浅谈转型期基层社会矛盾纠纷的化解——以北京市海淀区的实践为例

于丽娜

（北京市社会科学院，北京100101）

胡锦涛同志在2011年“七一”重要讲话中深刻指出：“当代中国正经历着空前广泛的社会变革。这种变革在给我国发展进步带来巨大活力的同时，也必然带来这样那样的矛盾和问题。”的确，我国社会目前正处在一个转型期，社会不仅出现了这样那样的矛盾，而且有些矛盾甚至引发了一些社会成员激烈的非理性行为和越轨行为，对社会产生了诸多不良影响。如何有效化解矛盾、避免矛盾激化、维护社会稳定，成为整个社会关注的焦点。政府更是将矛盾化解列为重点工作内容。2009年，周永康同志在全国政法电视电话会议上提出了政法系统的三项重点工作，将深入推进社会矛盾化解工作列为其中一项。在中央政府的部署下，各级政府开始探索社会矛盾纠纷的化解机制，以适应不断复杂化的社会矛盾纠纷。由于基层的社会矛盾是整个社会矛盾的集中体现和社会矛盾的主体，因此，基层是矛盾纠纷化解工作的重点。

一、北京市海淀区基层矛盾纠纷化解工作的实践

北京市海淀区通过积极的探索实践，在基层矛盾纠纷化解工作中取得了一些成绩。2010年，海淀区共调解各类矛盾纠纷4万多件，成功率达到90%以上，同比增长了131%。概括地讲，海淀区矛盾化解工作的经验主要有以下几点：

（一）建立广泛多元的矛盾调解组织。海淀区建立了广泛多元的矛盾调解组织，使调解网络遍布到村、户，调解的触角延伸到社会的各个领域。一是建立区、街道（乡镇）、社区（村）、楼门院（小组）四级纵向调解组织，海淀区全部街道（乡镇）、社区（村）均建有调委会。二是不断推动建立企事业单位、市场调解委员会，专业性、行业性调委会等建设，进一步拓宽了调解工作的覆盖面。截至2010年年底，海淀区共有调委会1023个，其中行业性调委会204个，企事业调委会100个，市场调委会7个，形成了覆盖全区的立体化矛盾化解系统。丰富的调解网络将那些能够被化解的社会矛盾纠纷在第一时间化解掉，避免了矛盾积累，减轻了法院的压力。例如，截至2010年底，海淀区三级物业管理纠纷调委会共调解各类物业纠纷2334件，调解成功2094件，有效维护了社区稳定。

（二）积极推进行政调解工作。行政调解是国家行政机关根据法律规定，对属于国家行政机关职权管辖范围内的行政纠纷进行的调解。海淀区在推进行政调解工作方面做出了一些新的尝试。一方面，海淀区信访、治安、交管、环保等行政部门按照法律的规定，在职能范围内对相关案件进行调解。另一方面，为了实现行政调解工作前置的目标，海淀区政府法制办成立了集行政调解和行政机关内部监督为一体的行政争议调处接待室。接待室设在区法院附近，在起诉人自愿的基础上对行政诉讼案件实施案前调解。截至2010年底，行政争议调解接待室共办理行政争议调解案件143件，其中81件调解成功，对化解行政争议、推进政府依法行政产生了良好作用。

（三）司法实践注重调解优先。2010年8月，海淀区法院作为北京市法院改革试点进行了改革，将原来审前简单的形式审查变身为审前程序，将诉前调解也列为审前程序中一项重要的工作。改革不仅形成了程序审查与实体审理相分离的工作格局，而且强化了立案阶段的矛盾调解工作。一年来，北京市法院近三分之一的民、商事纠纷在立案前得到化解。2010年8月至2011年8月，海淀法院有1391件案件经法官诉前调解化解了矛盾。一方面，海淀区法院的法官在审理案件时注重先调解后审判。海淀区法院法官李红星在工作中，充分吸收海淀区法院长期形成的社会矛盾和案件纠纷化解经验，逐步形成了一套有效的矛盾化解法。另一方面，海淀区法院通过多种形式开展诉前调解工作，如聘请专家、特邀调解员参与婚姻家庭案件的诉前调解等。

（四）探索“三调对接”工作机制。人民调解、行政调解、司法调解是矛盾纠纷的三种调解方式。三种调解方式所调处矛盾纠纷的范围是有所区别的。由于社会矛盾纠纷的复杂性，三种调解方式有时会相互交叉，这就要求三者相互之间要有适当的衔接和配合。海淀区在“三调对接”方面开展了多方面的尝试。一方面，海淀区通过建立诉前告知、诉中委托和吸收人民调解员参与诉讼调解等机制，加强人民调解与司法调解的衔接配合。另一方面，海淀区通过建立联合调解室、调解中心等方式，加强人民调解与行政调解的衔接。例如，尝试与公安派出所联合建立治安、民间纠纷联合接待室，对不够治安处罚的民间纠纷，部分轻微治安案件和主观恶性不大的轻微伤害案件进行调解，实现警民联调，优势互补，成功化解了大量的矛盾纠纷，大大减轻了派出所110接警压力，节约了司法资源。2010年，海淀区所有治安、民间纠纷联合调解室共调解治安纠纷5427件，调解成功4010件。再如，与区总工会联合建立区、街乡镇两级劳动争议调解中心，2010年共调处劳动争议纠纷3318件，调解成功2344件。

二、基层矛盾纠纷化解的重要手段和机制

（一）调解是基层矛盾纠纷化解的重要手段。调解是目前基层矛盾纠纷化解机制中的一种重要手段，并且在基层矛盾纠纷化解中发挥了重要的作用。北京市海淀区的实践就是一个佐证。调解之所以能成为基层矛盾纠纷化解的重要手段，主要有几方面的原因：一是与居民对矛盾纠纷解决方式的选择偏好有关。我国民众深受传统文化中“息讼”、“和为贵”等观念的影响，这种观念影响了人们对矛盾纠纷解决方式的选择偏好。当遇到矛盾纠纷时，人们通常希望选择和解或调解等方式解决，而不是诉讼。二是与基层矛盾纠纷的特征有关。基层矛盾虽然众多，但是绝大部分矛盾纠纷都是由日常生活琐事引起，诸如婚姻家庭矛盾、邻里矛盾等所占基层矛盾纠纷比例较大[1]。俗话说“清官难断家务事”，有些婚姻家庭矛盾是很难通过司法途径圆满解决的。再如邻里矛盾，司法途径反而会加剧双方的对立程度，有时甚至会出现一场官司十年仇的后期效应。三是与调解方法所具有的优势有关。调解方法具有平等协商、互谅互让、不伤感情、成本低、易为人民群众所接受等特点[2]，这些特点恰恰迎合了基层矛盾纠纷的特征，这也是调解在基层矛盾纠纷化解中的活力所在。四是调解作为非诉讼方式能够缓解法院的诉讼压力。在我国进行法治化建设的过程中，人们的维权意识觉醒，越来越多地选择以司法途径来解决矛盾，从而令法院不堪重负。调解作为诉讼方式的一种补充手段将一部分矛盾纠纷消弭在基层，大大缓解了法院的压力。事实上，其他许多国家都积极鼓励当事人通过比较柔性的调解来解决矛盾，而不是通过对抗性较强的诉讼方式来解决，如日本[3]。通过诉讼未必真的能达到案结事了的社会效果，而由调解解决社会矛盾的社会效果要远远优于诉讼。

（二）社会参与扩展了基层矛盾纠纷调解的覆盖范围。随着我国经济社会的快速发展，社会矛盾纠纷类型多元化，新型的矛盾纠纷所占的比例越来越大，原有的调解体制已不能完全适应社会矛盾日益复杂化的新形势。为了适应新形势，满足社会矛盾纠纷化解的现实需求，一方面，海淀区积极鼓励企业、市场建立矛盾调解委员会，建立专业性、行业性的调解委员会，进一步丰富了人民调解的组织形式，调动社会力量参与基层矛盾纠纷的化解。社会参与矛盾纠纷调解的重点在于扩大了人民调解所能覆盖的范围，最大范围地发挥人民调解的作用。另一方面，社会参与不仅能及时地发现基层矛盾纠纷的苗头，而且能及时化解部分矛盾纠纷。企业矛盾纠纷调解委员会能够及时发现和化解职工和职工之间、企业与职工间的矛盾，这就会分流部分矛盾纠纷，市场、专业性、行业性的矛盾调解委员会的情况如是。实际上，社会参与也是社会管理创新的重要内容。近年来，政府一直在强调社会管理创新，倡导建立以政府为主导的多元的社会管理格局。2007年党的十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。政府是社会管理的主体，但是社会管理要实现“善治”[4]，治理主体就要实现多元化。政府的能力是有限的，需要借助政府以外的其他社会力量共同构建立体的社会治理网络。包办一切的“万能型”政府不仅增加政府的负担，也不能实现科学化的社会管理。因此，社会参与也是基层矛盾纠纷机制中的重点。对于政府来说，一要清楚并深刻地认识到社会参与的重要性，为社会力量参与社会管理搭建平台。二要积极鼓励社会力量参与社会管理，参与社会矛盾纠纷的化解。对于企业来说，要建立内部利益诉求表达机制，为职工提供诉求表达的渠道；要建立内部矛盾解决机制，及时有效地解决一些内部的矛盾纠纷，将它们消灭在萌芽状态。

（三）“三调对接”机制推动基层矛盾纠纷调解工作进一步深化。在基层矛盾纠纷化解机制中，一直存在人民调解、行政调解、司法调解各自为战的格局，相互之间缺乏协调、配合，甚至有时会出现拖拉、推诿的现象，大大降低了第一时间化解矛盾的效率。因此，各地政府探索建立人民调解、行政调解、司法调解之间的衔接机制，使三者有效联动，促进基层矛盾纠纷的化解。例如，地方政府尝试建立大调解工作机制。大调解是指在各级党委和政府领导下将人民调解、行政调解和司法调解有机结合起来的矛盾纠纷化解方式，目的在于把各类矛盾纠纷解决在当地、解决在基层、解决在萌芽状态。从海淀区的实践来看，有效的“三调对接”机制的确促进了人民调解、行政调解、司法调解在基层的矛盾纠纷化解中形成的良性互动，最大程度地以调解解决社会矛盾纠纷，推动了基层矛盾纠纷化解工作进一步深化。因此，政府要对大调解机制进行深入的研究和论证，不断完善，使之更加合理、更加科学化，最大限度地发挥调解在基层矛盾纠纷化解中的作用。

三、结语

总的来讲，调解是基层矛盾纠纷化解的一种重要手段，对基层矛盾纠纷化解确实起到了一定的作用。政府也强调建立以调解为中心的矛盾化解体系，这也进一步助推了调解在基层矛盾纠纷化解中的运用。2010年8月《中华人民共和国人民调解法》通过，并于2011年1月1日开始施行。这标志着人民调解工作从此全面步入法制化、规范化的发展轨道。新的调解法规范了人民调解工作，这将对化解社会矛盾，维护社会稳定产生重大和深远的影响。当然，人民调解是解决社会矛盾的重要方法，但不是唯一方法，除了人民调解之外，我国还有行政、司法等多种纠纷解决方式。因此，如果要最大限度地化解社会矛盾纠纷，减少社会不和谐因素，政府应逐渐建立一个包括人民调解、行政、司法等多种方式并存的多元的矛盾纠纷化解体系。

[1] 于丽娜．基层社会矛盾的特点及成因分析[J]．法制与社会，2011，（10）．

[2] 李青，沈建军．创新大调解机制的思考[J]．中共乐山市委党校学报，2010，（3）．

[3] 王菠．国外替代性纠纷解决机制的发展对我国的启示[J]．世纪桥，2010，（1）．

[4] 俞可平．治理与善治引论[J]．马克思主义与现实，1999，（5）．