治化的国家，违反预算的行为属于严重的违法行为，责任人往往要被追究法律责任与政治责任［5］。在我国，一些行政事业单位的负责人还远未认识到这一点。实践中，不少的行政事业单位通过夸大开支所需，竭力争取国家财政的支持，在获得财政拨款之后，则视财政预算拨款为“机关法人财产”“事业单位法人财产”，随意改变拨款用途，用于修建楼堂馆所，为单位职工或者个别领导谋取超额福利。一些地方行政部门以举办培训基地的名义在风景名胜区兴建豪华宾馆的新闻屡见报端。这些严重违反《预算法》的“非转经”行为本应当受到法律的严厉惩处，然而，由于当前我国预算约束还缺乏制度刚性，立法和司法部门对于行政事业单位的“非转经”行为还失于宽和，未能及时有效地遏制“非转经”的异化，导致国有资产的流失。

此外，随着我国行政事业单位职能的转变、财政状况的好转以及公共财政体制改革目标的确立，行政事业单位国有资产“非转经”所赖以存在的社会条件已经消失。一方面，随着行政事业预算经费的增加、部门规模精简和职能的转变，行政事业单位经费不足的问题已经得到了极大的缓解。行政事业单位不需要通过“非转经”来筹集资金。另一方面，随着市场经济体制的建立和完善，市场上可以自由提供的生产要素日渐丰富，曾经较为短缺的物质资源，如经营用房、经营场地、设施、设备已经不再紧缺，市场经营者完全可以通过生产要素市场予以解决［6］。目前存在的“非转经”现象，其目的不再是弥补单位的办公经费缺口，其背后更多地是为了改善本单位工作人员的待遇福利。在一定程度上，通过“非转经”所创办的经济实体已蜕变成为某些小集团的创收“招牌”，异化为替他们规避国有资产管理机构监管的挡箭牌［7］。由于尚未纳入国有资产管理的监管范畴，“非专经”企业管理散漫松懈，没有严格遵照国家所规定的成本开支范围和开支标准执行，许多经济实体出现“三高一低”现象，即工资高、费用高、成本高、效益低，使“非转经”资产的运行效益低下，国有资产流失严重。一言以蔽之，“非转经”已经偏离了它本来的方向，逐渐沦为“损公以肥私”、为少数人谋福利的工具。

三、运用法律手段控制行政事业资产“非转经”

行政事业单位国有资产的“非转经”，不仅导致国有资产的流失，更可怕的是，在“非转经”过程中容易产生权力寻租行为，滋生腐败。因此，有必要从制度上对行政事业单位国有资产的“非转经”行为施以严格控制。一个可行的思路是，在将来的《行政事业单位国有资产法》中明确区分行政单位国有资产和事业单位国有资产，对于行政单位国有资产的“非转经”行为予以明文禁止，对于已兴办的经济实体，进行脱钩处理。对于事业单位中的国有资产，应当根据事业单位的具体类型区别对待，不能笼统地认为事业单位都可以进行国有资产的“非转经”。

（一）行政单位的“非转经”行为应当明文禁止。

行政单位国有资产“非转经”于实践无益，本身亦不符合我国《物权法》的要求。《物权法》第五十三、五十四条规定，国家机关对其所直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利；而国家所举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利。对比这两条原则性的规定，可以发现，国家机关和事业单位对其所支配动产和不动产所享有的权利，在内容上有着明显的差异，即事业单位可以依照法律和国务院的规定享有收益的权利，而国家机关则没有被赋予这一项权利。据此，可以确立我国行政单位国有资产法的一项基本原则，即国家机关（行政单位）对于其直接支配的动产与不动产不得用于生产经营活动。进言之，行政单位不得将其非经营性资产转用于生产经营以营利。

《物权法》所确立的这一准则，有助于控制当前行政机关的“非转经”行为。然而，在当前的行政性国有财产规范体系中，还存在着与这一准则冲突的规范，需要我们重视。对比《物权法》（第五十三、五十四条）与《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部第35号）《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部第36号），可以发现，于2006年制定的财政部第35号令的具体规定与《物权法》第五十三条的规定有着不小的出入。例如，第35号令虽然也要求“行政单位不得以任何形式用占有、使用的国有资产举办经济实体”，但是第35号第二十四条令仍然允许行政单位在得到财政部门批准的情况下将国有财产对外出租、出借。第35号令第二十四条仍然确认了现有行政国有资产管理中既有的出租、出借行为的正当性，没有认识到行政单位国有资产出租、出借与“兴办经济实体”都是“非转经”行为。在此意义上，《行政单位国有资产管理暂行办法》第二十四条仍然给行政单位国有资产“非转经”留了一个口子。给予《物权法》在财产法中的基础性地位，应当对这一违背《物权法》精神的规定予以矫正。同时，也有必要在《行政事业单位国有资产法》的制定过程中，明确区分行政单位国有资产和事业单位国有资产，明文禁止行政单位国有资产的“非转经”行为。

（二）事业单位的“非转经”行为应当受到严格限制。

“事业单位是履行政府职能的重要支撑，是政府提供公共服务的主要载体”［8］。在我国，事业单位的改革与政府职能转变和政府体制改革息息相关。在事业单位改革的过程中，最重要的一环就是对事业单位的“非转经”行为进行清理。在一定程度上，“非转经”的清理关系到事业单位的改革成败。根据目前我国事业单位的社会功能和未来的改革方向，可将事业单位分为承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营活动三个类别。（1）承担行政职能的事业单位，目前从事行政决策、行政监督等行政管理工作，按照行政机构方式运行，工作人员的工资福利由国家财政负担。（2）从事公益服务的事业单位，是指面向社会提供公益服务和为政府行使职能提供支持保障的事业单位。（3）从事生产经营活动的事业单位，目前从事生产经营活动，已经实现或经过相应调整后可以实现由市场配置资源。

目前，我国事业单位改革的基本策略是，将第一类与第三类事业单位从事业单位序列中剥离出来。对于第一类事业单位，如中国证监会、银监会、保监会、国家商标局等，由于它们本身系参照公务法管理的单位，按照行政机构的方式进行运作，同时行使国家法律所明确授予的行政职权，因此，应当将其视为准行政单位，其所直接支配的动产和不动产不得用于进行生产经营活动，对于其“非转经”行为应当予以严厉禁止。事实上，从事业单位改革的趋势看，此类事业单位最终会回归行政序列，即所谓的机关化，自然应当禁止其“非转经行为”。对于第三类事业单位，如出版社等，由于其已经不再承担计划经济时期的社会职能，现在从事生产经营活动，未来的改革方向是成为完全的市场主体，对这一类型的事业单位的活动，不存在“非转经”的疑问，只是应当加强对此类单位在“非转经”过程的程序监督。

唯有第二类事业单位的“非转经”才会发生严格控制的问题。第二类事业单位，由于所涉行业众多，不能贸然对其“非转经”的行为予以应当禁止或者放开的评价。从我国事业单位改革的趋势来看，第二类事业单位，将回归其公益的角色。国家对于此类事业单位，如医院、高等学校等，将会加大投入的力度。因此，此类事业单位的“非转经”行为将会受到严格的限制。当然，限制不等于禁止。在笔者看来，应当结合事业单位具体所处行业和事业本身职能进行判定，允许事业单位从事与其性质与职能不相冲突的“非转经”行为。如公办的高等学校，应当允许其利用本身的知识优势参与高科技行业的产业研发，以推进我国的科学技术成果的转化。同时，应当严格禁止高等学校将校舍、实验室等用于教学科研的资产用于出租、出借，以保障高等学校教学科研的正常进行。

此外，还应当对事业单位因“非转经”而获得的收益进行严格的财政监管，防止收益流入私人腰包或者单位内部的小金库，保证收益能够用于事业单位的发展。

［1］李丽辉.全国行政事业单位国有资产总额逾8万亿［N］.人民日报，2008－01－24.

［2］胡国斌.“非转经”的制度经济学分析［J］.财政研究，1999（2）.

［3］及聚声.行政事业单位国有资产管理新模式［M］.北京：经济管理出版社，2002：201.

［4］李鸥.事业单位改革与管理［M］.天津：天津大学出版社，2007：5.

［5］刑文良.关于日本议会的预算监督［J］.中国人大，2011（1）；美国预算法律制度考察团.美国预算法律制度的特点及其启示［J］.中国财政，2011（16）.

［6］张勇.政府行政事业单位非转经资产收益问题研究［J］.中国行政管理，2002（12）.

［7］张立德，李平.改革和加强对行政事业单位非转经国有资产管理［J］.新疆社会科学，2007（2）.

［8］王东明.分类推进事业单位改革——不断满足人们群众公益服务需求［J］.求是，2011（17）.

［责任编辑孙景峰］

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