长三角地区服务型政府建设存在的问题探讨

郑晓燕

（上海市浦东新区行政学院，上海 201210）

2008年，国务院《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）确立了长三角的“三大定位”①，在把长三角一体化上升为国家战略的深刻背景下，长三角地区积极探索政府管理体制创新和服务型政府建设，取得了较好的成效，但是，在受多重行政级次作用下产生的行政壁垒已经成为长三角经济进一步合作、发展的瓶颈。课题组对上海、宁波、常州、杭州、苏州、南通、绍兴等地进行了调研，归纳和总结了长三角地区在服务型政府建设过程中面临着各种问题和难题。

一、改革的整体性、系统性、目标性不明确

在调研过程中，课题组发现无论是政府工作人员还是学者都认为长三角地区行政的发展要落后于现实经济发展的需要，他们认为比较突出的问题是长三角地区的行政体制改革缺乏整体性、系统性和改革目标的不明确。

（一）行政区划分割导致各自为政

毫无疑问，阻碍长三角地区行政发展的原因是多方面的，而其中最关键的是各地方政府之间关系没有理顺、利益难以协调，这是由长三角地区各级政府间复杂的行政隶属关系和行政地位所决定的。在我国，政府有不同的级次，不同级次的政府所承担的政府职能也是不同的。根据长三角地区城市行政级次的不同，课题组对22个城市进行了归类和划分，分为五个级次：省市级、副省级、地级市、县、乡镇，除乡镇一级外，每个行政级次下面又包括若干小的级次，如地级市又包括若干个县，每一个级次进行公共服务改革，都存在着职能不清，政策不统一的情况。如在调研中，一些人提出行政体制改革应该由高层级政府来做，而公共服务改革则由基层政府直接操作。但实际情况确是各级政府都在进行行政改革和公共服务改革，从而造成了各级政府职能模糊。

（二）改革过程中政府各职能部门间职能不清

在调研中，多个职能部门负责人均提及部门之间欠合作问题，部门间的欠合作既包括信息资源的不共享，也包括公共服务供给行为的不协调。当前，信息资源不共享的问题突显，尤其在一些数据的公开方面，拥有数据的部门往往以向上请示为由，能拖则拖，导致最后不了了之，或者以需要保密为理由拒绝公开。公共服务供给行为的不协调则表现在：一是供给方涉及到多个政府部门的公共服务往往没有政府部门愿意主动出来牵头，因为牵头方往往等同于主要的责任者，政府部门怕给自己添太多麻烦。二是供给方涉及到多个政府部门的公共服务即使已经确立了牵头方，组织协调工作也较难开展，因为其一，其他部门的配合责任较轻、压力小而往往不够重视；其二，配合部门一般都是与牵头方平行的部门，服从同级部门的工作分配往往不太情愿。

二、公共服务供给中政府、市场与社会的多元供给机制不健全

目前，公共服务供给存在三种模式，即政府供给模式、市场供给模式和社会供给模式。理论和实践证明，上述任何一种供给模式都不能独立地、完美地完成公共服务供给，因此，需要三种机制相互配合，形成多元的供给机制。

（一）政府总体公共服务供给存在问题

目前，长三角各地方政府在服务型政府的构建方面已取得初步成效，但从整体上看，还与服务型政府的标准和要求存在一定差距。

（1）公共服务的总量不足，内容还不够完全。不可否认，依靠较强的经济实力和持续的制度创新，长三角的民生建设总体上在全国处于领先地位，但公共产品和服务的供给离民众的巨大需求尚有差距，区域内民生资源的共享也有待进一步“破冰”[1]。主要原因是长三角地区经济的发展促使人口及人口结构层次多样化，人们对公共物品和服务的需求也呈现多样化趋势。多样的、不断增长的公共服务需求与当前有限的公共服务供给形成了一对矛盾[2]。

（2）以“行政服务中心”为载体的行政审批制度改革存在一些问题。“行政服务中心”是长三角各地方政府行政体制改革的产物，但是，积聚多个政府部门的行政服务中心在提供公共服务方面也存在一些问题。其一，就总的管理机制而言，“行政服务中心”并未脱离条块分割的行政管理模式。“行政服务中心”性质较难界定，这就造成了一定的隐患。比如，在人力资源管理方面，“行政服务中心”的工作人员无法在“行政服务中心”得到较好的工作激励，因为其仍然归自己所在部门管理。其二，虽然有了公开服务，但主动意识不够，对领导关注的以及关乎部门利益的能够主动积极开展服务。

（二）市场机制在公共服务供给中的效用不明显

市场机制的基本特征在于使用私人资源从事实现私人利益目标的活动，换言之，其经营活动依赖于私人资产，取得的收入也属于私人所有。因此，追求利润最大化是私人部门最核心的特质，这也决定了私人部门在参与公共服务供给中具有不可避免的矛盾和问题。

（1）企业效益与公共目标的矛盾。在调研中我们发现，私人部门参与公共服务供给初期，对于政府向私人部门开放的公共服务领域，私人部门首先愿意进入一些公共性弱、经营性强、盈利能力强的公共服务领域；随着市场机制的深入，公共性弱、经营性强、盈利能力强的公共服务随之减少[3]。如公路的市场化，民营企业以较高的热情建成区位条件好、利润可观的线路后，对余下的那些区位条件不好、利润较差的线路就不愿参与建设，造成社会发展不均衡，社会整体效益不能提升，从而造成了政府推行民营化的整体目的无法达到，政府的公共目标无法实现。

（2）资源配置效率与社会公正的矛盾。从政府经济学的角度看，无论是政府提供还是私人部门提供公共服务，对消费者来说，许多公共服务属于他们的必需品，具有消费的“不可拒绝性”，价格再高也必须消费[3]。但是，公用服务供给主体的变化并不意味着其公益性的改变，因此，公共服务的市场化供给不能嫌贫爱富，应该坚持普遍服务的原则②。长三角地区公共服务市场化发展后违反普遍服务原则的情形也存在着。最近几年，许多城市的管道煤气、天然气、工业以及居民用水的价格均伴随着公用行业市场化进程的脚步而提高。这种情况的直接受害者无疑是当地贫困的弱势群体，带来了公共服务供给的效率和社会公正的矛盾。

（3）缺乏具体的、有效的激励机制吸引社会资本参与社会公共事业建设。其一，吸引社会资本参与社会公共事业建设的优惠政策比较缺乏。如何吸引社会资本参与社会公共事业建设，这是摆在政府面前一项重要课题。当前，出台一系列优惠政策无疑是最行之有效的办法之一。其二，吸引社会资本参与社会公共事业建设的法律法规保障缺乏，无法可依。比如民办教育中，民办教育机构投入大量人力物力开办民办教育学校，但作为民办非企业单位，民办教育机构却要按照企业标准缴付企业所得税。民办教育与公办教育同样都承担教育职能，但在实际中却得不到与公办教育机构同等的优惠条件，一定程度上制约了社会资本进入社会公共事业建设。

（三）社会组织在公共服务供给中的作用发挥不够

长三角各地方政府在构建服务型政府过程中，已经在公共服务的诸多领域（如环境保护、教育等）进行了社会化的初步尝试，取得了一定的成效，不过总体而言，政府始终是公共服务的全方位供给者，社会组织还不能发挥好其在社会管理中的协同、自治、自律、他律、互律作用。

（1）政策法律不完善，社会组织在社会公共事业建设中存在“两难”现象。法律、政策在制定过程中，政府部门缺乏沟通，容易出台相互制约的法律政策，社会组织处于“两难”。比如，《民办教育促进法》中明确规定，民办教育机构可以获得一定的盈利，而《社团管理登记条例》中明确指出，民办非企业单位（民办教育机构即属于此类）不得谋取利益。民办教育机构同时要受到这两个法律法规的制约，但他们之间却存在天壤之别，这使得类似的社会组织在参与社会公共事业时处于两难境地。

（2）政府购买社会组织提供公共服务的范围不明确，购买服务有时反而降低效率。通常政府向社会组织“购买”服务的方式主要分为三种：提供经费补贴、项目发包、公开招标。但是，政府购买服务的范围不明确，哪些可以购买，怎么购买，程序步骤如何进行，这些都相对滞后，使得购买服务有时反而效率更低，导致失去了购买服务的意义。

（3）社会组织发展中受到相关管理条例的制约，容易形成“二政府”现象。《社团管理登记条例》中明确规定“一区一会”，即同一个地区，同样类型的社团只能注册一个。这就导致在相关的领域中，一个地区就只有一个此类型社团。一方面，如果政府需要购买社会组织参与社会公共事业建设，但常常由于本区域内没有其他社团进行选择、对比，而唯一的此类社团对政府购买满天开价，且并不能保证完全胜任。这些情况导致政府最终放弃了购买社会组织的相关项目。另一方面，某一行业领域内在一个区域只能存在一个同类社会组织，这唯一的一个社会组织往往是政府与群众的中间人，有时因为其唯一性，会使其成为“二政府”。

三、区域合作中的利益共享机制还未形成

长三角地区作为一个区域经济圈，其利益具有二重属性：差异性与一致性。所谓差异性，是指区域经济圈内的各地方利益受不同地理位置、经济发展水平、人力资本状况等而表现出各自地方利益的差异；所谓一致性，是指区域经济利益是地方利益的综合体现，各地方利益在区域经济利益中可以找到共同的利益。因此，区域经济圈内的利益是一致性和差异性的矛盾统一体[4]。

（一）实质性的合作还未启动

长三角地区的利益协调是通过长三角城市经济协调会来实现的。在城市经济协调会的推动和长三角各地方政府的共同努力下，长三角地区在医疗、公共交通等公共服务合作方面进行了有益的探索，并取得了一些成绩。但城市经济协调会仍是偏重于务虚的功能，而真正能够带来多少利益协调的实际意义仍有待考验。

（二）利益共享的有效机制还未完善

长三角地区由于其复杂的行政级划、各地方政府及其官员利益、本地企业利益和本地居民利益使得区域经济圈内的共同利益很难形成，利益冲突成为一种普遍现象。具体表现为：优质服务难以共享、地方产业结构存在冲突、地方官员的晋升竞赛、技术创新的扩散效应、人力资本的流失与获取、当地居民的拥护与否、自然环境的破坏与保护等。

（三）利益共享的保障机制还未形成

保障机制的重要功能就是使复杂的利益协调行为变得易理解和更可预见。在形式上，主要是跨区域行政机构的完善。而在内容上，则是完善区域法律制度[4]。目前的问题是：

（1）普遍存在行政上的地方保护主义。当前，我国考核地方领导政绩的主要依据是当地GDP增长情况。因此长三角地区各地方政府都加大调控力度，大搞地方保护主义，保护本地经济发展。这种行政上的地方保护主义主要是市场的行政保护、资源的行政保护、资本的行政保护和执行的行政保护。基于本地利益考虑，对政策和法律法规的执行都存在不同程度的地方保护现象，如“折扣执行”、执行标准不统一、自由裁量权任意伸缩、相互合作水平低、本位主义和部门主义严重、执行成本高等[5]。

（2）“条块行政”在区域行政发展中还很严重。长三角地区22个城市互不隶属，彼此独立，不存在领导与被领导、管理与被管理的关系，为“条块行政”提供了体制基础。事实上，长三角地区各地方政府在遵循国家方针政策和法律法规的前提下，一直都是自顾自地决定本地事务，很少与其他地方政府进行协作。

[注 释]

① 在国务院《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》明确提出了将长三角地区建成“亚太重要的国际门户、全球重要的现代服务业和制造业中心，具有较强国际竞争力世界级的城市群”三大定位。

②普遍服务是指公用服务的经营者应对公众都能以普遍可承受的价格提供某种能够满足基本生活需求和发展的服务。它包括三层含义：一是可获得性，即无论何时何地，都应当得到相应的公共产品或服务；二是非歧视性，即所有用户都应当被同等对待；三是可承受性，即服务的价格应当为大多数用户所能够承受。

[1]鲁勋，徐益平.长三角谋建“城市生活幸福圈[N].东方早报，2011-04-02（6）.

[2]肖望兵.论服务型政府公共服务职能的有限性[J].湖南科技大学学报（社会科学版），2011，（6）：78-80.

[3]应巧蓓.公共事业民营化：意义与问题——基于台州高速公路的案例研究[D].杭州：浙江大学，2004.

[4]汪伟全.利益共享：区域合作的永恒主题[C].中国行政管理学会2010年会暨“政府管理创新”研讨会论文，2010.

[5]胡晓东，刘祖云.区域行政与长三角一体化[J].苏州科技学院学报（社会科学版），2006，（2）：9-12.