村委会选举中“下加”计票问题的法理反思

唐 鸣，汤 勇，刘志鹏

（1.华中师范大学 政治学研究院，湖北 武汉430079；2.华南师范大学 政治与行政学院，广东 广州510631）

村委会选举中“下加”计票问题的法理反思

唐 鸣1，汤 勇1，刘志鹏2

（1.华中师范大学 政治学研究院，湖北 武汉430079；2.华南师范大学 政治与行政学院，广东 广州510631）

我国村委会选举中，不少地方实行了“下加”计票的选票计算方法，即将同一候选人较高职务的票数累加到较低职务的票数上进行计算，其主要理由在于有利于提高选举成功率和留住人才、易被选民接受等。但我们从选民、候选人等角度加以分析，认为这种做法违背了选举的基本原理与《村委会组织法》的基本原则，也不存在有利于“留住人才”等可取之处，应予以放弃。

村委会选举；下加计票；意思表示；选民；候选人

选举是一个包含一系列法律程序的复杂的过程，包括计票环节在内的任何一个选举环节出现偏差，都可能对选举的最终结果产生有害或不利的影响。计票是对业已确认有效的选票进行数量上的统计与计算的过程，在此过程中选择什么样的计算方法至关重要。在我国城乡基层选举特别是村委会选举中，不少地方在计算选票时，都采取了所谓的“下加”计票法。这种做法虽有其特定理由，但在理论上缺乏依据，违背了选举的基本理论和有关法律的基本原则，其采用理由也不能令人信服，应予以放弃。

一、“下加”计票的基本内涵与具体实践

“下加”计票是一种将不同职位票数相加的选举计票方法，在理论上有“上票下加”和“下票上加”两种情形，即把较高职务的票数累加到较低职务的票数上或把较低职务的票数累加到较高职务的票数上，但实践操作中则只有“上票下加”一种情形，即只是将较高职务的票数累加到较低职务的票数上，而较低职务的票数却不可以累加到较高职务的票数上。

所谓“下加”计票，又可以称作“上票下加”、“高票低套”，具体是指在村委会选举中，当同一候选人在上一职务未当选而计算下一职务的所得票数时，按照就低不就高的原则，将其上一职务所得选票下加计算到下一职务的得票计算方法。例如，同一人在主任、副主任栏中都有得票，但未当选主任，在计算其副主任得票数时，将其所得主任票数加到副主任票中计算。同样，一个人在主任、副主任、委员中都有得票，将主任、副主任的得票数加入到委员票中计算。

在我国村委会选举中，不少省份规定了“下加”计票的票数统计方法。如《甘肃省村委会选举办法》第二十七条规定：“在一次性投票选举中，委员候选人的得票数，可以将其获得主任、副主任、委员的票数累计相加，计算为所得票数；副主任候选人的得票数，可以将其获得主任、副主任的票数累计相加，计算为所得票数；主任只计算主任得票数。”此外，河北、江西等地方也有类似规定。也有很多省份在其省级《村委会选举办法》中虽没有明确规定“下加”计票，但却在实际执行过程中采取了这种方法，如江苏南京、浙江台州、安徽黄山等地都在近年的村委会选举中出台地方性规定，在当地的村委会选举中实行“下加”计票法，特别是在采取“无候选人一次性直接选举”中，这种计票方法更为流行。如浙江奉化将提名候选人和正式投票选举两个环节的票数下加作为2004年村委会换届选举工作的一项“制度创新”，杭州市还创造了包括“下加”计票法在内的“自荐海选”并因此获得有关部门的表彰和奖励［1］。在有的地方，村委会选举中的“下加”计票法除了适用于统计选举结果环节的选举票计算之外，还适用于候选人提名环节的提名票计算，如《河北省村委会选举办法》第十二条就规定：“如果一人同时被提名为两种以上职务的候选人，其高职务得票不能确定为正式候选人时，应当把高职务得票加到低职务得票中。”除了村委会选举，在城市社区居委会选举中，也有一些地区规定了这种做法，如南京市《社区居民委员会直接选举工作规程》就规定“实行‘无候选人一次性直接投票选举’的，可采用‘下加’计票办法”，武汉、长沙等地也有类似规定。在农村基层党组织换届选举的换届选举中，也有些地方实行了“下加”计票法，如湖南省汉寿县2008年的农村党组织换届选举。可见“下加”计票法在实践中较为普遍。

选举实践中的“下加”计票法受到不少地方和人士的欢迎，其理由有多种。主管村民自治工作的国家民政部基层政权和社区建设司詹承付司长就认为这种方法有三大好处：一是“充分体现了民意”，二是“能使村民公认的德才兼备的人当选”，三是“可以避免出现等额选举等情况”［2］。这种观点可以说是代表了官方的基本观点。也有赞成者认为，下加计票的理由在于选民对职务高的候选人的认可程度要比职务低的候选人高，易被选民接受［3］。还有学者认为，“这种票数计算方法可能更符合中国农民的民主感情，既然能当主任，当然能当副主任，既然能当副主任，当然能当委员”［4］。复旦大学何俊志博士认为，对村委会选举的领导和指导者而言，“下加”计票法“可以在一定程度确保某些候选人不会在选举过程成为完全的输家，并且避免了选举中产生的完全的输家成为选举结束后治理中的挑战者”［5］。在基层实践中，最流行的观点还是在于这种方法容易使得“选票相对集中”，从而极大地提高了一次性投票选举的成功率，一般不会因选票不过半数而另行选举。

二、“下加”计票的理论辩驳

“下加”计票法近年来在城乡基层选举中较为流行，但若从理论上深入分析则不难发现，这种做法是违背选举的基本原理以及《村委会组织法》的基本法律精神的；从实际上来看，主张“下加”计票的一些理由也难以自圆其说，是值得商榷的。

第一，从选民的角度来看。

选举的一个基本法律原则是平等原则。不管是人大代表的选举还是村委会的选举，都应遵守这一原则。我国《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（以下简称《选举法》）第四条就明确规定：“每一选民在一次选举中只有一个投票权。”在村委会选举中，选举权的平等性原则具体体现为村民选举权的“一人一票，一票一值”，即每个村（选）民只有一个投票权，一旦投票完成则每次投票价值相等［6］。同时，根据选举的基本法理，选民每次投票所表达的选择某个候选人的意思表示即选民意愿在其投票行为完成的那一刻应当是明确的、固定的、唯一的，而不能模糊不清或者前后变化，即选民意愿应当具有明确性、固定性和唯一性。同时，选民表达意愿的方式还具有自主性。

首先，选民意愿应具有明确性。无论是人大代表选举还是村委会选举，选民都有自由选择候选人、自由表达自己选举意愿的权利，但他对选举对象自由选择的意思表示必须是明确的。选民可以有四种选择方式，他可以是赞成某人，也可以是反对某人，还可以是另选他人或者弃权，选民既可以投赞成票，也可以投反对票、另选他人票或者弃权票。对此，我国《选举法》第三十七条规定：“选举人对于代表候选人可以投赞成票，可以投反对票，可以另选其他任何选民，也可以弃权。”我国《村委会组织法》虽没有明确规定，但在各地制定的省级《村委会选举办法》中也基本上都作出了类似规定，如《安徽省村委会选举办法》第十七规定：“每一选民在一次选举中只有一个投票权。选民对候选人可以投赞成票，可以投反对票，可以另选其它选民，也可以弃权。”其他大部分省份也都有类似规定。但是，选民无论选择哪种方式来表达自己的选举意愿和选择候选人，其意思表示都应当是确定的，模糊、不确定的意思表示可能导致选票的无效。对此，《选举法》和各地村委会选举办法都规定：“每一选票所选的人数多于规定应选名额的无效，等于或者少于应选名额的有效。”法律之所以如此规定，原因之一就在于“所选的人数多于规定应选名额”的选票意思表示不清晰，无法确定选民的意愿究竟是选择哪一位或哪几位候选人。由此可见，选民意思表示的明确性是确保投票合法有效的重要前提。

其次，选民意愿应具有固定性。在选举过程中，选民可以自由表达自己的选举意愿、自由选择候选人，但选民的意思表示在时间上却具有一定的法律时效性，选民的意思表示在投票完成之时将会得到最终确定，一旦投票完成即意味着选举的意思表示已经完结，投票行为完成之后选民无权再次表达选举意愿、重新选择其他候选人，除非发起重新选举程序。因此，选民应在投票之前对选谁不选谁进行考察、衡量和斟酌，在投票行为完成的那一刻即意味着选民选择候选人的意思表示已经固定化，不得任意变更，而不可能在投票完成之后的其他选举工作中，在同一张选票中针对同一个候选人作出前后各异的意思表示。也就是说，只有选民在完成投票行为的那一刻所确定的选举意愿才是合法有效的意思表示，选民的意思表示在投票的那一刻已经固化，投票结束之后无权再行作出选谁不选谁的意思表示；如果选民在投票之后还可以重复作出选谁不选谁的意思表示的话，则显然等于赋予了该选民重新作出意思表示和进行选择的权利，其效果无异等于让其重新进行了投票，这显然是有违选举权的平等性的。退一步说，即使在选举过程中要变更投票的意思，也只能够由选民自己来选择决定而不能由其他人代为决定，否则即是侵犯了村民选举权。

再次，选民意愿还应当具有唯一性。即同一张选票对于同一个职位只能确定地选择唯一的候选人，如果同一张选票对于同一个职位选择了两个或者两个以上的候选人，则这种选票应当属于无效票。比如说，由于村委会选举中只设一个村委会主任，村民在投票时，每一张选票只能选择一个候选人做主任，如果同一张选票选择了两个或两个以上的候选人担任主任，则该选票当然应归于无效。村委会选举中，候选人所获得的每一职位的投票都应视为村民唯一的选择，如果将上一职位所获得的选票计算到下一职位，实际上是变更了村民的意思表示，其前提假设是“因为投票人信任某选民具有担任高职位的能力，所以同样也会信任其具有担任低职位的能力”。姑且不说这种假设是否合理，仅就选举组织者直接、主动将上一职位的选票计算到下一职位中来的做法来看，这就等于间接地让该部分选民的选票具有了双倍价值和双重意思表示：既能够算作上职位的选票，也能够算作下职位的选票，价值上可以重复计算，意思表示上可以前后变更。而其他没有“下加计票”的选民的选票却只能够计算一次价值、选定一次意思表示。这显然是不合理的。

最后，选民表达意思表示还应具有自主性。如前所述，在法定条件下，选民应该能够完全依据自己的意志，由自己亲自并且自由地选择候选人，既不受任何干涉，也不受任何强迫；除非受到选民的有效委托，任何其他个人或者组织均不得代理选民进行选举。但在“下加计票”情形下，选民并没有明确授权给任何个人或者组织变更自己的选举意愿，也没有委托选举组织者将自己对上一职位的投票意愿更改为下一职位，但很显然的，选民意愿却由于“被下加”而发生了实际更改。因此，“下加计票”无异于使得选民意思表示的自主性受到侵犯和干涉。

由此可见，对于选民而言，这种“一次投票，两次计票”的“下加”计票做法显然有多处不当。首先，它使得“下加”部分的选票具有了双重价值，违背了选举权的平等性原则，与《村委会组织法》所确定的基本法律原则相悖；其次，这种计票方法所导致的意思表示的变更也有违选举理论中选民意思表示明确性、固定性和唯一性的基本要求；再次，选举组织者仅仅根据假设和推测，未经村民明确同意就将其所投的上职位票计算到下职位票中，实际上是代替村民行使选举权，破坏了选民选举行为的自主性，是一种变相侵犯选举权的表现，原民政部基层政权与社区建设司干部刘喜堂就认为，这种行为的实质是“替民做主”［7］。

第二，从“被下加”的候选人的角度来看。

村委会选举不同于人大代表的选举，前者是村民选择行使村庄公共管理职能的具体职位，后者则是公民选择自己的代表。因此，人大代表选举的候选人与村委会选举的候选人在意思表示方面有所不同。但无论是哪种选举，都要求其候选人参选的意思表示即参选意愿必须明确具体，并且一旦确定未经法定程序不得随意变更，人大代表选举如此，村委会选举同样如此。

一方面，在村委会选举中，候选人参选的意思表示即竞选的职位意愿必须是确定的，其所竞选的职位应当明确、清晰、固定。对这一点大部分省级村委会选举立法都作出了明确规定，如《天津市村委会选举办法》第二十四条规定：“拟参加竞选的选民，应当符合本办法第二十条规定的条件，并在选举日的十日前向村民选举委员会书面提出，表明竞选意愿和竞选职务。”同时，一旦确定某个候选人参选村委会某个职位，则候选人的人选不得随意调整或变更，即使需要变更，也应当遵循适当的实体和程序规则，至少应当在正式投票环节之前明确并固定下来，如《天津市村委会选举办法》第二十二条规定：“对依法确定的正式候选人名单，任何组织或者个人不得取消、调整或者变更。”山东等省的规定也与此相同。投票是选举的关键环节，选民和候选人的意思表示在正式投票之前可以发生变化，但是一旦完成投票行为，则无论选民还是候选人，其选举的意思表示均已完结，不得再行变更，选民投票之时应视作候选人的职位意愿已经完全确定、与之相关的对候选人竞选职位的确认环节等选举工作已经完结，投票之后的选举工作应当主要剩下计票和确认选举结果等环节。“下加”计票中，如果候选人只是参选上职位，则显然候选人在投票环节之前并无明确的下职位的意愿，既然候选人自己在投票前都没有这种意愿，选举组织者又何必越俎代庖？即使候选人乐见自己的票数“被下加”、自己被变更为下一职位候选人，也是有违竞选意愿确定性原则的。当然，在无候选人选举方式即不确定候选人而由选民根据自己的意愿直接选举产生村委会主任、副主任和委员的选举方式中，不会出现这种候选人的意愿被选举组织者“善意”变更的尴尬，但却会出现上述“替民做主”的嫌疑。

另一方面，在一次性选举的村委会选举模式中，候选人参选职位的意思表示固然必须是确定的，同时也应当是唯一的，即在一次性选举中同一个候选人不可以竞选不同的职位。当然，在多次选举中，如果候选人在第一次选举中落败，则在再次选举中改变其竞争策略、竞选意愿和竞选职位是允许的，这另当别论。对于同一候选人在一次选举中同时竞选村委会中的不同职位，理论上虽无人提倡但也较少有明确反对的观点。现实中有个别地方允许这样做，出现同一候选人既参选上一职位同时也参选下一职位的情形，但这种情形并不多见，大部分省份没有对此问题作出明确的限制性规定，但也有不少省份明确禁止这种情形。如《江西省〈村委会组织法〉实施办法》第三十条规定：“采用一次性投票选举村民委员会成员的，每一选票不得选同一候选人或者其他选民担任两种以上职务。”《四川省村委会选举条例》第二十条规定：“一人同时被提名为两项以上职务的候选人时，按提名人数最多的一项进行确定。”杭州市在其村委会选举规程中也规定：“每一选民不得提名同一人为两项以上职位的候选人。”这其实就等于不允许同一候选人参选村委会中的两项以上职位。我们认为，《村委会组织法》等法律法规的内在精神并不提倡这种一次性选举中同一候选人参选两项以上职位的行为。因为村委会成员的法定人数是非常有限的，通常情况下多则5到7人，少则3到5人。村委会成员虽然可以与村党支部成员实行交叉任职，但村委会内部本身却有着明确的分工，需要不同的人员分别完成，并相互监督和制衡。现实中，各地也主要是实行“村党委和村委两委交叉任职”，而不是“村委会内部交叉任职”。这决定了村委会成员在通常情况下不应该在村委会内部即在村委会主任、副主任和委员间交叉任职。同时，由于村委会实行的是集体领导、集体决策的委员会制（合议制），而不是首长制，委员会制作为领导体制的一种，要求组成委员会的各个成员地位平等，在决策的时候每人一票，实行“少数服从多数”的民主决策方式集体讨论决定。如果同一个委员会里面，有人兼任不同的委员职务，显然在决策的时候会出现“一人独大”的局面。为了避免这种尴尬，最好的做法就是在选举环节就不允许同一个候选人参选不同的职位。现实中，也很少出现候选人同时参选村委会中不同职位的情形，因为那样很容易形成选票分散的风险。既然如此，当然就不应该允许在选举过程中出现同一候选人参选不同职位的情形了，也就是说，候选人的意思表示也应当是唯一的。而“下加”计票的做法却显然破坏了这种唯一性。

由此可见，从候选人的角度看，“下加”计票法违反了候选人参选职位意思表示的相关基本原则，也是不可取的。

第三，从没有“被下加”的其他候选人的角度看。

在有候选人竞选的选举模式下，相对于其他候选人特别是与被下加计票者竞争下一职位的候选人而言，下加计票的方式对其显然是不公平的。因为他们在参选过程中并没有报名参与上一职务的竞争，假如他们参与上一职位的竞争，同样可能获得一定选票，这些选票也可以被下加计算到较低职位，而现实却是他们并未参选上一职务。这使得他们无形中丧失了一些“可能”的潜在机会，而被下加计票者却能够作为不同职位的候选人进行计票，这显然是有失公平的。有学者就认为，“下加法”在本质上是一种更有利于参加主任和副主任职位竞选的候选人的选票样式。这一设计本身就隐含着参加主任、副主任和委员职位的不同候选人之间，存在着不同的“红利”（bonus），同样是委员候选人，某些委员候选人在投票之前，就已经享有了某些制度上的先天优势［5］。

第四，从村民委员会组织的性质来看。

根据我国1982年宪法和村委会组织法等法律规定，我国农村实行村民自治制度，村民委员会属于“基层群众性自治组织”。村民委员会在法律性质上不属于政府组织，在组织形式与领导方式上，不像行政机关那样主要实行首长负责制，而是实行委员会制，这可以从“村民委员会”的称谓上反映出来。村委会实行民主管理与民主决策，村委会主任与副主任、委员只有分工的不同，而无地位高下之分。从理论上讲，法律并没有赋予村委会法人的地位，村委会主任也不是“法人代表”或者“法定代表人”，他只是在村委会的内部分工中负责主持村委会的全面工作，相对于村委会其他成员，村委会主任的职责较大，但却并不能因此认定主任一职就是“较高”的职位、其他职位就是“较低”的职位。在现实中，“村民自治”常常演变为“村委会自治”，村委会主任似乎成了村民自治组织的“最高领导人”。这既不符合村民自治的民主要求，也缺乏必要的法律依据。由此推之，既然村委会内部实行委员会制，所有成员法律地位平等，又何来职位的“上”与“下”？由此足见所谓的“下加”计票法之谬。

第五，从“下加”计票的现实主要理由来看。

现实中村委会选举实行“下加”计票的一大理由是有利于留住人才、避免人才浪费。但我们认为，这种观点是值得商榷的。将所谓的“村庄能人”、“乡土精英”留下来当“村官”是一种善良的意愿，这本身无可厚非，但留下人才的具体方式与途径可以是多样的。不采用“下加”计票，“能人”固然可能进不了村委会，但却可以通过一定方式进入村“两委”中的另一委即村党委（党支部），同样能够为村民服务，难道只有村委会才能留住人才，村党委却不能留住人才？这显然是一种悖论。在村委会选举中，“能人”无法获得上职位的高票、得不到更多村民对较高职位的认同，本身就值得其反思，他完全可以通过其他方式更好地为村民服务，争取村民更多的信任与支持。村民自治组织除了村委会之外，还有大量其他的组织如民主监督小组、村务公开与民主理财小组等，有能力、有公道心、愿意为村庄发展作贡献的村委会候选人落选后，同样可以谋求进入这些村庄内部组织或者成为村民代表，不是照样可以为村庄作贡献吗？更何况即使这一届选不上，不是还有数年之后的换届选举吗？下一届争取当选，同样留住了人才。由此可见，“留住人才”的观点是难以站住脚的。同样，认为选民对职务高的候选人认可程度要比职务低的候选人高、更易被选民接受的理由也是很牵强的。人各有优缺点，不同性格特点、不同能力的人适合不同的职位，竞选较低职位的候选人有可能更适合该职位，在其参选的职位上同样能够获得广泛的认可度，不能够因为其没有参与竞选较高职位就断定其认可度低、不易被村民接受。“下加”计票最大的好处是通过选举组织者的越殂代庖而有利于集中选票、提高一次性选举成功率，这才是各地推行该方法的最大动力。但是，为了片面追求选举的成功率而违反选举的基本法理与法律的基本原则，这种行为的合法性本身就值得怀疑，是违反法治社会的基本原则的。

三、结论

综上所述，我们认为，村委会选举中的“下加”计票既不符合选举法理，其现实理由也难以成立，此种做法实不可取，应予放弃。当前，随着新的村委会组织法的修订通过，各地迎来省级村民自治法规修改的高潮，在这一轮法规修改过程中，应注意对村委会选举计票方式等问题的明确规定，村委会选举计票实践应本着实事求是的原则，在遵守选举基本规则的前提下，尊重村民的投票意愿，严格按照选民在选票上作出的意思表示进行计票，既不应当将选票“上加”，也不应当将选票“下加”。

［1］杭州市民政局.村委会选举模式的创新——“自荐海选”［EB／OL］.http：／／www.hangzhou.gov.cn／kpb／cxcymb／2008cxcy／T284565.shtml.

［2］詹成付.评村委会选举中的三类选票［J］.中国民政，2001（11）.

［3］吴修荣.浅析村民选举中的投票与当选计票问题［J］.湖州师范学院学报，2008（5）.

［4］王禹.村民选举法律问题研究［M］.北京：北京大学出版社，2002：110.

［5］何俊志，朱忠壹.村民委员会选举中的选票设计与民主质量［J］.复旦学报（社会科学版），2011（2）.

［6］唐鸣.村委会选举法律问题研究［M］.北京：中国社会科学出版社，2004：188.

［8］刘喜堂.省级村委会选举法现比较研究［C］／／张明亮.村民自治论丛：第1辑.北京：中国社会科学出版社，2001.

［责任编辑 张家鹿］

DF22

A

1000－2359（2012）01－0086－05

唐鸣（1957－），男，湖北武汉人，法学博士，华中师范大学政治学研究院教授、博士生导师，主要从事民族问题、宪政问题和农村问题研究；汤勇（1961－），男，浙江武义人，华中师范大学政治学研究院博士研究生；刘志鹏（1976－），男，湖北广水人，法学博士，华南师范大学政治与行政学院副教授。

2008年度国家社会科学基金重大项目（08＆ZD028）；2011年度教育部人文社会科学研究青年项目（11YJC820075）

2011－09－20