民生幸福：政府善治的价值导向

黄建军

（1.南京师范大学 公共管理学院，江苏 南京 210046；2.北京大学 政府管理学院，北京 100871）

一、导语

经过30多年的改革，当前的中国社会仍处于转型期，伴随着市场经济的快速发展，社会结构发生着深刻的变化，原有的各种利益格局不断重新进行调整，利益追求出现了多元化的趋势，在上述利益重新“洗牌”的过程中，人民的合法权益却没有得到有效的保障，关乎民生的社会保障、收入分配、教育公平、医疗改革、物价问题、食品卫生、住房问题等关注度极高的民生话题，也没有得到很好的解决。

从2010年第十一届全国人大第三次政府工作报告温家宝总理提出“让人民生活得更加幸福、更有尊严”，到第十一届全国人大第四次政府工作报告提出“始终坚持经济发展与社会发展相协调，围绕改善民生谋发展。改革开放是实现国家强盛、人民幸福的必由之路”。2012年的第十一届全国人大五次会议提出“保障和改善民生，解决关系群众切身利益的问题，要把保障和改善民生作为政府工作的重要任务，让农民无论进城还是留乡，都能安居乐业、幸福生活”，政府工作报告连续三年都提及到了“幸福”这一概念，因此，关系民生幸福的问题亦成为社会各界关注的焦点问题。2012年两会开幕以来，代表委员们积极献言献策，人民通过各个渠道和途径积极参与，形成了积极生动的互动画面，这正是当今中国社会应有的场景。大家关注的视角多与自身的感受和国家的政策相关联，民心之所向，反映了历史发展的必然，也是社会主义建设发展的题中应有之义。

然而对民生幸福的热切期盼，如何才能够化为冷静的思考和沉稳的追求，这也是改革所需要解决的问题，尤其是随着经济社会的快速发展，人民的需求多层次、多元化，幸福的内涵和要求在不断拓展，这就要求政府提供更加精细化的公共服务，以满足新需求，继续深化社会管理创新的执行力，让人民共享改革发展的成果，当前所出现的政府治理的善治理念转向可以看作是提升民生幸福的有效治理理念和思路方针，如果服务型政府确立了这一良好的治理理念，牢固树立执政为民的理念和对民生利益、民生幸福的至上尊重，民生幸福也就得到了极大的保障。

二、民生幸福与政府善治的内在关联

一般来说，善治是一种良好的治理（good governance），作为当代政府比较理想的治理模式，主要强调政府的管理活动能以耗费最少的社会资本而获得最大限度的公共利益，从而可以满足最大多数人的公共需要，在政府、市场与公民社会三者之间实现和谐的发展。“善治的本质特征是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态”。[1]（p12）政府善治则是一种建立在“有效统治”基础上的政府管理，是在政府治理的基础上发展起来的一种管理方式，它是为了如何使政府治理更加有效而提出的概念。所以，政府善治既是一种政府在管理公共事务中的管理新理念，也是一种管理创新的方式和过程。民生幸福作为一个动态持续发展的概念，其外延和内涵随着社会发展和进步而不断扩展和升级，当前民生诉求的多层次、多元化又增加了政府有效供给的难度，因此要从多方面关注和加强民生幸福，政府必须树立以人为本的服务理念，在加快发展社会事业，推进基本公共服务均等化的同时，不断创新社会服务管理，彰显社会的公平正义，才能不断提高民众生活的幸福感，其影响力可以说涉及到了政府工作的方方面面，同时也关切到了人民大众生活的细枝末节。

政府善治与民生幸福有着内在的关联，如果民生问题解决得好，民生幸福的具体实现程度则会大大提高，政府得到民众的支持、理解的程度也会提高，因此，民生幸福是检验政府是否善治的最终标准。政府善治是促进民生幸福的外部因素和手段，只有实现善治的政府才能为民生幸福提供丰富的社会公共服务资源，最大化满足人民的目标和理想，让人过上更美好的生活。

（一）民生幸福是政府善治的现实诉求。

政府对民生幸福负有不可推卸的责任，人们实现达到幸福生活所必需的基本条件只能由政府来提供，政府通过创造、提供这些条件来直接或间接地决定和影响人们的民生生活，因此，“作为一个执政党，对该国的社会发展和民生幸福起至关重要的作用，如何治党，是执政党自身要思考的问题和关注的焦点”。[2]（p68）

民生幸福的提出是我国改革发展三十多年来经验和成就的总结和提升。在革命和战争的年代，人民的理想是要取得革命的成功，甚至于忘记了革命的初衷和目标，对于幸福则只是一个抽象的想像，三十多年来的改革随着我国经济建设的巨大发展和成功，在我们全面建设小康社会的新时期，幸福逐渐被提到了人们的面前，成为整个社会关注的核心，成为我们的政府需要努力解决的现实问题。当今中国社会，贫困和收入的差距已经成为影响民生幸福的现实因素，制度和决策上的偏差与不公也成为影响民生幸福的政治因素，此外，中国传统的发展观念给社会发展带来了诸多问题也成为影响民生幸福的一个社会因素。为了把这些问题从根本上解决，对于执政党来说必须以民生幸福为出发点，党的全部任务和责任就是带领人民实现他们的利益诉求，提供各项公共服务，满足人民的民生幸福需求，民生幸福问题解决好了，民众对政府的支持程度越高，政府执政的合法性和生命力自然越长久。

因此，民生幸福不仅关系到人民群众的根本利益，而且影响到整个国家改革发展稳定的大局，民生幸福解决得好，社会经济就能顺利发展，全面建设小康社会的奋斗目标就能顺利实现，人民对政府执政能力的信任和信心也会增强，党执政的政治权威和治理国家的能力也会提高，善治政府义不容辞的职责所在，就是为人民的幸福生活创造良好的外部条件，不断改善政府的服务质量，履行对人民幸福生活的责任，从这点来说实现好维护好民生幸福就是政府善治的现实诉求。

（二）政府善治要以民生幸福为落脚点。

当前，我国正处于社会转型的特殊时期，民生幸福不仅关系人民的根本利益，而且影响到整个国家改革发展稳定的大局，只有解决民生问题和促进民生幸福，我们党执政兴国才有了方向和目标。切实实现民生幸福，不仅是现阶段我国社会发展的现实需求，也是推动公平正义、促进政府善治、构建和谐社会的重要条件。民生幸福理应成为善治政府的政治探索和制度设计理念并持续坚持下去，因为“无论政治制度和意识形态有多么大的差异，无论政治文明发展程度有多么大的不同，追求民生幸福最大化和社会公共利益最大化将是人类政治活动永恒的价值追求，否则其政治体制的合法性和生命力就会成大问题”。[3]

社会主义国家的一切权力属于人民。资本主义国家的权力掌握在少数人手中，因此虽然资本主义社会物质财富比较丰富，人民却没有感到真正的幸福，无产阶级革命者马克思恩格斯则一直重视人的幸福，把有利于人的全面发展和民生幸福最大化的共产主义社会作为人类的理想追求，在总结巴黎公社经验时他们就指出公社公职人员“应当成为公社的勤务员”和为“社会的负责的公仆”，并且强调“公社的伟大社会措施就是它本身的存在和工作。它所采取的各项具体措施，只能显示出走向属于人民、由人民掌权的政府的趋势”。[4]（p163）革命导师列宁也指出“只有社会主义才能广泛推行和真正支配根据科学原则进行的产品的社会生产和分配，以便使所有劳动者过最美好、最幸福的生活”。[5]（p546）中国共产党作为无产阶级的先锋队，党没有自己的特殊利益，只代表着最广大人民的根本利益，并把这当作党一切工作的出发点和落脚点。毛泽东明确提出：“共产党人的一切言论行动，必须以合乎最广大人民群众的最大利益，为最广大人民群众所拥护为最高标准。”[6]（p731）党成立90多年来始终以代表最广大人民的利益为指导思想，改革开放30多年的实践进程就是不断重视和改善民生的进程，党的十七大报告中着重强调“要坚持以解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题为着力点，为群众多办好事、办实事”，“要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。”[7]（p15）党的十七届五中全会更是顺应全国人民过上更美好生活的新期待，紧紧围绕科学发展的时代主题，加快转变经济发展方式，把保障和改善民生作为根本的出发点和落脚点，对我国“十二五”时期经济社会发展作出了全面部署，“十二五”时期是我国全面建设小康社会关键时期，是加快转变经济发展方式的攻坚时期，人民群众对就业、教育、医疗、环境等方面质量要求会更高，民生幸福显得越来越重要，也会成为政府善治坚定不移的基本理念和价值追求。

三、政府善治是民生幸福的价值标准

随着中国改革开放的进一步深入，社会主义现代化建设的步伐也逐步加快，社会环境却日趋复杂化，社会利益格局在不断变化，社会群体利益日趋多样化，人民的需求也日益多样化，政府的权力也在分化，全社会迫切需要一种以民生幸福需要为导向的多元主体参与的权力分配治理模式，同时，我国政府也在深化改革建设服务型政府，人民对公共服务资源的需求扩大被提升为主要的努力方向。这一切的变化也推动了政府服务理念在不断演变，善治这一理论的引入正好与关注民生幸福的价值标准不谋而合，将以民众利益为主体的价值标准带入到我国政府的治理体系中来，用最为关切民生幸福的方式建立我国政府治理的价值标准。

（一）确立以人为本的价值标准。

人作为社会发展的主体，人的全面发展是社会进步的最高标准，以人为本不仅是科学发展观的本质和核心内容，也是我们衡量各项工作的根本出发点，以实现人的全面发展为目标，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，保障人民群众的经济、政治和文化权益不受侵害，实现全体人民共享改革发展的成果，强调人的个体主观感受与人的全面发展及社会发展之间的关联。科学发展观也把发展的人文向度放在了突出的位置，以人的自由全面发展作为评判社会发展的根本价值标准，把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，保障人们物质生活的多样化、政治生活的民主化、精神生活的丰富，以及人与自然之间和谐发展，创造各种有利条件促进人的全面发展，只有在这样的理念和思想指导下，才能最大程度地确保民众的主体地位和利益保障。政府的善治理念就包含了这样的思想，努力构建民生幸福工程就是实现政府善治的过程，二者是统一的，按照以人为本的要求，政府的善治要围绕实现人民的利益要求，满足人民的发展需要，促进人的全面发展。

（二）构建符合民生幸福的价值标准。

在当代中国，政府善治的根本目的就在于实现社会的公共价值和增进社会的公共利益，这里民众的公共利益高于一切，因此，民生幸福是当前我国政府善治的最高目标，从本质上来说，政府的一切行为都应该是围绕满足民生幸福的具体要求。因此，善治思想在当前的政府治理理念中应该遵循的一个评价原则是：政府的行政行为和效果能否得到最大多数人民的认可和赞同，是否能让最广泛的人民大众产生主人翁般的幸福感。

目前，我国各级政府都在着力打造服务型政府的理念可以说是善治理念的一个具体应用，服务型政府不仅注重政府提供公共性的服务资源的过程，还注重政府提供服务的公正性、责任性、有效性等，并且将政府提供的公共服务能否满足人民的需求作为考察的重要标准。因此，我们可以说服务型政府的构建目标就是民生幸福的社会总合成，努力打造服务型的政府就是通过政府善治的治理理念努力实现民生幸福的公民社会。生存和发展的需求既是人民实现民生幸福的立足点，也是建设服务型政府的出发点，要有效地实现人民的幸福生活，还应调动广大人民的积极性，完善人民的利益表达机制，拓宽和疏通民意表达渠道，通过多种渠道让人民在民生方面的诉求可以有序表达，政府则出面加以推进和改善，从而有效引导民意，让民意带领政策发展，让广大人民对幸福生活的追求变成一种永恒的不竭的动力。要构建一种符合民生幸福的价值标准就要形成这种政府与社会公众的对话和互动，通过了解民众真实的意愿与感受，了解他们对政府及职能部门工作的评价和判断，既可以对政府的工作绩效做出公正合理的评价，也可以直接了解社会公众的需求趋势和对社会公共事务的满意程度，作为我们构建民生幸福的外在标准。在充分意识到社会民众的重要价值作用的基础上，努力发展社会民众参与政府治理并不断凸显他们的主体地位，是当前政府善治思想下治理过程的一个发展趋势。

四、政府善治能够促进民生幸福

处于转型期的当代中国，要积极应对和化解各种不利于和谐发展的矛盾因素，民生幸福不仅关乎人民的根本利益，还会影响到国家改革发展和社会深刻变革的总体大局，因此，当前政府善治理念不仅是为当代政府的发展开拓出了一条崭新的施政之路，更重要的是能够通过善治政府理念的打造，让政府紧紧抓住民生幸福这条发展主线，通过制度的完善和社会管理的创新发展，这种转向能够有力地促进民生幸福。

（一）完善制度保障民生幸福。

服务型政府对于民生问题的解决要依赖于制度的完善。无论社会发展到什么程度，民生幸福都是人民最关心的问题，任何政治探索和制度设计都要以民生幸福为最终理念。“马克思社会主义革命理论的目的，就在于推翻压抑人的发展的私有制度，创造最无愧于和最适合于人的天性的社会制度，从而促进人的全面自由发展”。[8]（p16）人类社会的历史也就是人类追求幸福的历史，制度只是服务于人的幸福追求的媒介，制度不断的发展完善的程度，决定了人的幸福实现的程度，因此，服务型政府的善治要努力完善各种制度安排，促进民生幸福由可能到现实的尽快实现。

当前社会要从制度上营造一种客观公平的外部环境以保证和促进民生幸福的最大化。政府要完善保障和改善民生的制度安排，完善制约和监督的机制，深入了解民情动态，建立科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、权益保障机制等，及时有效地处理人民内部矛盾，使发展成果更好地惠及全体人民。尤其在市场经济的条件下，应当在制度中体现“德行也是人安身立命所不可缺，它不仅可以给自己带来良心的安宁、人格的尊严、社会的赞誉，甚至同时也可以带来某种生存与发展的基本便利”，[9]（p180）把社会公平与公正作为维系社会秩序的基本准则，如果社会公平与公正出现了严重问题，社会成员、社会群体和社会阶层之间就会产生激烈冲突，给社会的安定团结和人民的幸福生活带来严重威胁。因此，政府善治从制度上维护公平公正不仅关系到巩固国家政治基础，也是实现民生幸福的重要前提，是社会关注和追求的目标和价值取向。

（二）创新社会管理提升民生幸福。

在我国目前的形势下，要让全体人民参与社会管理并不现实，要随时捕捉与人民群众利益息息相关的民生问题，应该以创新社会管理为突破口，社会管理的效能与人民生活紧密关联，“人们普遍认为，许多不发达的国家政府管理体制都是不健全的，这种不健全的政府管理体制则会阻碍政府的善治和经济的发展，从而影响人们生活的改善”。[10]（165–190）随着社会的快速发展，社会管理的内容更加复杂化，社会管理的方式更加多样化，社会管理的危机也逐渐凸显，要创新社会管理，体现社会管理的合法性、公开性和有效性等新的理念，就需要人民参与通过合适的途径体现出来，充分发挥人民的积极性和创造性，政府也应该不断提高社会管理科学化水平，寻找社会管理方面存在的问题、原因和今后努力的目标，为我国“十二五”时期全面提升民生幸福创造更好的社会条件。

创新社会管理，构建和谐社会是一项复杂的系统工程。目前要贯彻落实科学发展观，按照建设服务型政府的要求，以解决民生问题和促进社会和谐为出发点，建立与我国国情相适应的社会管理和公共服务体系。在经济发展的基础上，增加公共产品数量，满足人民日益增长的物质文化需求。尤其是经过30多年改革开放，我们国家已经基本解决了温饱问题，正在向全面的小康社会迈进，在此过程中，人们也开始寻求归属感、社会公平和尊重、实现自我价值等更高的社会需求，这些变化对社会管理创新提出了新挑战，市场经济条件下的社会管理需求排斥了原来的计划体制下政府利用政权管理一切社会事务的社会管理方式，因此必须加强和创新社会管理，尊重人民的主体地位，保障人民各项权益逐步得到满足，正确处理改革发展中新出现的人民内部矛盾和其他社会利益矛盾，最大限度地激发人民的社会创造性和生产活力、把社会发展的不和谐因素减到最少，妥善处理各方面的利益关系，才能更好地保障和改善民生，促进社会公平，逐步实现基本的公共服务均等化。在这个过程中政府要发挥主导作用，也为社会其他组织参与管理创造有效的条件，让社会组织能够健康发展，保证社会各个阶层都能分享到我国经济社会发展的成果。加强和创新社会管理，还要坚持深化体制机制改革，提高社会管理的效率，打破一些部门和地区行业之间垄断，用竞争的方式降低管理和服务的成本，为人民群众提供更物美价廉的公共产品，积极发挥广大社区和各类社会组织的作用，不断促进公共产品供给多样化，为广大人民提供更有保障的公共服务，维护他们自身的合法权益，从而做到提升民生幸福。

五、简单结语

当前我国在社会管理中遇到的一些困境、如何提高人民幸福的满意度、寻找社会管理创新的有效路径等问题，都需要我们不断在实践中创新社会管理，通过各种渠道寻找人民参与管理的方式方法，了解人民的所思所想，积极回应广大人民群众最关心、最现实的问题。社会管理创新的发展动力和力量源泉就是民生幸福的需要，要使国家的决策实施具有坚实的基础，必须认真倾听群众的呼声，把群众是否满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点，在科学民主的方式上推进社会管理的整合与创新，增强政府社会管理的科学化、公共事务决策的民主化，促进决策的公正性和透明度。当前我们强调民生幸福问题、强调把社会管理创新作为提升民生幸福的路径之一，原因即是改革开放到了今天的程度，权利和财富的分配严重不均在社会成员之间普遍存在，社会利益关系不协调日益加剧。我国历史上的改革，表现出“强势主体利益”主导经济社会发展方向，弱势群体利益则受到了极大伤害，强势主体利用资源配置权进行有利于自身的资源配置，使得强者更强，弱者更弱，在社会生活中出现了“马太效应”这样一个两级分化现象。城乡越来越大的差别、分配收入的不公正、就业机会的不均等现象造成的事实上的不平等、不公正越来越大，已经严重影响了广大人民的幸福感受，影响到了社会的正常发展，广大人民不能平等地分享改革发展的一系列成果。如果任由这些不合理、不合法的现象长期存在下去，将无法消弭人民群众强烈不满的情绪，由于社会不公而产生的不平衡心态，就会明显加剧社会矛盾，民生幸福问题也无从谈起。因此，对民生问题的把握要求党和政府通过加强和创新社会管理，妥善解决社会发展矛盾凸显期的各类问题，切实提升民生幸福。

[1]俞可平.中国公民社会的兴起及其对治理的变迁[M].北京:社会科学文献出版社，2002.

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[10]Rothstein,Bo and Teorell,Jan（2008）.What is Quality of Government?A Theory of Impartial Government Institutions[J].Governance.An International Journal of Policy,Administration and Institutions.21（2）.