关于新社会组织党建问题的思考

赵绪生

(中共中央党校副教授、博士)

关于新社会组织党建问题的思考

赵绪生

(中共中央党校副教授、博士)

新社会组织主要指独立于政党、政府等传统政治组织之外的各类民间性的社会组织，主要包括社会团体、基金会、民办非企业单位，部分中介组织以及社区活动团体。［1］新社会组织是改革开放以来由于我国经济结构和社会结构变化而出现的新型组织形态。随着社会主义市场经济和基层民主政治的不断发展，新社会组织日益成为我国政治和社会生活中的一支重要力量，新社会组织党建也逐渐成为新时期基层党建的一个重要领域。如何应对新社会组织党建面临的新挑战新问题，提高新社会组织党建科学化水平，成为新时期基层党建创新迫切需要解决的重大理论问题和实践问题。

一、新社会组织党建的思想认识问题

提高新社会组织党建科学化水平，首先要在理论研究和政策制定实施层面理顺新社会组织和党组织建设之间的关系。解决新社会组织党建思想观念问题，是实现新社会组织党建科学化的前提和条件。在新社会组织党建的思想认识问题上，主要围绕在新社会组织中要不要建党组织和如何建党组织两个问题展开。一部分研究新社会组织的学者认为，新社会组织是以民间性、公益性、自治性、自愿性为主要特征，直接服务于公民社会发展需要的组织。政党谋求掌握国家政权的强烈政治属性与新社会组织服务于社会的非政治属性区别，表明新社会组织在现代政治体系中有自身的价值取向和运作规律。新社会组织的自身特性决定了其与政党、特别是执政党在现代政治体系中应处于平等的地位，新社会组织不应是政党的附属物。在新社会组织中建立党组织的政治性要求与新社会组织的非民间性特质之间存在逻辑上的冲突。因此，一部分学者不主张在新社会组织中建立党组织，认为执政党应该按照新社会组织自身发展规律，在民主和法治的政治框架下构建政党与新社会组织的合理关系。

基于新社会组织形成和发展的特殊背景及其在构建社会主义和谐社会中的重要地位和作用，在新社会组织是否建立党组织问题上，党中央和组织部门的态度是一贯鲜明的，坚决主张在新社会组织中推进党组织建设。党的十六届六中全会报告首次明确提出，推进新经济组织、新社会组织党建工作，扩大党的工作覆盖面，发挥基层党组织凝聚人心、推动发展、促进和谐的作用。党的十七大报告和十七大通过的新党章明确提出，包括社会组织在内的基层组织，凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织。十七届四中全会报告指出，扩大基层党组织覆盖面，加大在中介机构、协会、学会以及各类新社会组织中建立党组织力度。中组部和中央深入学习实践科学发展观活动领导小组办公室发出通知，要求在深入学习实践科学发展观活动中进一步建立健全新社会组织党组织。目前，在新社会组织中建立党组织已成为广泛共识，在一些地方和一些部门行业中已化为大规模的实践活动。比如，在深入学习实践科学发展观活动中，以律师协会和注册会计师协会为代表的一些特色行业部门的新社会组织党建活动取得了扎实的成效。

开展新社会组织党建工作，既是新时期基层党建的一个重要领域，也是基层党建的一个难点问题。在新社会组织中建立党组织问题上，一个重要的思想认识问题在于，如何在各地区、各部门和各行业新社会组织发展得参差不齐的情况下推进党组织建设。根据民政部民间组织管理局统计的数据，截至2009年底，我国在民政部部门登记的各类社会组织共计431069个，其中社会团体238747个，民办非企业单位190479个，基金会1843个。［2］面对新社会组织数量迅速增加、类型不断增多、独立性逐渐增强、影响力日益增加的发展现状，在新社会组织建立党组织问题上是否要采取“一刀切”政策，成为一个不容回避的现实问题。从目前新社会组织发展的形势和新社会组织党建的实践看，全面地在所有的新社会组织中建立党组织的“一刀切”政策不可行，关键要从目前新社会组织发展的实际特点出发，根据不同地区、不同部门、不同行业新社会组织党建的实际需要，循序渐进地推进新社会组织党组织建设的进度。在对新社会组织进行全面考察和分析研究的基础上，科学严谨地制定新社会组织党建规划，确定不同类型新社会组织党组织建设进度，明确新社会组织党组织建设中哪些需要建立、哪些需要急建、哪些需要缓建，哪些需要重点建设等。

二、新社会组织党建的发展动力问题

新社会组织党组织能否顺利地建立起来并发挥在活跃基层和打牢基础方面的重要作用，关键在于新社会组织党组织是否具有持续的发展动力。建党90多年来革命、建设、改革的实践历程表明，基层党组织的发展动力主要源自其在推动发展、服务群众、凝聚人心过程中体现出的带动力、向心力、战斗力、凝聚力。只有将党组织与新社会组织发展中心工作紧密结合，实现党组织建设与新社会组织发展形成同向度正方面的和谐共振动力，才有利于党的路线方针政策在新社会组织中的贯彻落实，有利于在新形势下扩大党的工作的覆盖面和影响力、渗透力，有利于保证新社会组织的健康发展。

据统计，截至2008年底，全国社会团体中应建党组织的为7.1万家，已建立党组织的为3.8万家，占53.5%;民办非企业单位中应建党组织的为4万家，已建立党组织的为2.2万家，占55%;基金会中应建党组织的为525家，已建立党组织的268家，占51%。但是，我国新社会组织正以每年10—15%的速度增长，而经合法登记应建立党组织的新社会组织中，仍有46.8%未建立党组织。这一统计数据尚未包括因“分级登记、双重管理”体制的制约而未经合法登记的新社会组织。在已建立党组织的新社会组织中，新社会组织党建的发展动力主要来自于外部的业务主管部门和党委组织部门，并非新社会组织自身内部的发展要求。在既有的“压力体制”下，新社会组织的业务主管部门和党委组织部门通过行政和组织手段，在人力、财力和物力等方面给予的积极支持，成为新社会组织党组织覆盖面不断扩大的持续发展动力。

从目前“强政党、强政府、弱组织、弱社会”的大环境看，在新社会组织党建的起步阶段，以业务主管部门和党委组织的行政和组织力量为主推动新社会组织党建工作开展，确实是一种必然的选择。但是，从新社会组织党建发展的长远看，单纯依靠业务主管部门和党委组织强力推动是否会成为一种常态动力，这是值得商榷的。推动新社会组织党组织持续发展的动力应该源自于新社会组织发展的内在要求，而不是外部的强力推动，特别是为了完成上级部门安排的政治任务而建立新社会组织的压力推动。毕竟，新社会组织本身作为新时期社会主义市场经济和基层民主政治发展的产物，其可持续发展应该遵循市场经济和民主政治的发展规律;新社会组织党组织建设的发展动力是为了促进和保证新社会组织的健康可持续发展。因此，从长远看，新社会组织党建的发展动力应该由业务主管部门和党委组织强力推动逐步转为注重引导鼓励、创造发展环境，最终要使新社会组织党建的动力回归到以市场机制和民主政治运作为主。换言之，衡量新社会组织党建的发展动力强弱，关键在于实现新社会组织党组织建设要实现从“要我建”到“我要建”的根本转变。

三、新社会组织党建的体制机制问题

新社会组织党建中存在的领导体制不健全、管理机制不完善，是制约提高新社会组织党建科学化水平的突出问题。在探索新社会组织党建领导体制和管理机制的实践中，一些地方成立了社会工作委员会或社会组织党工委等机构来加强对社会组织党建工作的领导。比如，2003年上海成立了全国首家省级社会工作委员会，作为上海市委的派出机构，负责对全市社会团体、社会中介组织、非公经济组织、民办非企业单位党的工作以及相关的社区党建工作进行指导、协调、研究和督查。2007年12月，北京市在全国率先成立了履行社会建设和管理职能的机构，即分别隶属于市委和市政府的北京市委社会工作委员会和北京市社会建设工作办公室，形成一个机构两块牌子的办事机构。2009年3月，广东省在全国范围内成立了第一家省级社会组织党工委，负责领导全省性行业协会及无业务主管单位的社会组织的党建工作，指导、协调归属各级地方民政部门管理的社会组织和归属省直单位业务对口管理的社会组织的党建工作。2011年8月，广东省设立了社会工作委员会，作为省委的工作部门和省政府的职能机构，旨在加强社会建设和创新社会管理。

尽管各地的社会工作委员会在加强社会组织管理和推进新社会组织党建方面取得了显著的成效，但由于没有成立中央社会组织工作委员来领导和统筹全国新社会组织党建工作，导致新社会组织党建工作领导体制难以发挥实效。以北京市社会工作委员会为例，北京市、区两级的社会工作委员会和社会建设工作办公室管理体制虽理顺了，但工作职能之间相互打架的问题没有解决。在条块分割的管理体制下，中央组织部关于社区建设和社会组织管理工作部署安排，对口的是北京市委组织部;民政部关于社区建设和社会组织管理工作部署安排，对口的是北京市民政局;而市社会工作委员会和市社会建设工作办公室找不到对口的负责部门。由此导致，接受指令的机构不负责具体工作，因为其职能已划归社会工作机构，而负责具体工作的结构却接不上活。［3］P2因此，在对新社会组织党建的业务管理上，依然需要进一步理顺新社会组织党建的领导体制。

在惯性的思维方式和传统党建模式的影响下，参照传统的单位体制党建模式推进新社会组织党建，成为制约当前新社会组织党建工作机制的突出问题。在传统的单位体制党建模式下，适应计划经济和相对封闭的环境，传统社会组织党建一般以地域、单位为主设置基层党组织，采取比较单一的、集中的、固定的、直接管理的工作机制，一些严重“行政化”的社会组织党建工作机制基本等同于政府部门的党建工作模式。在市场经济和开放环境下，随着基层民主政治的不断发展，新社会组织类型的多样化和发展的变动性决定了新社会组织党建应按照便于党员参加活动、党组织发挥作用的要求，采用多元的、分散的、流动的、间接治理的工作机制。新社会组织党建工作机制既不能简单地以普适性为由复制某一种类型的党建模式，也不能简单地以特殊性为由拒绝借鉴有参考价值的党建模式。加强新社会组织党建工作机制建设，正确的选择应该是坚持继承发展和创新精神，在探索和实践中采取适合的、有利于推动新社会组织发展的党建模式。比如，广东、宁夏采取“依托民政、集中管理、多头推进”模式;北京、上海采取“单设机构、以条为主、枢纽管理”模式;律师、会计师行业采取“主管部门负责、行业协会协助、会员参与、会员参与”模式;大部分地区采取“组织部门牵头、业务主管单位负责、民政部门协助”模式等。［4］

四、新社会组织党建的绩效考评问题

衡量新社会组织党建科学化水平是否得到提升的重要指标之一，就是新社会组织党建在实践中取得的绩效如何。要对新社会组织党建的绩效实现科学考评，必须正确认识和处理新社会组织党建的量与质的关系问题，即看重新社会组织党组织和党的工作是全面覆盖，还是有效覆盖。在当前新社会组织党建的绩效考评实践中，一些地方、部门和行业把新社会组织党组织和党的工作全覆盖作为硬指标，重视在新社会组织中全面建立党组织和发展新党员，忽视党组织和党员管理及其作用的发挥。有的甚至为了实现新社会组织党组织和党的工作全覆盖，不顾新社会组织发展的实际情况，采取强力推进、仓促草率、揠苗助长式地建立党组织和发展新党员。这种数量导向、强制性的、压力体制下的新社会组织党建考核机制，不仅会导致短期内随着新社会组织党组织和党员在短期内数量提高而引起的质量下降，而且长期发展可能会引起新社会组织的抵触和反感，使新社会组织党建出现事与愿违的局面。

新社会组织的多样性和复杂性，不仅决定了新社会组织开展党建任务的艰巨性，而且决定了新社会组织党建考核的挑战性。比如，在新社会组织党建的实践中，一些草根型社会组织和不具备法人资格的社会组织开展党建成本高、效果差;一些稳定性差和流动性强的社会组织很难建立其稳固的党组织和发展新党员;一些涉外的新社会组织对党组织的强排斥性制约了党组织的建立并挑战党组织的权威性;一些特殊的、区域性社会组织党建中普遍存在着“有组织无生活”的虚假党建现象。因此，推进新社会组织党建，必须遵循新社会组织自身的发展规律，坚持顺势而为、循序渐进、水到渠成的原则，努力探索符合新社会组织党组织建设规律的考评机制。

基于近些年来新社会组织党建的实践探索，中央和组织部门基本明确了新社会组织党建工作的指导思想，即把“消灭空白点、扩大覆盖面、增强有效性”作为推进新社会组织党建的主要目标和基本原则。抓好新社会组织党组织覆盖和党的工作覆盖，发挥好党组织在新社会组织群众中的政治核心作用和新社会组织发展中的政治引领作用，加强新社会组织书记和党建工作指导员队伍建设，成为当前新社会组织党建绩效考核的重点指标。其中，关键的考核指标是根据新社会组织党组织和党员作为来评判新社会组织党建绩效，通过发挥党员的先锋模范作用来体现党组织的作用，进而带动新社会组织成员为社会发展做贡献、带动其中的先进分子向党组织靠拢，努力增强新社会组织党建的影响力和渗透力，不断巩固党执政的阶级基础和群众基础。

［1］百度百科［DB/OL］.http://baike.baidu.com/view/1235789.htm.

［2］这是官方统计的数据和观点。然而，学者的估算大大超过这个数字。清华大学NGO(民间组织)研究所的估计在200万至270万之间，中央编译局学者的估计是300万个左右，而有的研究者把人民团体、群众组织和事业单位以及未经登记注册的草根社会组织包括在内估计最多的高达800多万个.

［3］丁茂战.我国政府社会治理制度改革研究［M］.北京:中国经济出版社，2009.

［4］吴辉，赵绪生.我国社会组织党建工作的难题及对策建议［J］.思想理论内参，2009，(30).

责任编辑:王习贤