服务行政的价值生成、行为指向与监督机制

杨华锋

(国际关系学院公共管理系，北京100091)

一、政府与公众双向互动基础上的价值生成

在政府公共关系的视域中，政府与公众之间的互动逻辑，主要呈现为政府空间与公众空间的相互渗透。其中，公众空间是以权利追求与权利保障为核心的社会活动系统，政府空间是以强制为基本诉求、以权力为组织核心，对公众空间进行调节的社会活动系统。二者之间的矛盾谱写着近代民主制以来各国政治民主发展的主线。

基于“政府空间”和“公众空间”的描述，政府与公众的关系集中表现为:价值取向、权力运作和社会契约。其内在逻辑是:公众达致某种共识，政府基于社会契约而产生，政府运作权力履行契约所规定之责任，公众通过权利运作来纠正政府权力运作过程中的价值偏差，继而谋求良性互动下的市民社会与政府运作模式。在契约和责任的角度来看，政府与公众的关系始终的是交互的、双向的。双向互动关系是社会发展模式的必然选择和现实要求。在生产力低下的农业社会，广大的农民只要能够获得满足其生存需要的必需品，对现行的政治制度和统治模式都不会有任何参与的欲望，尽管其并不具备参与的可行性。只有出现生存危机的时候，才会揭竿而起，这种具有暴力性质的反抗行为可谓是农业社会最为显著的互动形式。褪去各朝各代君王的个体身份，王朝更替之后的新政不能不说是“暴力互动”的产儿。然而这种互动效果的持续性往往比较差，也没有推陈出新的动力，故而在漫长的农业社会时期，公众与政府的关系可谓单一指向的统御关系。工业社会中，快速发展的工业、日新月异的现代化建设，为保证效率和产出，组织必须确保工具和技术理性，现代管理思维与官僚制大行其道。官僚体制开始关注民众的需求，通过体制吸纳的形式，吸收民众的意愿以及民众的创造，丰富和完善管理体系，以求高效。公众与政府的互动关系主要表现为有效地管理行为。

在这种管理行政的发展背景下，管理型互动模式是一种推动式的沟通和交流，具有典型的单向性与胁从性，科学、效率和理性贯穿始终，其目的是为了行政行为的高效化和科学化。在我国政府管理实践中，这一模式具有一定的适用性，但其并不是理想的模式。理想的模式应更多的关注双方的诉求，而不是单一价值束的发射，应是多元交互的价值重叠。公众意愿、社会利益和政府行为应具有更广范围、更多层面的协商与参与。协商型由此而生，该互动模式注意到民众的权利和力量，有意识地对其进行诱导和商谈，努力满足不同利益团体的需要，提高政策的效率。这一模式下，互动是双向的，然而却是低层次的。在协商中，政府占据主导地位，公众的价值目标往往被打折或者被剔除，互动结果容易呈现“欺诈”和“诱骗”性。尽管不可否认协商互动在公共事务管理领域正发挥着越来越重要的作用，尤其是在政府行为实施阶段表现出强烈的民主意识和责任意识，然而其所解决和关注的核心问题未必是公众的焦点问题。参与互动以协商互动为基础，或者说协商互动是参与互动的过渡阶段。在参与互动模式下，公众自愿自发组织起来，积极参与公共事务的管理，互动不再停留在垂直意义，倾向于多元主体横向的沟通协调。管理型互动模式下公众与政府的主客体关系呈现为行政主体与行政客体。而在参与模式下，政府行为不再是社会管理而是社会服务，公众也不再是行政相对人，而成为社会管理积极作为的主体。在“政府空间”发展的同时，“公民空间”也在不断的发展和渗透，政府空间与公民空间的有效对话“把行政官员和公民视为彼此是充分参与的，他们不仅仅被视为召集到一起谈话的自利的理性个体，更被视为在一种其中他们作为人而相互接洽的关系中的参与者”。

在此双向互动的逻辑进化过程中，我们发现，首先，价值关系是存在于一切行政关系之中并对这些关系起着感性支配作用。公众与政府之间的双向互动，催生着服务行政的价值体系的生成。公众与政府价值互动，运营的是信任与责任交互的伦理关系。公众信任与政府责任可谓交互影响，相得益彰。对于组织来讲，在组织与成员之间发展信任关系是必不可少的，政府作为公共组织也不例外。“公共组织与民众互动时，信任具有内在的应用性，包括公民与行政管理、个人与官僚制之间的互动，任何涉及社会互动的交换过程，信任都是非常重要的”[1]186－187。其次，在公众与政府价值互动中，信任与责任亦关乎政府行为的合法性。学界通常从形而上的角度探究国家正义的属性与设计，通过一种关于国家正义论的道德哲学的建构来探讨政府合法性问题。我们认为，公众信任和政府责任的履行更在实践的层面上为政府自我价值的求证提供了现实依据。不再仅仅停留在价值合法性的道义呼吁上，更多的是通过公众与政府的价值互动寻求规范合法性的现实路径。信任与责任伦理关系也正是“社会环境对政治体系的一种无条件支持”的基石。再者，公众与政府的双向互动，目的是为了获取社会良好的公共服务。维护公共利益、担当公共责任、开展公共服务是政府整合自身价值与社会价值的行为取向，公共利益是政府行为的目标而不是副产品。但是随着全球化的影响以及社会问题的复杂性，尤其是在国家和全球范围内要时刻面对政治和行政的复杂性和碎片化[1]163。所以政府提供公共服务的压力和困难骤然激增，创新公共服务方式，打造多元化的公共服务供给主体成为公众和政府的一致选择。政府改革的核心就是职能转变，新公共服务理论亦主张政府职能由管理转向服务。在价值主体的压力之下，政府逐渐从行政实践主体的角色回归到行政价值客体的定位，更多地关注社会公正、健全公共服务体系。

二、基于学府与政府互动逻辑的行为指向

如果说政府与公众的互动，塑造了政府公共性的价值追求，提出了公共服务供给的现实要求，那么政府与学府之间的互动，则进一步厘清了政府公共服务的理论基础和行为指向。具体而言，学府与政府的互动逻辑表现为:一方面，政府根据行政生态的要求对理论界话语策略的选择，即社会利益和策略的选择。在此过程中，政府行为者在策略集合中会选择有利的策略来构建自己的行为活动，同时政府为了更有效的达成特定目的也会对策略集合进行适时的改造，这也构成了学府理论变迁的原处动力。另一方面，话语策略对行政行为的规范，即价值和意识形态的引导。行政行为被规范于一定的价值体系之内，政府将依照这些理论文本和制度框架来实施行政行为。

正是在此情境之下，公共服务的理论基础和现实诉求才得以充分展现。20世纪60－70年代以来，随着社会形势的变化、公众的需求以及政府财政的压力，世界各国纷纷开展了具有“市场化、社会化、分权化”特色的公共服务改革。师法企业，将市场机制引入公共服务领域，以至于新公共管理运动红红火火遍布全球。然而，到了世纪之交的时候，有些学者开始反思市场模型的内在缺陷。他们认为“尽管市场模型和效率及其所包含的利润等价值观对于私营部门很有用，但是它作为认识和解决根本治理问题的一种手段却并非完全有用或者适用”。他们主张“行政价值观应该基于促进民主公民权和民主参与并且基于公共服务的规范和理想”。此可谓之曰:公共服务的理论基础。同时，由于当今我国行政模式的形成受到四个历史因素的规制:一是专制主义政治文化传统的历史浸染;二是革命战争时期严格的行政纪律、命令体系的实践沿袭;三是苏联模式的示范移植;四是计划经济体制下政企不分的僵硬格局。政府治理表现为管制、全能、强制、黑箱、经验行政和数字行政等典型特征[2]。这些特征的存在，迫使行政模式也不得不随着社会历史的变化而适当的改革。十六届六中全会对服务型政府的内涵、重点和基本内容做了详尽的阐述，并且明确提出要逐步形成惠及全民的公共服务体系。此可谓之曰:公共服务的现实诉求。与此同时，服务行政的行为特征与具体指向，也就具备了必要的理论规范与现实指向。

诚如，任何一项制度安排和理论框架结构的建立，都离不开社会治理的历史积淀和现实需求。任何行政模式的选择都不是偶然的结果，而是特定历史时期“独特的历史、社会、文化条件之产物”。回顾我国公共服务体系建设的发展大约经历的三个阶段:1949年至1978年的起步与探索阶段;1978年到2002年十六大召开之前的稳步发展阶段和十六大以后的快速发展阶段。十六大以来，我国公共服务体系建设取得了一些成绩，但是依然存在着“职能转变滞后、公共服务职能薄弱”的问题，政府公共服务的投入依然偏低，适宜服务型政府建设要求的公共财政体制尚不健全。十七大政府报告亦对我国公共服务体系中存在的问题进行了分析，并进一步强调服务型政府建设的现实性和必要性。2002年十六大报告中第一次明确的把“公共服务”界定为政府职能之一，2004年12月温家宝总理更是首次明确提出建设“服务型政府”的概念。随后的十届人大以及十六届六中全会亦详尽地阐述其内涵和实现方式。所以说，公共服务是关联着政府与社会的关键点，是政府职能转变的突破口。推进公共服务建设，不仅是一个理论问题，也是一个实践问题。多元化的现代社会，权利、权力与利益逐渐分化，政府组织获取民众支持的传统集权方式已然无效或低效，只有通过提供公共服务才能获得民众的支持。越来越多的学者和政府官员也开始意识到“当今世界的竞争更是公共服务水平的竞争，建立合理高效的公共服务体系与建立适当的市场体系同等重要”。集合公民权、民主和公共利益服务等核心概念的服务行政模式成为替代那些基于经济理论和自我利益的行政模式的最佳选择[3]。抽象来看，“服务行政”是理论范畴的概念，随着理论的日益丰盈与完善，“服务型政府”是典型的社会实践范畴的概念，理论范畴与实践范畴的重叠和发展使得“服务型政府”在后现代主义和后工业社会获得了充分的话语地位。

结合1982－2008年的6次国务院机构改革，我们会发现虽时间跨度长达26年，尽管改革的重点和采取的措施各有侧重，但从行政改革历史的发展来看，可以总结出一条清晰的思路:即转变政府职能、明确权责，不断创新政府管理方式，坚持精简统一效能原则，建立人民满意的政府。从历次改革中可以发现“服务”已经成为改革的价值导向和建设目标。从我国社会治理模式的现实来看，首先“经济建设为中心”的政府模式已然遭到事实的强大冲击。经济社会发展的不平衡所呈现出来的:城乡差距、地区失衡、产业和贫富失衡等现象严重威胁着我国的社会稳定和安全，影响着经济社会的可持续发展。发展失衡已成为当前中国经济社会运行中的突出问题，应立足体制转轨背景，加快变革引致政府行为偏差的体制性因素。发展阶段性失衡和政府责任失衡是是发展失衡的主要原因，强化政府责任，在提升公共服务能力的层面着手扭转社会发展模式，反映了社会发展的趋势和治理现实的要求。综合社会发展历程和现实社会治理模式，“服务型政府”理论是纠合历史与现实双重逻辑的理论创新，其在规范和引导政府行为的意义上将发挥越来越重要的作用。

另外，在国际、国内公共服务理论的价值支撑下，结合我国的政治社会发展状况，公共服务理论开始被政府认可。而学界与政府的互动过程不仅仅存在于二者选择性的利用与推进，还在于理论实践化后的引导和规范。同样，公共服务理论在被选择为政府理念之后，便形成了一套有力的规范性价值体系，引导着“服务型政府”的构建。其规范性与导向性主要表现在以下三个方面:

首先，政府行为要具有民意挖掘功能，推动民主社会的发展进程。“公共能量场”是一系列不确定的现象学要素的集合，尤其是我们所处在工业社会向后工业社会过渡或者说两种社会模式交叉并存的时代，需要清醒地意识到我们正处于不确定性因素集合的时代，“我们需要根据日益增长的复杂性和不确定性去思考社会治理方案，扬弃一切用确定性的思维应对不确定性现实，转而用一种灵活的、不确定的治理方式去应对现实中日益增长的不确定性”[4]。

其次，政府行为要根植于公共服务的理念，将“服务”等价值观念内化为政府行为的“理论文本”。公共利益是服务型社会治理模式的核心价值，公共利益的维护和实现的途径在当今社会越发具有复杂性和不确定性，所以在“价值和意识形态”机制下的政府行为并不能保证公共服务理念贯穿现实的准确性，只有内含“道德秩序”的政府治理模式才能把握现实的不确定性。“制度产生、根植于人们习惯性的、具有不同程度适应性的行为方式和期望，制度也是物化的习惯、传统和社会互动形式”[5]。

再者，“服务行政”理论内化了“责任行政、法制行政、透明行政、平衡行政、生态行政”等社会治理的理念。在主导价值范式的推进和实践中，责任、法制、透明、平衡与生态是其物化的表现，同时也是其实践内容，所以也就要求政府行为必须在这些理念的基础上实践“服务”价值。

三、基于大众传播媒介的舆论监督机制

通过政府与公众的互动，我们明确了政府公共性的价值定位，通过政府与特定公众之一，即学府的互动行为，我们理清了服务理念生成与实践的结构化要求。那么这种公共性的价值和公共服务的实践性要求，如何有效得以保障，需要通过对另一特殊公众，即大众传播媒介的功能与定位予以分析，方能寻找到服务行政践行体系中的保障机制与监督机制。

大众媒体所具有的社会效用对于社会治理环境和具体社会事务的管理有着积极地作用。媒体在政府与公众互动的环节中具有中介功能。首先政府政策法规和信息的发布依赖于媒体，媒体也有责任向公众传达政府的各项政策信息;其次，媒体通过公共舆论空间可以监督政府的行为。从这个意义上讲，媒体是政府与公众有效互动的必要环节和实现载体。如何处理和媒体的关系也是考量政府自信心、承受能力、透明程度和接受社会公众监督勇气的一项重要指标。当前的世界信息爆炸，人们已经越来越多的依靠报纸、杂志、电台、电视、互联网络等大众传播媒介来获取各种信息，了解自己身边所发生的事。尤其是对政府事务的了解，基本都依靠大众传媒来获得。在西方社会，民众对主流媒体的报道抱有很大的信任，其报道在很大程度上定义着西方社会的公众舆论，其作用的发挥有“第四权力”的美称。

从舆论的形成过程来看，大众传媒肩负着双重期待。赫尔曼·哈肯的“舆论”形成构想认为，民众极易受到流行舆论的影响，并倾向于同意这种舆论，而当这种舆论获得大体一致的时候，它将对政府行为构成决定性的影响。在他的逻辑思维框架中，大众传媒既是形成社会舆论的子系统，又是形成社会舆论的工具和途径。不仅政府对其有着工具期待，而且公众对其也有着信息期待。在政府、大众传媒和舆论的互动关系中，政府需要通过媒体向公众发布公共信息，进行政策宣传，塑造政府形象，以争取公众对政府工作的支持;媒体需要从政府处获取公共信息，快速、准确地传达各种信息，让公众知道事实真相和政策真义。

从舆论的社会功能来看，大众传媒具有自身独立的动力学。在纷杂的主题舆论中，大众传媒经过筛选过程而推动主流舆论的发展，进而对政府行为构成影响。主导性质的舆论正是大众传媒所形塑的话语。主导舆论的社会功能不可小觑，“政治制度就是一种以国家形式出现的舆论”[6]。推动主流舆论形成的大众传媒具有序参数的功能。作为序参数的大众传媒不但引导着民众意见，更影响着政府行为。休谟认为“政府就是建立在舆论之上的”，专制、独裁的政府如此，民主自由的政府亦是如此。基于大众传媒对舆论的左右功能，可以断定它已经构成一种社会权力，只是它并非处于封闭的循环系统，而是异常开放的系统之中，会受到政府行为的激荡，从而消弱这一社会权力。

从舆论的现实结果来看，“第四权力”有待完善。尽管西方学者们对于大众传媒的性质有着迥异的价值判断，但大多数人都认为，西方的主流媒体和公共舆论是相对保守的。他们认为，媒体不过是传统新闻源的传声筒。西方传媒和舆论的保守性是基于“阶级、功能主义和传媒与市场的关系”三个方面因素所导致的。从而使大众传媒的社会监督和规范功能难以真正发挥出来。在我国，虽然媒体在政治层面上与体制拉开一定距离，但是并不能对社会舆论起到建构的作用。我国媒体记者几乎天生就是社会学家——对于社会出现的任何问题，他们有着很强的从社会结构和社会深层原因来分析的倾向[7]。尽管大众传媒作为社会权力的一极尚未完全形成，但是其对政府行为的监督作用却越发重要。政府对大众传媒社会功能也给于足够的重视。像在龙岗大火事件中，地方检察院在新闻发布会上草草了事，匆忙离开不准记者提问的举动实不可取。信息和网络化时代，大众传媒既可能带来政府的舆论危机，从而降低公众对政府的信任，消弱政府合法性的基础;同时也可以带来政府与公众关系发展的新契机，为良好的公共领域形成提供了发展的机会。所以对大众传媒的社会价值必须要有足够的重视和尊重。

在服务型政府建设的进程中，大众传媒面临着舆论监督的重大责任与巨大压力。一方面，大众传媒要克服政府压力，实现服务型社会治理价值的监督。服务型政府模式的实质就是把被管理型政府模式边缘化的服务理念放置到社会治理的中心去。这在社会治理的制度、体制、过程等等都会派生出一些次生价值，从而以“服务”为核心构成服务型政府价值体系[8]307－310。服务型政府建设也就必然需要通过制度安排，使服务理念成为贯穿于整个制度体系的基本精神，实现对权力和法律的制度统合，从而造就出权力观念、法律观念从属于服务价值的客观基础[8]318。因此，在社会治理领域，大众传媒的职业精神和社会行为也必须贯穿这一核心价值观念，实现与政府的协作和合作，充分发挥新闻监督的作用。另一方面，大众传媒要构建社会治理体系的公共话语，引导政府行为。新闻话语是社会话语的构成部分，社会话语在社会治理体系中，具有公共能量场的意义。公共能量场包含着情境、语境及其历史性，可以把人们引向建构理解过程的社会互动，因而社会话语既有塑造性又具解构性。不同话语主体的价值倾向也必然不同，大众传媒的话语指向能否代表民众的话语诉求，能否与政府开展有效的互动行为衡量着其生命力的大小。服务型政府建设使得政府职能向公共服务转变，报道主体与监督客体之间的“共同合作和共同负责”以及“对话式民主和沟通理性”等理念成为社会治理的主导话语。该话语要求公共领域内部多元化的互动，并且这一互动以话语体系为导向，具有“非等级性、水平性、合作性”的特征。大众传媒为了缓解社会话语的压力和解构的风险，以及“为了弥补当今多元民主的不足”就必须推动“广泛的、积极能动的公民联合体进入公共话语体系”[1]177。当然这一过程也离不开政府的作用，政府在推动公共话语体系建设方面具有不可推卸的责任。因为“政府的作用不仅仅局限于为民众改善公共服务，还需要通过有效的政治和人类互动为‘价值创造’提供更好的背景”[1]194。

然而，不可否认的是在媒体与政府互动的过程中，社会媒介也面临着巨大的压力。湖南郴州市委公开表示“奖励舆论监督”，表达了一种朴素而真诚的渴望。国家安监总局局长李毅中也表示“媒体不是中央纪委、不是审计署、不是调查组，不能要求他每句话都说的对”。这不仅廓清了媒体职能的角色定位，更是对媒体寄予了深厚的期望。经历了磨合与碰撞之后，政府越来越意识到媒体监督的重要性。对大众传媒的新闻监督和信息传播有了更多的期待和要求。作为媒体难免对于新奇和激烈地行为有着极大程度上的偏好，但是在与政府行为互动中，需要大众传媒规范自我行为，既避免简单的信息传输也避免成为社会麻醉剂;既要有所建言，又不煽动社会动乱。盛世高歌的渲染往往使大众传媒的自主性臣服于权力管制，对社会民众造成了一定程度的麻醉。在社会中会造成弱势群体被边缘、被忽略的错觉，也会使广大的乡土社会沉积在前工业化的历史车轮中。这正是因为“个体在大众传媒面前往往是无能为力的”，容易受到舆论的影响[6]129。所以在“服务型政府”推进和发展的过程中，大众传媒在监督政府行为的同时也要在自主性和自为性方面有的放矢，自主地规范自我行为，协和社会核心价值理念。

综合而言，在网络社会迅速发展的时代背景下，对于信息流的梳理和引导，将有助于形塑服务型政府的公共能量场，从而推动社会管理机制的创新。为践行社会协同与公众参与的行政理念，深入挖掘政府与公众的互动关系，尤其是其价值诉求与公共性的属性，对于我们理解公共服务理念的生成和公共服务理论的发展有着积极的现实意义，同时唯有在有效的网络监督环境之下，服务行政的理念才具备实践的可能与可行性。因此，对于后工业化进程中的政治沟通渠道和信息交流网络的建构，将有助于推动社会治理体系中的信任与合作机制的发展，最大限度地提升政府公共服务供给能力，以及公共事务治理绩效。

[1]全中燮.公共行政的社会建构:解释与批判[M].北京:北京大学出版社，2008.

[2]李传军.管理主义的终结——服务型政府兴起的历史与逻辑[M].北京:中国人民大学出版社，2007:261－264.

[3]登哈特 J，登哈特 R.新公共服务——服务，而不是掌舵[M].北京:中国人民大学出版社，2004:165.

[4]张康之.历史转型中的不确定性及其治理对策[J].浙江学刊，2008(5):11－18.

[5]福克斯 C，米勒 X.后现代公共行政——话语指向[M].北京:中国人民出版社，2002:98.

[6]哈肯 H.协同学——大自然构成的奥秘[M].上海:上海世纪出版社集团，2005.

[7]赵鼎新.社会与政治运动讲义[M].北京:社会科学文献出版社，2006:283.

[8]张康之.公共管理伦理学[M].北京:中国人民大学出版社，2003.