当前垃圾短信的治理与防控对策

刘美彤

（中国人民公安大学，北京 100038）

当前垃圾短信的治理与防控对策

刘美彤

（中国人民公安大学，北京 100038）

手机短信在给我们日常生活带来便利的同时也让手机用户面临着垃圾短信的困扰。垃圾短信主要包括欺诈、色情暴力、甚至危害国家安全的内容，不仅影响了人们的正常生活，而且还会产生各种不文明或者犯罪行为，加之目前垃圾短信的治理还存在立法欠缺、手机短信监管不力、缺乏长效的制度化的管理机制等一系列问题，因此公安机关必须联合电信管理部门等开展联合行动和专项整治，有力地打击各种垃圾短信违法犯罪活动，肃清垃圾短信不规范的行为。

垃圾短信；治理；防控对策

随着科技的发展，手机短信已经逐渐成为人们广泛使用的一种信息沟通方式，手机短信不仅给人们带来方便和快捷，而且还为经济的发展创造了贡献，根据国家信息产业部统计，2007年我国手机短信总量达到了5921亿条，2009年的发送总量达到7840.4亿条，但是以垃圾短信为特征的手机短信的负面影响也很显著。据调查，2007年我国垃圾短信的发送量达到了3538亿条，垃圾短信已经占到了短信发送总量的60%，每个用户平均每周要收到垃圾短信12.44条。一些垃圾短信还涉及色情、暴力、宣扬歪理邪教、危害国家安全的内容，从而影响社会稳定，破坏民族团结，因此加强对垃圾短信的治理和防控是十分必要的。

一、垃圾短信的概念和种类

对于垃圾短信的概念，目前理论界和法律当中没有形成一致的观点，但是笔者根据《中国互联网协会短信服务规范》和《中国互联网协会反垃圾短信自律公约》认为，垃圾短信是指违背国家有关法律、法规的规定，未经接收人同意而发送的手机用户不愿接受的具有广告性质、违背社会公德的、侵害接受者通信自由和生活安宁的短信。根据目前我国的垃圾短信的现状一般可以分为以下几类。

（一）广告类垃圾短信

广告类垃圾短信是指没有经过手机用户的允许，擅自向用户发送的诸如超市打折促销、楼盘销售或房屋出租、旅游机票信息、招生培训、SP增值服务或者推广服务等商业性质的广告短信。

（二）色情暴力类的垃圾短信

主要是指以营利为目的，向手机用户发送大量的带有淫秽、暴力思想的短信。根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理利用互联网、移动通讯终端、声讯台制作、复制、出版、贩卖、传播淫秽电子信息刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的规定，淫秽色情是指具体描绘性行为或者露骨地宣扬色情的诲淫性，但是文学、艺术作品除外。

（三）欺诈类垃圾短信

是指采用各种坑蒙拐骗的手段对手机机主进行经济上的诈骗的短信，许多手机短信用户经常收到诸如“用户您好，恭喜您获得了本公司举办的抽奖活动的一等奖，请您来某处领奖并将手续费打到××账户；利用银行卡、银联通知付款信息；或者冒充机主的子女的同学、老师，说对方的子女现在得病住院需要手术费，请汇款到××账户”等等这样的短信，它利用人们爱占便宜、图方便或者焦虑的心理对手机用户进行诈骗。

（四）蛊惑类的垃圾短信

这类短信往往宣扬一些诸如歪理邪说、封建迷信类的思想；煽动民族情绪、民族歧视，破坏民族团结；破坏国家的宗教政策，宣扬邪教和宗教迷信的；散布谣言引起社会和人心不安的；散播道听途说不实言论，煽动非法集会或者游行示威的等等。

二、垃圾短信的成因

（一）立法上的欠缺

目前我国已经陆续出台了一些法律、法规、规章制度来管理手机垃圾短信的泛滥问题，如《中华人民共和国电信条例》、《互联网信息服务管理办法》、《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》等，这些法规和规定在一定程度上对打击和治理垃圾短信起到了积极的作用，但是由于这些法律规定在制定和出台时，手机短信业务尚处于发展的初期，这些法律法规并没有对手机短信做出有针对性的规范和调整，而信息产业部和各地通信管理局颁布的专门规范手机短信业务活动的规定效力范围窄、立法层次不高、缺乏权威性。并且目前出台的法律法规对电信运营商和电信服务业务商对发送短信的行为缺乏明确规定，存在诸多法律空白，可以说目前针对手机垃圾短信立法上的欠缺和法律上的不完善是当下垃圾短信泛滥的主要原因。

（二）手机短信监控缺失

在我国目前出台的《中华人民共和国电信条例》、《信息产业部关于进一步加强移动通信网络不良短信传播治理的通知》的条例中规定，电信运营商、信息服务业务经营者都应承担对手机短信监控的职责，但是却没有对电信运营商、信息服务业务经营者没有履行这一职责的惩戒措施做出明确规定，因此在实际生活中所起到效果甚微。随着手机短信业务的不断发展，其带来的经济效益也相当可观，尤其是垃圾短息带来的收益在整个短信业务中占有很大的比例，正是在利益的驱使下，电信运营商和信息服务业务的经营者往往忽视了对垃圾短信的治理，更有甚者，电信运营商联合短信群发公司、商家、个人信息贩子和短息群发设备研制销售者，形成一个巨大的利益链条从中获利，其过程一般是短信群发公司从短信运营商那里拿到发送短信的批发价，加价后再以每条几分钱的价格卖给广告客户，以一次几十万甚至上百万条的短信发送，因此手机短信监控缺失将成为垃圾短信泛滥的最为重要的原因之一。

（三）转型时期道德失范

当前我国正处于经济迅速发展社会急剧变化的转型期，在这一阶段经济体制改革、社会结构变迁、社会阶层分化、社会文化多元化和价值观念日益多样化，强烈地冲击了中国传统的价值观念和思想道德体系。此外，我国在片面的追求经济发展的过程中忽视了对民众思想道德的教育和品行人格的塑造，使得追求经济利益成为很多人奉行的人生价值和信条，整个社会传统的道德规范被彻底地打破和颠覆，以往稳定的社会结构也处于一种不平衡的状态，从而导致社会道德出现某种混乱和无序，具体表现为一部分社会成员丢失了起码的道德良心，为了经济利益坑蒙拐骗，通过借助手机短信这个平台肆意进行各种欺诈（如中奖、汇款）、色情暴力、违法出售票据证件、非法的金融活动等各种违法犯罪活动。

（四）垃圾短信处罚不力

目前尽管垃圾短信泛滥成灾，社会各界对垃圾短信也是深恶痛绝，对打击垃圾短信的呼声很高，但是实际举措不多，没有收到多少真正的实际效果。主要原因是：一是因为现行法律对垃圾短信的监管主体、监管方式、发送垃圾短信的法律责任没有做出明确规定，使得公安机关、电信管理机关等执法机关在对处置垃圾短信进行处理时缺少法律依据。二是大量发送垃圾短信的手机号码均为不记名的预付费手机号码或者使用虚假身份证件登记的手机号码，执法机关无法通过手机号码查找到垃圾短信的发送人，也就难以对这些人进行处罚。三是垃圾短信数量很大，打击起来难度大。根据《2009年第一次手机短信息状况调查报告》的数据，自2008年4月到2009年7月，举报受理中心共收到各类举报172.6万起，不良垃圾短信息占135.4万起，占举报总量的78.46%，手机用户平均每周收到的垃圾短信息数量为8.9条。面对如此庞大的垃圾短信的投诉数量和资源有限的执法部门，执法部门只能处理一部分性质恶劣、社会危害程度大的垃圾短信案件，无法将诸多垃圾短信案件一一处理。

（五）未能建立长效的治理机制

对于垃圾短信的治理需要公安机关、通信管理机关、工商行政管理机关、电信运营商等诸多部门各分其职，各负其责，共同协调解决，但是也正是由于涉及诸多分散的部门往往难以协调，没有形成一个有机统一的整体和强大的打击效力，各执法机关采取行动也不具有连贯性，往往是发生了严重的案件才采取措施进行打击，未能做到从源头上进行有效防范，这样使得对手机垃圾短信的治理一直处于被动状态，没有建立一种长效的主动治理机制。

（六）垃圾短信的技术处理难度加大

随着现在社会的发展，手机短信用户需求的日益多样化，垃圾短信技术处理的难度也在加大，因为电信运营商既要对发送量大的号码进行数量上的限制，也要对手机短信的内容进行监控，对内容上的监控主要通过关键词的手段进行监测和过滤，而目前电信运营商对短信的过滤还没有统一的标准，如果控制的标准过严，则影响了一些用户的使用效果，会受到有些顾客的投诉和抱怨；控制过松则又会造成垃圾短信的泛滥，同样会引起消费者的不满和投诉。并且目前我国的短信处理技术十分滞后，只对文字进行设置关键词屏蔽处理还是达不到诸如英国、日本的电信运营商通过完善技术和设备对通信服务系统设备传输和接入的文字、声音、图像、视频进行全面监控遏制垃圾短信的目的。

三、垃圾短信的治理对策

（一）立法要完善

手机垃圾短信泛滥的问题各个国家都有，针对我国手机垃圾短信立法不规范的问题要积极学习和借鉴其他发达国家的先进经验。如英国在2003年就设立专门的法律，将兜售产品的垃圾行为视为犯罪行为，并且规定未经过手机用户的允许就向用户发送短信最高将处以5000英镑的罚款；2004年底，韩国政府再次修改的《信息通信网法》规定向用户推销商品和服务的短信、电话广告需要征得用户同意，否则有关部门可以对其采取高额罚款等措施。为了有效地打击垃圾短信，保护消费者的合法权益，我国政府也应当尽快出台反垃圾短信的预防控制处理法，并应明确以下内容：1.为垃圾短信的定义、内容和分类做出权威的界定，确保治理垃圾短信处处有法可依。2.明确短信服务提供商的资质条件以及经营活动范围、活动准则、服务规范。3.电信运营商的监控责任和范围，如果电信运营商失责将承担的法律责任。4.进一步明确手机短信的监控主体责任，建立起公安机关、工商管理机关、电信行业管理机关、电信运营商等各部门之间统一密切合作的关系，更要充分发挥公安机关在打击垃圾短信举报和治理当中的强大的威慑作用。

（二）入网要实名

由于目前我国并未强制实行手机号码实名制，很多手机用户为了特别的用途和目的使用虚假身份或者证办理不记名的手机号码，正是这些非实名的号码成为垃圾短信的主要来源，因此全面推进手机号码实名制十分必要，手机用户在办理手机入网时即登记用户的身份证明、地址等基本信息，在发送短信后即可以通过查搜到发送者的号码来获取发送者的姓名和地址等。通过建立手机号码与用户一一对应的关系可以有效地从源头上对垃圾短信进行根治，并且这一举措在国外很多国家都已经得到了推行，例如韩国实行的一户一网、机号一体的手机号码入网登记制；日本规定新入网的预付手机用户要向运营商提供真实的个人信息；新加坡强制预付卡消费者登记个人资料等都已经证实取得了很好的预防效果。

（三）加大对垃圾短信发送行为的处罚力度

无论是公安机关、通信管理机关、工商行政管理机关，还是电信运营商、网络服务商等都应当建立起各个部门垃圾短信举报电话和举报网站，一天24小时接受群众举报，建立起垃圾短信的投诉受理机制，鼓励群众积极提供线索，广泛开辟线索来源，并根据群众举报和投诉的情况，做出相应的快速反馈决定。根据《中华人民电信处罚条例》、《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规，公安机关对涉嫌违法犯罪的垃圾短信要迅速立案侦查并依法处罚；对于不构成违法犯罪但是造成恶劣影响的要给与罚款、拘留、没收违法所得的处罚；工商行政管理机关和通信管理机关要加强履行监督职能，对于各种虚假、欺诈误导性的广告要及时查出，及早曝光，通知广大用户警防上当受骗，并根据《中华人民共和国广告法》的规定对相应的发送垃圾短信的发送商给与处罚。电信运营商和电信业务服务商直接掌控着各种垃圾短信的能否发送的决定权，因此要加强自律和充分发挥监控责任的作用，通信管理机关对于渎职的电信运营商和电信业务服务商要依据《中华人民共和国电信条例》依法进行给与警告、责令改正、没收违法所得、罚款、责令停业整顿、吊销电信业务经营许可证等处罚。

（四）加强联合执法

垃圾短信的治理与处罚从来都不是某一个机关的责任，需要通信、宣传、公安、工商、文化等各个部门齐心协力，联合执法。由于垃圾短信的频繁出现也是与当前不良的社会风气有关，各种黄、赌、毒、欺诈现象又开始泛滥，要想从根本上根除这类的垃圾短息还必须彻底扫除这种不良的社会习气，可以同时配合以专项治理整顿行动，积极开展诸如扫黄打非、严打各种欺诈犯罪的综合治理整顿行动，通过打击这一系列不文明的行为必定能对垃圾短信形成强大的威慑力。此外，文化部门和政府部门应当推动和提倡发展积极健康向上的文化活动，坚决抵制各种低俗、媚俗、恶俗的三俗短信，同时通信部门积极改良和垃圾短信技术处理技术，学习国外先进经验来完善我国目前处理垃圾短信技术难的问题。

[1]黄良友.手机短信法律问题研究[M].北京:北京邮电大学出版社,2012.

[2]王云飞.如何破解垃圾短信困局？(上)(下)[J].中国电信业,2010,(8)(9).

[3]黄良友.垃圾短信的治理对策研究[J].重庆邮电大学学报(社会科学版),2010,(3).

D631.4

A

1672-6405（2012）03-0028-03

刘美彤（1986-），女，江苏盐城人，中国人民公安大学2011级侦查学国内安全保卫方向研究生。

2012-07-30

张钦]