突发公共事件信息传播相关法律规制对策研究

李向锋

（西北民族大学法学院，甘肃兰州730030）

突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件主要分为：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件。近年来，我国突发公共事件进入多发期，严重威胁着公民的生命财产和生存环境。在这四类突发公共事件中，事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件与人为因素有很大关系，即使是第一类自然灾害其造成的危害也不能排除有人为因素。纵观最近几年发生的突发公共事件，纵然很多是不可抗力的原因，是“天灾”，但是有很多本是可以避免的，可以说是“人祸”，而且从破坏力上来说，有些突发公共事件人为因素造成的破坏力还要远远大于灾难本身。突发公共事件的信息传播对突发公共事件的处置就有着非常大的影响，直接影响着突发公共事件造成破坏力的大小，是突发公共事件中最重要的“人为因素”之一。但是通过最近几年发生的突发公共事件，我们可知，我国突发公共事件信息传播存在很多问题，严重影响着突发公共事件的处置，加重了其破坏力，急切需要立法予以规制。

一、我国突发公共事件信息传播存在的问题

随着社会的发展，我国信息传播媒体和信息传播技术发展突飞猛进，传播生态也在此过程中发生着深刻变化，一改以前信息传播渠道单一的模式，对突发公共事件的信息传播也从“有限报道”发展到“全民报道”，由此带来的一系列问题也更加突出。

（一）缺乏专门信息传播监管法

目前，我国有关突发公共事件的法律法规以及规章主要有《宪法》中有关紧急状态的规定、《突发事件应对法》、《戒严法》、《国家突发公共事件总体应急预案》，以及一系列地方法规、规章和政府工作部门以及各行各业出台的应急预案。但是这些法律法规建立的信息系统大多规定下级部门向上级部门信息传递，或者信息在不同政府部门之间的传递，缺少政府及其相关部门向社会传递信息的规定。对突发公共事件的保障上，各种应急预案多从组织指挥、交通运输、医疗卫生、治安、物资、经费方面予以规定，缺乏专门的突发公共事件信息传播监管规定，而且这些规定比较笼统，多是针对政府部门突发公共事件中的信息传播行为的规定，缺乏对社会公众信息传播行为的规制。

（二）政府信息发布制度不健全

针对突发公共事件的信息传播，政府官员传统处理方式就是“捂、掩、盖、瞒”，受这种执政思维的影响，在突发公共事件发生后，最先想到的不是向社会公布，而是予以隐瞒，就是在这段时间内，权威信息发布的最佳时间也就被错过了，人为造成了信息传播不畅，为错误信息的传播创造了机会。政府信息发布制度不健全主要表现在：

1.信息发布主体不明确。突发公共事件的处置往往涉及多个区域，多个部门，而在处置过程中，各个部门往往各自为战，缺乏协调配合，缺乏统一的信息发布责任主体，发布的信息往往内容庞杂、互相重叠甚至相互矛盾。在错误信息发布并造成严重后果后，寻找不到相应的追责主体，造成政府及其工作部门缺乏责任意识。

2.信息发布不及时，缺乏前瞻性。在突发公共事件发生之后，政府及相关部门往往缺乏前瞻性，缺乏主动披露信息的积极性，社会民众不能从正当途径获取信息，造成社会民众通过其他渠道寻找相关信息，在错误信息在社会上泛滥时，政府及相关部门才被动发布信息，这也使政府及其相关部门发布的信息的权威性遭到普遍质疑，这必然使谣言和虚假信息有了市场。

3.信息发布缺乏责任意识，内容不真实、不全面。在我国，政府部门掌握社会信息资源中绝大部分有价值的信息，既包括公共信息，也涵盖大量的涉及公共利益的公民、法人个人信息，巨大的信息源优势使政府的信息发布更具权威性，所以在突发公共事件信息传播中，政府及其相关部门承担着信息传播的权威发布者和管理者的角色。在突发公共事件发生后，政府及其相关部门应传递权威信息，满足公众知情权，消除危机发生后流言、谣言滋生的危险，同时引导舆论，动员社会的支持，为危机的解决提供良好的舆论环境。同时通过分析社会公众对自己发布信息的反应，了解真实民意，为政府应对危机的决策提供依据。然而在许多突发公共事件发生后，当地主要领导往往会惧怕因突发事件受到问责，为了个人私利，利用当地主流媒体对政府的依赖性控制媒体，对真实信息隐瞒不公布或者发布不实信息。而不真实、不全面的信息往往使突发公共事件的救援及处置陷入被动，不仅扩大了其破坏力，而且影响了政府及其相关部门在公众中的形象，造成各种不利的信息更加泛滥。

4.信息发布渠道单一。目前政府及相关部门信息发布渠道主要包括报纸、电视、广播，而在现代信息社会，通讯手段多样化，尤其是网络和移动通讯正发挥着越来越重要的作用，网络和移动通讯便捷迅速，正成为公众获取信息的重要途径。而在突发公共事件发生后，政府及相关部门往往只通过报纸、电视、广播传统媒体中的一种或几种发布信息，对新兴媒体重视不足，造成发布信息的受体范围不够，而且发布信息的内容多有倾向，缺乏客观公正，影响了信息发布的效果。

5.应对手段机械，措施不完善。在应对突发公共事件的不利信息或者错误信息时，尤其是面对网络媒体不利信息的传播，很多地方政府及其工作部门往往对当事人“封嘴”或者以删除网页、关闭短信为主要手段。由于网络及移动通讯的特性，虽然网页和短信可以被删除，但由于网络意见发布的便捷性和匿名性，新的网页很快又建立起来，短信也换一种内容重新发出。实践证明，这些机械的做法不能真正遏制不利信息或者错误信息。

6.监管机制缺失。为了加强突发公共事件舆论引导力度，国外很多国家的行政机关已经建立了比较完善的突发公共事件信息传播监控和防控机制。“舆论监控机制对于发现和追踪不良舆论，开展辟谣工作提供了充分的依据和准备，同时对于社会舆情的总体把握也具有积极意义。”［1］但到目前为止，我国政府及其组成部门舆论监控的专门机制还没有建立，虽然有的地方政府及其组成部门设立了网络新闻发言人，并开通了微博，加大了对网络信息的监管，但是舆论监控并未形成体系。在人们思想多元化和信息传播渠道日益丰富的信息时代，难以适应当今形势。

（三）信息传播无序

当代中国，利益日趋多元化，尤其是新闻出版业体制改革以来，传统出版媒体以市场主体的身份参与传媒业竞争，在突发公共事件发生后，政府、媒体、公众的利益诉求各不相同。一些传统出版媒体由于受利益的驱动，追求轰动效应，以增加阅读量，有的甚至故意编造虚假信息，一些夸张的报道增加了公众的不安全感，对突发公共事件的解决产生不利影响。

随着现代网络媒体和移动通讯的兴起，网民和移动通信用户以爆炸式速度增长。据《第28次中国互联网络发展状况统计报告》，截至2011年6月底，中国网民规模达到4.85亿。这也就使网络成为信息传播的最重要方式之一，并在突发公共事件信息传播中发挥着越来越重要的作用。网络的兴盛，大大拓展了突发公共事件网络社会舆论的形成机制和传播方式，但是由于网络信息传播的特性，造成错误信息泛滥，充斥着非理性情绪，互联网采制、发布信息者的广泛性，真实身份的隐匿，使相当一部分社会责任感不强的人，在参与互动过程中使信息变形失真，少数不法之徒还故意造谣惑众，扰乱民心。一些网友针对毫无还击之力的个体进行道德审判，通过网络追查并公布、传播当事人的个人信息，煽动网民以暴力语言群体围攻，导致当事人在现实生活中遭到严重伤害。群体中已存在的倾向性通过相互作用而得到加强，使一种观点朝着更极端的方向转移，容易产生“群体激化”，并可能发展为人身攻击，使网络演化为暴力工具，严重威胁着突发公共事件的处置。

二、突发公共事件信息传播规制立法

基于行政法“控权论”和“管理论”理论，突发公共事件信息传播的规制立法既要包括对突发公共事件中政府及其相关部门的行为规制，同时也要包括对社会公众行为的规制，规制立法既要约束政府及其相关部门的行为，又要充分保障其行使行政管理权，既要充分保障社会公众的言论自由和知情权，又要对其行为予以约束，所以如何很好地平衡这四点就显得尤为重要。到目前为止，我国还没有一部规范突发公共事件信息传播的相关法律，而对突发公共事件信息传播予以规制立法，既可以是全国人大常委会通过《新闻传播法》专门立法的形式，也可以是国务院颁布专门《突发公共事件信息传播管理办法》的行政法规形式。

（一）政府及其相关部门信息发布行为规制

1.信息发布主体。突发公共事件发生后，政府是最主要的处置主体，所以政府及其相关部门就成为突发公共事件信息发布的最主要主体，对于信息发布主体的确定可以按照属地原则，即突发公共事件发生在何地，该地的县级以上地方政府就承担着信息发布的责任，对于突发公共事件涉及多个区域的，该区域的地方政府都承担着信息发布责任。为了避免相互推卸责任，各部门之间应相互协调，确定一个政府或者部门具体实施信息发布，不能达成一致的，可由共同上级政府指定；对于涉及全国的突发公共事件或者全行业性的突发公共事件由国务院相关部门承担信息发布责任。

2.信息发布时间。突发公共事件最主要的特点之一就是事件紧迫性，所以信息发布时间就直接关系到事件的处理效果和社会公众对政府及其相关部门发布信息的认可程度，所以对于信息发布的时间应严格规定，负有信息发布职责的主体应该在获悉信息的第一时间向社会发布。

3.信息发布方式。突发公共事件信息发布的目的是让社会公众获知其信息，尊重社会公众的知情权，而信息发布的方式直接关系到社会公众对发布的信息的接收程度，所以负有信息发布责任的主体应该在众多信息发布手段中选择最利于信息传播效果的方式。当今社会尤其更重视网络和移动通讯途径发布的重要性。

4.法律责任。有义务就要有责任，对于负有信息发布责任的主体不履行责任，要是得不到相应的惩处，那法律规定将成为一纸空文。所以对于负有信息发布责任的主体不按照法律规定发布信息，应承担相应的行政责任，其行政首长也应受到相应的行政处罚。对于法律责任的追究权，可以由上级行政机关依职权提起，也可以由社会公众及新闻媒体予以问责。

（二）社会公众信息传播行为规制

突发公共事件事关社会公众每一名成员，所以其享有知情权，并可就突发公共事件发表自己的看法，享有言论自由权。但突发公共事件属于紧急情况，事关每一名社会成员的生命财产安全，不当信息传播将严重威胁突发公共事件的处置，扩散其破坏性，有时不当信息传播所造成的危害甚至会大于突发公共事件本身，而且有很多突发公共事件就是由不当信息传播所引起，所以对社会公众信息传播行为予以立法规制就显得尤为重要。

自由是有限度的，在特定的情况下，自由应该受到一定限制，即使在奉行言论自由的欧美国家，在遇到突发公共事件时也往往对公众的言论行为予以限制。2001年“9·11”事件之后，为严防有关恐怖袭击的信息通过网络传播，并针对计算机欺诈和黑客行为，美国迅速通过《爱国者法》和《国土安全法》。《爱国者法》授权国家安全和司法部门对涉及恐怖、计算机欺诈及滥用等行为进行电话、谈话和电子通信监听，并允许电子通信和远程计算机服务商在特殊情况下向政府部门提供用户电子通信记录，以便政府掌控涉及国家安全的第一手信息［2］。《国土安全法》对互联网的监控更为严密，法案中增加了有关监控互联网和惩治黑客的条款。

立法是规制的基础，发达国家政府看似很少对网络实施监管而事实上已利用法律对网上的行为做出了明确的规范。通过立法进行规范是各国管理互联网的重要手段，比较常见的包括内容分级制、内容审查制、网站注册制、税收优惠制等。而行业和社会民众自律则是互联网管理的必要补充，也是发达国家普遍采用的一种手段。

1.事前规制。政府及相关部门应该建立相应的社会公众信息传播预警机制，采取内容审查等手段，及时发现有可能引起突发公共事件的信息，确定一段时间的预警期，切断信息的传播链，避免突发公共事件的发生和有害信息的进一步传播。

2.事中规制。对于已经发生的突发公共事件，为了避免有害信息的传播，继续扩大突发公共事件的危害，可以在进行综合评估的基础上，在一段时间内对信息传播进行管制，如：在“新疆7·15”事件中，新疆自治区政府为了避免境外势力继续操纵境内不法分子，切断了全疆的互联网，避免了有害信息的进一步传播。

3.事后处罚。对于散布虚假消息引起突发公共事件，或者在突发公共事件中散布虚假消息致使突发公共事件危害进一步扩大的信息传播者，要给予相应的行政处罚，构成犯罪的，依法追究其刑事责任。用相应的处罚手段威慑虚假信息传播者，从而避免虚假信息的泛滥，为突发公共事件的处置创造好的信息环境。

突发公共事件是全社会普遍关注的焦点，其严重影响着社会的稳定和安全，在以往发生的突发公共事件中，我们可以看到其信息传播存在很多问题，既有政府及其相关部门“怠于”传播相关信息，也有社会公众“过热”传播相关错误信息，这两种情况都严重影响着突发公共事件的处理。所以，我们应该改变在突发公共事件处理中主要凭行政长官意志的处理方式，对政府及其相关部门和社会公众的信息传播行为予以立法规制，使突发公共事件信息传播的行为走向法治的轨道。

［1］ 段传亮.论突发公共事件中的舆论引导［J］.中共山西省直机关党校学报，2011，（1）.

［2］ 陆文军，孙丽萍.美国从六大领域管理互联网［J］.网络传播，2007，（5）.