论农村社会保障法律制度中的政府责任

项贤国 任英欣

（唐山师范学院，河北唐山063000）

现代意义的社会保障制度从诞生之日起即是一种政府行为，政府在现代社会保障制度的构建中发挥着重要的作用。农村社会保障法律关系中存在政府、农村社会成员等相关主体，政府在农村社会保障法律建设中应当承担主导作用，引领农村社会保障依法、有序发展。

一、农村社会保障法制构建中责任主体的厘定

（一）农村社会保障制度中的法律关系分析

法律关系是法律主体依据法律规范的规定在实施社会活动中形成的权利和义务关系。农村社会保障法律关系是农村社会保障主体依据社会保障法律规范在实施社会保障活动中形成的权利和义务关系。研究农村社会保障法制构建的责任主体，必须合理确定政府、社会及农村居民个人在农村社会保障中的权利（力）义务体系[1]。由于农村社会保障主体较多，法律关系比较复杂，故首先应对农村社会保障的法律关系进行剖析。

农村社会保障法律关系中存在政府、农村居民、村集体经济组织、医疗机构及服务人员等相关主体，政府包括财政部门和社会保障经办机构，农村居民与社会保障经办机构是直接发生社会保障关系的法律主体，二者是直接社会保障关系。农村居民向社会保障经办机构缴纳部分社会保障费用，符合保障条件时享受相应的社会保障待遇；医疗机构与农村居民是医患关系，医疗机构为农村居民提供医疗服务，农村居民通过医疗机构享受保障待遇；医疗机构与社会保障经办机构之间产生社会保障待遇的资金清算关系，农村居民在享受医疗保险待遇后，医疗机构与社会保障经办机构办理相关资金的结算，由社会保障经办机构支付农村居民的社会保障待遇。

（二）农村社会保障法律关系主体责任的初步界定

农村社会保障法律关系错综复杂，法律主体较多，政府、社会和农村居民应明析各自承担的法律责任。农村居民是农村社会保障经费的出资人之一，在其能力范围内应承担一部分社会保障费用。但由于农业具有较大的风险性和不确定性，农村居民收入很难确定且变化大，这样，农村居民承担责任的能力很有限。农村企业多为私营，运行机制不规范，大部分企业并没有为农村居民缴纳社会保障费用。村集体经济组织是基层群众自治组织，负责农村社会保障法制宣传、代为收取社会保障费用等工作，起中介作用，是连接政府与农村居民的纽带，如果滥用政府授予的权力将依法承担责任。医疗机构及服务人员为农民提供医疗服务，与社会保险经办机构办理涉及农民医疗保险待遇的资金结算，如果弄虚作假或有其他违法提供医疗服务的行为则依法承担相应责任。

政府在农村社会保障法律制度中承担重要责任。首先，政府应构建农村社会保障法律制度体系，承担制度供给责任；其次，政府应承担社会保障资金支撑责任，确保社会保障的经费需求，一般社会保障项目由农民和政府共同承担费用，对于特定的社会保障项目政府应承担一定的费用，以满足农民的基本生存需求；再次，政府应承担对农村社会保障制度实施的监管责任，确保农村社会保障资金的安全运营，防惩农村社会保障制度实施中滋生的腐败问题，为制度的有效实施保驾护航。

二、不同法域下农村社会保障法律制度中的政府责任

（一）行政法视野下的政府责任

行政法调整行政机关与行政相对人之间形成的行政管理关系，行政法作为架构国家机构的基本法律，以维护国家利益为其价值本位[2]。在我国传统计划经济体制下，农村社会保障的运行主要依靠行政决定来实施和监管，构建的农村社会保障制度具有浓厚的行政法属性，政府颁布的农村社会保障政策和法规多是基于政治因素考虑，出发点在于维护政治稳定，保障人民政权地位不动摇。这反映了国家行政权在社会生活中的极度膨胀。

基于行政法的调整对象和立法价值，笔者认为，政府责任在构建农村社会保障法制中有显著的特点。一方面，具有一定的合理性和功效性，通过现行新型农村合作医疗保险和农村社会养老保险制度的推行，可以肯定，先由政府运用行政权力颁布行政命令，后由政府推动，在国家维护农村社会稳定、确保农业生产有序进行和保护农民最大利益这一“三农”政策指引下，安抚了广大农村居民的心，稳定了政治形势，虽具有极强的功利性，但政府推行的农村社会保障政策也取得了一定的成效。不过这种急功近利的行政决策，缺乏系统的制度设计，是短期的过渡政策，有很大的盲目性，如果不加以修正将会带来严重的不利后果。另一方面，农村社会保障的行政法属性过浓，政府在实施农村社会保障政策过程中过度运用行政权力，使农村社会保障的本质属性被异化了，构建农村社会保障重在保障农村居民的生存权，而不是扩张行政权力的范围。

（二）经济法视野下的政府责任

经济法调整国家在干预本国经济活动的过程中产生的特定经济关系，具体包括市场监管关系和宏观调控关系等。现代经济法是弥补市场缺陷之法，社会整体利益本位是经济法目标价值的核心，公平和效率是经济法目标价值的永恒追求。现代社会保障法是从传统的农业社会解体之后，伴随着产业革命逐渐产生和发展的，如英国在十七世纪初颁布了《济贫法》，标志着现代社会保障法的起源。而经济法作为国家干预经济之法，也产生于产业革命和社会化大生产过程中，与社会保障法的产生动因和法律土壤是相同的，并且早期的社会保障法一直是经济法的子法，经济法在市场经济发展中居于主导地位，乃积极之法，而社会保障法处于辅助地位，乃消极之法。只是到了后来市场经济高度发达时期，社会保障法才从经济法中割裂出来，标志是美国在1935年颁布的《社会保障法》。

我国目前的农村工作主要是发展农村经济，增加农村居民收入，改善农村居民的生存环境。这必然要依靠经济法功能的发挥，政府运用经济法干预农村经济活动，保障和促进农村市场经济的形成、壮大。因此，农村社会保障法应作为经济法的子法，作为政府发展农村经济的配套法律规范，是农村经济发展的稳定器。基于经济法视野，笔者认为，政府在构建农村社会保障法制中应起干预作用，即农村社会保障法制的构筑和发展必须服从经济法的价值追求，包括工具性价值和目的性价值。经济法的工具性价值是公平、效率与安全，目的性价值是可持续性发展[3]，则农村社会保障制度的构建应服从经济公平、安全和效率的需要，服从于社会经济的可持续发展，政府只应承担适度的责任。

（三）社会法视野下的政府责任

社会法是从经济法中脱胎而来的，它调整与社会政策有关的以社会本位为核心的一类法律关系及其运行中所产生的社会现象[4]。社会法概念是在2001年九届全国人大四次会议上正式提出的，学者们逐渐把社会法从经济法中独立出来，直至教育部正式将社会法作为法学专业的必修基础课程，标志着社会法与经济法、民法、行政法等部门法并驾齐驱，成为社会主义市场经济法律体系的重要组成部分。

社会法的提出对农村社会保障的发展具有重要意义，它使农村社会保障从“国家主导型”到“市场经济型”再到“社会型”演变，使农村社会保障发展模式从“救济抚恤的恩赐式”到“配套发展的市场经济式”，再到“基本的社会权利式”发展[3]，若农村社会保障制度的构建遵循“基本的社会权利式”，则可以突破制度构建中的诸多瓶颈，如资金筹集、待遇分享、制度运行等遇到的障碍。

基于社会法视野，政府在构建农村社会保障法制中必须履行相应的义务，全面介入和干预农村社会保障领域，对农村区域弱势群体进行倾斜式保护，通过国民收入分配和再分配过程实现社会公平的价值追求，切实保障农村居民最基本的生存权，把满足农村居民的生存权作为法定义务，要求政府通过社会分配制度承担其对农村居民的责任。

三、政府责任在农村社会保障法律制度中的越位与失位

（一）政府责任的越位

基于行政法视域，我国现行农村社会保障模式仍受到传统计划经济体制的影响，政府居于绝对主导和控制地位，体现为农村社会保障制度的推行以国家的决策形式发布。如前文所述，政府充分扩张行政权力，依据行政法推动农村社会保障制度的实施。政府先是批准农村社会保障试点地区，然后推广实施，政府决策的动机是促进“三农”发展，保障国家政治稳定，维护统治者政权。这导致政府责任在农村社会保障制度构建时越位，越俎代庖，政府包揽了一切，用行政命令取代立法，这严重违背了社会主义法治理念，造成了一系列弊端，如农村社会保障立法滞后，制度不规范，各地执行的社会保障制度不统一，强制性、透明性、权威性不高。

农村社会保障水平并非越高越好，而应维持在一个适当的水平，它既要保障农村居民最基本的生存权，又要激发其参加劳动的积极性，避免形成惰性。政府介入社会保障的类型有三类：政府包办型、政府主导型和政府不干预型[5]，政府包办型是在经济高度发达国家实施的福利保障模式，在我国现阶段实施的农村最低生活保障、农村五保供养、农村养老保险中有部分包办之嫌，这不利于提高保障效率，有损社会公平。因此，农村社会保障制度构建中政府应承担一定的责任，但责任越位会引发诸多社会问题。

（二）政府责任的失位

越位是政府本不应该介入而介入，失位则是政府本该介入而不介入，政府责任越位会制约农村社会保障的发展，而政府责任失位同样不利于农村社会保障制度的实施。政府责任在农村社会保障构建中的失位主要表现在：首先，是立法失位。迄今，政府制定的唯一一部社会保障法——《社会保险法》中详尽规定了城镇居民的社会保险制度，而农村居民社会保险制度则只是简单提及并授权国务院另行规定，国务院又没有系统的规定，这导致现行农村社会保障制度是在无“法”的状态下构建和实施的。其次，资金失位。现行农村养老和医疗保障都是在农村居民本人自愿交费时才享受待遇，而农村居民收入差距较大，收入水平较低，这容易导致保障范围不能真正实现全覆盖，所以各地公布的参保率均没有到100%，这不利于社会保障制度价值的实现。再次，监管失位。农村社会保障构建是一个复杂的工程，需要政府有力地监管整个制度的运行，实际上政府在监管中严重失位，如“社会保障年检”形同虚设，社会保障资金管理混乱，政府挪用社会保障费用等现象普遍存在。

政府责任失位，使得农村社会保障构建时遇到了很多困境，现实中农村社会保障法制不规范，法律位阶较低，地区间差异性较大。

四、农村社会保障法律制度构建中政府责任的合理定位

从社会法视域观察，在现行农村社会保障法制构建中，政府是首要的责任主体，但不是唯一的责任主体，政府、企业、社会和农村居民应该合理分工、各司其职，形成“四位一体”良性互动的农村社会保障法制发展模式。据此，应对政府在构建农村社会保障法制中的责任进行合理的定位。

（一）法制构建责任

我国现行农村社会保障制度主要依靠各级政府的政策、文件，时至今日，尚无一部系统完备的社会保障法[6]，现有的关于农村社会保障的法律规范主要包括：《农村五保供养工作条例》、《关于加快农村社会保障体系建设的意见》、《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见》、《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》等，这显然与现代农村社会保障的法律价值是不相符的。政策并不是法律，不具有强制执行的法律效力，经常受到国家经济、政治等变化影响，这使得农村社会保障实施中常常无法可依。笔者认为，要建立现代化的农村社会保障法律制度，必须依靠法律，通过立法建立规范的农村社会保障法制，政府是立法的主体，理应在这方面承担相应的责任。《宪法》第45条规定了公民的社会保障权，但我国尚未建立司法审查制度，宪法的依据在农村社会保障制度的构建中沦为空谈，政府应当以此为基础，履行其立法责任，为农村社会保障提供法律依据和行事规则。

（二）财政支撑责任

资金筹集是农村社会保障的核心问题，现行制度中农村社会保障费用由农村居民和国家共同承担，农村居民若不缴费则国家不给予补助，其享受不到社会保障待遇。只有在农村居民缴费的情况下才能获得国家的财政支持，这种无差别的资金筹集模式使得农村社会保障的推行被打了折扣。我国是农业大国，农业生产大部分依赖于自然条件，农村居民收入的差别性、波动性较大，现行农村社会保障资金筹集模式务必会使一部分人没有能力参加社会保障，或者参加社会保障的连续性得不到保证，这严重制约了农村社会保障制度的构建和实施。

农村居民的产品供给为国家经济的发展做出了巨大的贡献，政府在国民收入二次分配时理应对其给予倾斜保护。政府应建立区别的社会保障资金筹集机制，原则上依然由政府与农村居民共同承担缴费义务，若农村居民与企业建立劳动关系，则企业应依据劳动法和社会保险法为农村居民缴纳部分社会保障费用，这方面劳动行政主管部门应加大监管力度，规范农村企业用工机制。同时，若农村居民没有与企业建立劳动关系，又没有其他收入来源，国家和社会应共同分担农村居民的缴费义务，这需要建立完善的审核制度，真正使没有能力的农村居民能够参加社会保障，又避免制度漏洞，防止极个别不劳而获的现象。对此国外有立法例，如日本建立的农民基础养老金制度，对低收入者免除其缴费义务。总之，政府应承担农村社会保障法制构建中的财政支撑责任。

（三）监督管理责任

政府应履行在农村社会保障法制构建中的监督管理责任，理顺和统一农村社会保障的实施机构和运行管理组织，规范社会保障经办机构的职能，基于城乡统筹视角设立社会保障管理机构，防止多头监管和相互推诿，建立健全农村社会保障服务所，统一归口管理农村社会保障事宜。

建立农村社会保障监督制约机制，从法律上设定农村社会保障的监督手段。首先，建立审计监督，对农村社会保障资金的筹集、使用、运营进行审计监督，对社会保障经办机构进行定期审计，并公布审计结果，发现违法行为及时移交司法机关处理。其次，确立社会监督渠道，现行农村社会保障制度下农村居民缴费后很难知道其资金去向，更谈不上对运营的监督，因此，应充分保障其知情权，利用农村居民、新闻媒体、社团组织建立社会监督机制。

[1] 朱楠．关于中国农村社会保障的责任主体分析[J]．商洛学院学报，2007，（9）．

[2] 章剑生．现代行政程序的成因和功能分析[J]．中国法学，2001，（1）．

[3] 赵新龙．论农村社会保障法律属性之演进[J]．安徽大学法律评论，2009，（1）．

[4] 王为农，吴谦．社会法的基本问题：概念与特征[J]．财经问题研究，2002，（11）．

[5] 陈少晖．农村社会保障：制度缺陷与政府责任[J]．福建师范大学学报，2004，（4）．

[6] 柴瑞娟．我国农村社会保障构建困境与求解之道[J]．社会科学家，2011，（5）．