论公共领域与当代中国民主监督机制的构建

2012-04-13杨仁忠

河南师范大学学报（哲学社会科学版） 2012年1期

关键词：监督制约权力领域

杨仁忠

（天津师范大学马克思主义学院，天津300387）

论公共领域与当代中国民主监督机制的构建

杨仁忠

（天津师范大学马克思主义学院，天津300387）

公共领域虽然是西方社会的一个理论话语，但它对于研究当代中国问题也具有“跨文化”的普适性。从对构建社会主义和谐社会的作用来看，公共领域是监督制约国家公共权力的重要社会力量和有效机制，它通过把“话语民主”形成的“交往权力”转换为行政权力而实现了对国家政治权力的监督制约，进而促进着当代中国政治民主的发展。

公共领域；中国社会；民主政治；监督制约

民主是衡量一个国家政治文明的重要标志，也是社会主义和谐社会建设的基本内容和前提条件。尽管民主的类型各有差异，但都强调要监督制约公共权力，并通过制度性和非制度性的民主形式设计来实现这一目的。

早在古希腊时期，亚里士多德就从人性本恶的假设出发，提出了权力监督的重要性。他说：“人类倘若由他任性行事，总是难保不施展他内在的恶性。”［1］319因此，必须对公共权力的行使进行全方位的监督制约，“群众都负有应具的权利，就尽够限制官吏的任何过错了”，“人间互相依仗而又互相限制，谁都不得任性行事”［1］319。英国阿克顿勋爵“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”［2］的名言道出了权力扩张的本性和权力限制的必要性。孟德斯鸠把权力被滥用看做是万古不易的东西，他说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界线的地方才休止……要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”［3］因此，西方国家很早就产生了对国家政治权力的纠错原则和纠错机制，把对公共权力的监督制约作为政治制度设计的关键点，并通过制度性和非制度性的设计建立起了对公共权力的监督制约机制：“以权力制约权力”的制度设计解决权力内部之间的相互制衡问题，这以西方社会的三权分立制度最为典型；而“以社会权力制约公共权力”的理论则强调运用社会力量在政治权力外部对政治进行制衡，从而为权力制衡又添加了一层保险。这种公共权力外部的社会制衡力量成了维护社会公正、捍卫民主制度和防止权力腐败的中坚力量。在现代社会，公共领域就成了制衡公共权力的社会力量。公共领域通过集聚社会力量、拓展社会空间、凝聚公众意愿、形成社会舆论等形式发挥对公共政治权力的监督制约作用。

一

在现代社会结构中，存在着一个既不同于国家权力系统又不同于个人和经济系统的中间结构。如果借用西方学者的话语来说，这个中间结构就叫公共领域。这个公共领域指的就是“在市场经济和现代民主政治条件下，依托市民社会又独立于政治国家、介于国家政治权力和市民社会之间并联结沟通二者的社会中间地带；是由享有独立人格和自由平等权利的私人组成并向所有社会公众自由开放，通过对话商谈、公众舆论、社会压力的形式对国家政治权力和其他社会势力进行监督制约，并能够推进国家与社会实现良性互动的民间自治领域；它是以参与者、沟通媒介和（达成）社会共识为内在结构，以能够形成公共伦理和公共理性的公共场所、公共传媒、社团组织和社会运动等公共空间为外在形式的社会交往和文化批判领域”［4］。这表明，公共领域是一个介于国家权力领域与市民社会（私人领域）之间的一块社会中间地带，是一个既独立于国家权力系统又超越了市民社会狭隘性的社会交往、文化批判和社会生活领域。它既独立于政治国家又独立于私人领域，既以政治国家为前提又以私人领域为基础，与政治国家和私人领域是既独立又合作的关系。

从占有的社会空间来看，公共领域是指介于市民社会和国家权力之间的一个社会中间地带。它既不包括在主要由家庭和经济交往关系构成的纯粹私人领域之中，也不包括在主要由政治权力构成的国家权力领域之中，更不是指整个社会生活领域，而是指存在于个人、家庭与经济交往领域之外但并未达致政治国家的那个公共空间。从现实指涉来看，公共领域是由公共场所、公共传媒、社团组织和社会运动等公共空间所构成的社会文化交往领域。它是公民个人以公众身份就社会公共事务展开自由、公开和理性的讨论并在此基础上达成共识、形成公共意见的社会文化交往空间。公共领域既不会介入个体的私生活之中，也不会干预市场交易和经济活动，更不会去“统一思想”和压制言论自由，而是作为“私人”的“公众”自由地在他们所共同关心的“普遍利益”方面交换意见的“场所”，是人们独立自由地交往、沟通的共同活动空间。

从社会政治功能来看，公共领域作为一个以市民社会为依托并与之同步成长的公共生活空间，是监督制约国家公共权力的重要社会力量和有效机制。国家作为一种建立于社会基础之上的政治权力组织，它既可以确保个人或集团的既得利益，也能够剥夺人们所获得的一切现实权利，因而存在着日益脱离社会制约而异化为控制社会的异己力量的内在倾向。这种异化倾向，如果仅仅依靠国家自身的分权与制衡是不可能得到有效遏制的，这就需要依靠国家之外的社会力量和权力的监督制约机制来制衡。公共领域作为社会公众自由发表言论的场所，它为公民提供了商谈各种公共利益问题的言说平台，并通过由它形成的公众舆论达致公共理性，进而对国家政治权力产生现实压力。在公共领域中，社会公众作为市民社会的现实主体摆脱了权威或传统教条的束缚，能够根据自主地表达和交换的意见并通过相关行动来对国家政治权力的行使进行公开自由的批评，通过这种讨论和批评促进社会政治和公共问题的解决。

可以说，公共领域作为介于政治国家与市民社会之间并对二者进行调节的一个社会文化交往领域，它是各种观点的竞技场，它为社会公众自由发表言论提供了合宜的场所，为公民提供了商谈各种公共利益问题的言说平台，并通过由它形成的公众舆论对国家政治权力产生现实压力，甚至直接影响法律规章和公共政策的制定或废止。公共领域的特征表现为：一、公共领域保障了政治参与者能够实现充分的沟通，并且保障了信息沟通的双向性或多向性；二、公共领域媒介形式的多样性（书报、广播、电视、互联网、各种社团组织和社会运动是现代公共领域的主流媒介）保障了商谈的广泛性基础；三、由“私人”组成的“公众”能够通过公开、平等而自由的商谈达成共识，从而保障了商谈过程的理性。“合法性并不是来源于先定的个人意愿，而是个人意愿的形成过程，亦即话语过程本身……合法的决定并不代表所有人的意愿，而是所有人讨论的结果。赋予结果以合法性的，是意愿的形成过程，而不是已经形成的意愿的总和。讨论的原则既是个人的，也是民主的……哪怕冒着与长久传统相抗的危险，我们也必须肯定，合法性原则是普遍讨论的结果，而不是普遍意愿的表达”［5］。公共领域理论主张，凡是涉及公共利益的问题必须在公共领域里由公众进行充分自由的公开讨论、协商以达成共识；公共权力的行使不再是少数官僚或政治精英的专利，而是诉诸经过公众讨论、协商和共同认可而形成的法律。公共领域虽然是由追求特殊利益的私人组成的，但它所面对并加以关照的则是具有普遍性的公共利益，因而，能够“在理性辩论的基础上就普遍利益问题达成共识，从而对国家活动进行民主的控制”［6］。

这样的一个社会中间领域，如果说在中国的传统社会和计划经济占主导时期还是微乎其微的话，那么，在当今的中国社会则已经是一种现实性的社会存在。改革开放以来，我国的经济、政治、文化等各方面都发生了全方位变革，国家与社会分离倾向开始出现，一个独立于体制之外的社会公共空间开始形成。主要表现在：第一，作为公共领域存在前提的市场经济逐渐在中国确立并壮大起来，这为现代公共领域的产生和发展提供了经济基础。第二，民间社团组织有了较快的发展。改革开放以来，民间社团数量增加、种类增多、独立性增强。此外，我国还有大量未经正式登记的民间组织［7］。这些社团成为政府与公民、公民与公民之间相互联系、沟通、交流、协作的重要纽带和桥梁。第三，作为公共领域媒介的报刊、书籍、广播、电视、互联网等发展迅速，并具有了较大的独立性，开始扮演公共传媒的角色，对关乎公共利益的政治、法律、社会、文化等问题予以讨论和关注，逐渐发挥其对国家权力和其他社会强力的监督制约作用。如2003年的“孙志刚事件”、2007年的陕西“华南虎照”事件、2009年的云南“躲猫猫”事件、上海“钓鱼执法”事件等等，这些事件所引起的讨论与结果，表明公共传媒已经成为民众参与公共政治生活的一个重要途径。第四，私人自主空间得到了迅速扩大。国家简政放权的政治经济体制改革为私人生活提供了相对自由的空间，民间力量伸展到过去由政府包揽的许多领域，国家权力对社会的控制能力呈现弱化趋势，公民自主行动和自组织的能力空前增强。第五，公共领域参与主体逐步成熟。企业家队伍的扩大、知识阶层独立性的增强、民众文化素质和政治觉悟的提高等都为公共领域的生长提供了稳固的中坚力量。这表明，公共领域在当今中国社会已经存在和壮大，其社会作用也越来越凸显。从对构建社会主义和谐社会的作用来看，公共领域发挥着国家系统和个人力量所无法取代的独特作用。

二

公共领域作为一个以市民社会为依托并与之同步成长的公共生活空间，是监督制约国家公共权力的重要社会力量和有效机制。

为了防止权力的腐败和被滥用，西方学者较早就提出了“社会制约权力”的思想。孟德斯鸠认为，社会中间力量的存在对于捍卫个人自由和防止权力腐败是极其重要的。随着市民社会的发展和公共领域的壮大，社会中间力量逐步成为监督制约国家权力的有效途径。托克维尔鉴于西方国家三权分立在理论与实践上的局限，提出了著名的“以社会制约权力”的思想。这一思想经罗伯特·达尔、帕特南等人的发展和完善，被哈贝马斯等思想家纳入公共领域的话语系统之中，从而成为公共领域可以建制化的、限制国家政治权力和维护私人权利的重要民主机制。托克维尔认为，“必然有一个高于其他一切权力的社会权力”［8］，即一个由各种独立自主的社会团体组成的多元社会，可以对国家政治权力构成一种“社会的制约”。对此，罗伯特·达尔指出：“托克维尔也强调一种特定类型的社会对于民主的重要性。在这种社会中，权力与各种社会功能以一种分散化的方式由众多相对独立的社团、组织和群体来行使。他强调如下因素的极端重要性：独立的报纸、作为一种独立职业的律师、政治社团以及参与公民生活的其他团体。”［9］在达尔看来，人民在民主过程中不可能直接参与政治，而是通过成为这些社团组织的一员来参与政治。这是实现民主的保证。而这个由公民组成的各种独立的社会团体和自治组织所构成的社会自主领域就是公共领域。

公共领域包括了各种独立的非政府、非营利的社团组织，各种讨论和维护公共利益的聚会、辩论、游行示威等社会运动，以及包括书籍、报刊、广播、电视、互联网等在内的公共传媒系统。这是介于国家权力领域与私人领域之间的一块社会中间地带，是一个既独立于国家权力系统又超越了私人领域狭隘性的社会文化交往领域。它为社会公众提供了商谈各种公共利益问题的言说平台，并通过由它形成的公众舆论对国家政治权力的行使产生现实的压力。可以说，孤立分散的个人根本没有能力制约政府权力部门，只有组织起来的社会力量才有可能抗衡强大的公共权力机构，才有可能保护自己不受或少受政府权力部门的非法侵害。公共领域中的各种社团组织、社会运动、公共传媒，能够把分散的、弱小的社会个体组织起来，形成强大的群体力量，成为一种团体的诉求，从而对国家政府的权力行使行为形成强大的社会影响力，进而更好地对公共政治权力以及官员的履权行为进行监督制约，使其始终在宪法和法律规定的范围内活动。就我国的现行情况来看，人民群众除了在各级人民代表大会和政治协商会议等制度性体制内对政府权力加以监督制约外，还应该有更多便捷、有效的途径来表达自己的意愿和行使自己的权利，而公共领域就担当了这一重任。

改革开放以来，我国的民主政治建设取得了巨大成就，这是毋庸置疑的。但另一个方面，我们也应当看到，我国原有政治体制中存在的以党代政、官僚主义、权力过分集中以及形形色色的特权腐败现象在一定范围内仍然十分严重地存在着，尤其是部分党政官员的权力无法得到有效的监督和制约，这直接导致了社会矛盾的产生，造成了社会的不和谐。虽然我国宪法已经规定了全国人民代表大会及其常委会具有监督“一府两院”特别是行政机关的权力，但在实际运行过程中，由于缺乏富有操作性的保障机制，致使权力的行使和监督往往不能到位，出现权力监督制约的空场，造成权力滥用和特权腐败现象。因此，要引入公共领域机制，使对权力的监督无处不在，使特权腐败现象无处遁形。公共领域为广大人民群众构筑了一个“观点的自由市场”。人民在公共领域中的便捷有效的监督甚至批评，有利于提高中国共产党的执政水平，提高政府部门的行政效率，减少政府决策的失误。尤其是随着互联网的普及，网络传媒提供了迅速而简便的社会监督形式，使得民众的意见得以公开表达和讨论，能够在很短的时间内聚集大量的公众意见，形成强大的社会舆论压力，使得各级权力部门不得不高度重视民情民意，并审慎作出符合民意的决策。在近几年的民意监督案例，如“SARS”事件、“宝马车撞人”案件、重庆“钉子户”事件、山西“黑砖窑”事件、陕西“华南虎照”事件、“躲猫猫”事件中，社会公众通过各种传媒形式摇旗呐喊，持续关注事件的进展，揭露事件背后的内幕，以实际行动与现实的各种力量较量、斗争，并最终揭露了事件的真相，维护了法律的尊严和社会公共利益，彰显了社会正义，避免和减少了公共权力的不当行使。同时，公共领域无处不在的眼睛能够发现一切“牛鬼蛇神”，并利用自身无比强大的社会力量使少数腐败分子无处遁形。例如，2009年，网民曝光了江苏省南京市江宁区房产局局长周久耕戴“天价表”、吸“天价烟”一事，并进行了跟踪调查和持续监督，从而促使江苏省南京市江宁区委立案调查。调查表明，周久耕严重违反党纪政纪和国家法律，最终被开除党籍、公职，并因受贿罪被依法判刑11年。近年来很多此类案例，都使官员的腐败行为大白于天下，并受到了应有的惩罚。这表明，公共领域尤其是网络公共领域已经成为监督官员、惩治权力腐败的重要社会力量和有效机制。实践证明，一个强有力的、活跃的、成熟的公共领域，能够对纯洁党的队伍、提高党的战斗力起到积极作用，能够发挥对政府公共权力的监督制约作用。所以，公共领域是扩大社会民主、健全社会主义法制的必然要求，是构建社会主义和谐社会的社会基础。

三

公共领域通过把“话语民主”形成的“交往权力”转换为行政权力而实现了对国家政治权力的监督制约。

哈贝马斯认为，公共领域是“一个关于内容、观点，也就是意见的交往网络；在那里，交往之流被以一种特定方式加以过滤和综合，从而成为根据特定议题集束而成的公共意见或舆论。……公共领域的特征毋宁是在于一种交往结构……是在交往行动中产生的社会空间”［10］446。公共领域主要是一种话语权力和交往权力。在公共领域的话语权力中，人民的权利被分散在了自由交往和理性沟通之中，社会公众通过公共领域里的自由交往，以言论和结社的形式表达自己的政治意愿，以此影响国家公共权力的运行，进而把话语权力转换成制度权力并与之一道形成强大力量发挥其监督制约作用。在哈贝马斯看来，公共领域解决问题的能力是有限的，其主要功能不在于直接解决问题，而在于对国家政治系统形成一种有效的批判监督机制，从而促使政治权力系统去合理解决由公共领域所反映的各种问题。这就是说，公共领域通过其“信号功能”，加上有实效的问题化过程，使得它能够“用来监督政治系统之内对问题的进一步处理”［10］445。公共领域通过形成独立的公共舆论或公共意见对政治权力进行社会监督和批评。这是公共领域的价值和意义所在。哈贝马斯指出：“团结作为一种社会一体化的力量，不再是仅仅来源于交往行为，它必须通过自主的公共领域以及民主意见和意志在法治国家制度中的形成程序进一步释放出来，并且在面对其他两种资源（金钱和行政权力）的时候能够捍卫自己的地位。”［11］289在哈贝马斯看来，民主制度及其所体现的国家管理权力必须立足于话语交往的基础之上，只有把体现国家政治权力的正式的制度化运作与公共领域的交往行动所体现的非正式的人民意志相结合，才能发挥其监督制约国家公共权力系统的作用。也就是说，“非正式的意见形式贯彻在制度化的选举抉择和行政决策当中，通过它们，交往权力转换成了行政权力”［11］289。因此，公共领域的话语权力不会取缔正规化的制度性权力系统，而是以公共舆论“围攻”的方式对国家政治权力及其制度化形式施加制约与影响，从而把权力的运行置于社会公众的直接监督制约之下，保证公共权力的使用不致被滥用或导致腐败。

在哈贝马斯看来，公共领域“必须把问题压力放大，也就是说不仅仅察觉和辨认出问题，而且令人信服地、富有影响地使问题成为讨论议题，提出解决问题的建议，并且造成声势，使得议会组织接过这些问题并加以处理”［10］445。由此可见，公共领域是通过社会公众的社会文化交往网络形成公共舆论，达致公共理性，进而转化为国家行政权力或对公共政治权力系统形成若明若暗的现实压力，从而发挥其监督制约公共政治权力和推进政治民主进程的作用。美国联邦最高法院大法官P.斯图尔特把作为公共领域主要机制的公共传媒称为在立法、司法、行政之外的“第四权力”，认为宪法之所以保障新闻自由，其目的就是保障一个有组织的大众传媒，使其能够成为国家三权（立法、司法、行政）之外的第四权力，它所具有的迅速及时、透明度高、影响面大等特点可以使其起到监督政府、防止政府滥用权力的作用。在当今中国社会，公共领域尤其是网络公共领域正在发挥着这种作用。由于当今时代网络传媒克服了传统媒体的局限性，社会公众的信息交流和舆论监督获得了充分自由，政府的控制力下降，社会公众和社团组织的影响力逐渐扩大，并成为一种强大的社会力量发挥其巨大监督制约作用。在2008年的“最牛”县委书记事件、“华南虎照”事件、“瓮安”群体性事件、“毒奶粉”案件、“官员豪华出国游”等腐败事件中，公共领域里的讨论汇聚成一股强大的社会舆论，迫使政府机关作出回应。尤其是“华南虎照事件”，全民参与共同“打虎”，“打虎派”与“挺虎派”在公共领域里对抗八个月，最终真相大白于天下，使“假老虎”伏法就擒。近年来，一大批公共性事件和腐败案件首先是民众在网络上的揭露和讨论，形成比较大的社会影响力和舆论压力，引起政府权力部门的正面应对和反思，进而得到及时公正的处理，从而实现了人民对公共权力的监督制约。当今以网络传媒为主要形式的公共领域，直接影响了党和政府执政理念的转变与执政能力的提升。公共领域的交往权力正在转化为行政权力，这对于推进中国的民主化进程具有重要意义。2009年1月人民日报社与人民网联合进行的网上调查表明，有87.9%的网民非常关注网络监督，当遇到社会不良现象和不公正问题时，有93.3%的网民选择通过网络曝光反映问题。可以说，网络传媒已经成为畅达民意、维护权益、鞭挞腐败、实现权力监督制约的便捷而有效的手段［12］。网络公共领域已经成为政府与民众沟通的便捷通道，在一定程度上带来了中国社会公民意识的觉醒，推进了政治民主的发展。事实上，人们正是通过为了公共利益而进行自主讨论并相互承认的自觉理性活动，促使独立的个人自觉地联合起来形成一种强大的社会力量，来实现对国家政治权力的监督制约。所以说，公共领域是监督制约国家政治权力的重要机制。

［1］亚里斯多德.政治学［M］.北京：商务印书馆，1965.

［2］阿克顿.权力与自由［M］.北京：商务印书馆，2001：342.

［3］孟德斯鸠.论法的精神（上）［M］.北京：商务印书馆，1982：154.

［4］杨仁忠.公共领域论［M］.北京：人民出版社，2009：243.

［5］哈贝马斯.公共领域的结构转型［M］.上海：学林出版社，1999：23.

［6］哈贝马斯.公共领域［C］／／汪晖，陈燕谷.文化与公共性.北京：三联书店，2005：125.

［7］刘祖云.行政伦理关系研究［M］.北京：人民出版社，2007：138.

［8］托克维尔.论美国的民主（上）［M］.北京：商务印书馆，1988：289.

［9］顾昕.以社会制约权力——托克维尔、达尔的理论与公民社会［C］／／刘军宁，等.市场逻辑与国家观念.北京：三联书店，1995：164.

［10］哈贝马斯.在事实与规范之间［M］.上海：上海三联书店，2003.

［11］哈贝马斯.包容他者［M］.上海：上海人民出版社，2002.

［12］程少华，傅丁根.网络监督：蓬勃中呼唤规范［N］.人民日报，2009－02－03.