积极探索 奋进创新不断强化水政执法队伍规范化建设

□肖振刚 □文宗太（洛阳市水务局）

洛阳市水务局自开展水行政执法规范化建设以来，按照水利部“执法队伍专职化、执法管理目标化、执法行为综合化、执法文书标准化、考核培训制度化、执法统计规范化、执法装备系列化、执法监督经常化”的标准，勇于实践，大胆创新。在改革执法体制、完善执法机制、管理执法队伍等方面进行了初步探索并取得了一定的成效，较好地维护了水事秩序，树立了洛阳水行政执法的良好形象。

鉴于洛阳市特有的市情、水情，水行政执法面临的是点多、面广、起步晚、基础差的状况。为适应新形势对水利工作的要求，2010年初洛阳市水务局成立后，为适应新时期治水方略，局党组及时向编委报告成立了洛阳市水政监察支队、洛阳市砂石资源管理处、洛阳市水资源费征收中心，确立了水政执法队伍建设向“一流的装备、一流的管理、一流的工作、一流的服务、一流的形象”方向发展，为洛阳水利的可持续发展提供强有力的支撑和保障。通过三年来的不断努力，洛阳市水行政执法队伍实现了在体制上不断完善，机制上理顺激活，环境上软硬并建，投入上不断增加，形象上内外共塑的新突破。

三年来洛阳市共查处各类水事案件257起，调节水事纠纷56起，完成执法巡查里程140余万公里，纠正违法行为5049起，先行保存违法车辆52台次，拆除违章建筑90余处、砂石规费征缴从全市原先不足1000万元，现已突破5000万元，水资源费征收从原先不足1500万元，到今年力争突破3000万元。共开展水资源保护、碧水蓝天、采砂管理、混凝土搅拌站、地温空调等水利综合执法专项整治行动17次。在有力打击各类水事违法的同时，未发生一起行政诉讼案件，未发生一起因行政复议被撤销的案件。先后被评为全省水利系统水政监察执法先进集体、全省水政监察队伍文明执法示范窗口、全省水利与公安联合保护水资源专项整治工作先进集体、全市依法行政工作先进集体等荣誉称号，偃师、宜阳、汝阳、嵩县也先后获得全省执法文明窗口，汝阳、嵩县、新安获全省水利综合执法试点县。

1.统一思想认识，解决思维不到位问题

由于受传统水利观念影响，“重建轻管”、“职能单一”、“轻视执法”、“地位不强”已成为制约水利行业发展的重要因素。为了改变这一局面，市局党组多次专题向市领导汇报水行政执法工作。利用每一次机会，抓住每一个时机，适时推出治水新思路。要打仗先建队伍，要管理先树法理，要执法先要强法。把水利执法作为现代水利的重要保证、重要支撑、重要基础来抓。比如在加强水资源管理和砂石资源管理工作方面，先后成立了由市委常委、分管市领导任组长的领导小组，以市政府名义印发了《洛阳市关于强化水资源管理的意见》、《关于加强全市砂石资源管理工作的意见》、《洛阳市人民政府关于加强全市砂石资源管理的通告》等。在市委、市政府的关注和支持下，洛阳市各级水政执法队伍已基本健全，水政执法人员逐步充实，为加强水行政执法工作打下了扎实的基础。

2.强化法规宣传，解决民众法律意识不强问题

一是注重利用“世界水日”与“中国水周”集中宣传，以《水法》、《防洪法》、《河道管理条例》及省、市相关实施办法和条例为重点，广泛深入开展水法律法规的宣传教育活动。二是充分利用节假日，重点对城市区沿河、渠的各村、社区、小学等重点部位发放宣传资料，设立法律服务咨询点，向群众讲解保护水资源的重要性，解答群众提出的疑难问题，使广大群众依法用水治水的观念明显增强。三是积极开展“送法宣传进校园”活动，主动联系和配合教育部门，举办节水宣传仪式，开展防汛防水安全教育。四是借助电视台、广播电台、报社、洛阳网络等各种新闻媒体，广泛宣传水法律法规知识，增强社会各界保护水资源、水环境的意识，每年我局都会借助上级媒体做一期专题节目。五是编印《洛阳市水法律法规汇编》、《水资源知识手册》等广为散发，制作各类宣传横幅、警示标语广泛宣传，逐步形成贯彻水法规、保护水资源、全民共参与的舆论氛围。

3.整合执法资源，解决多头执法问题

洛阳市水行政执法队伍能力建设开展之初，水资源执法、水土保持执法、水工程执法、河渠执法等水行政执法机构，执法职能分散，曾经出现“执法主体重叠、执法面孔混杂”的多头执法局面。为了提升洛阳市水政执法的整体力量，一是理顺了管理体制，对全市9县及市直单位的水政监察队伍进行了整合。局直属、各县（市、区）依法设立的水行政执法队伍统一使用“洛阳市水政监察支队××县（市、区）大队”或“洛阳市水政监察支队××大队”名称，并进行了挂牌仪式，同时对业务指导、联合执法、工作开展考核进行了规范。二是成立洛阳市砂石管理处，受水务局、国土局委托，专门负责全市砂石资源管理工作，由多头管理转变为专业管理，实现市、县执法业务垂直管理，执法力量实行统一调度。

新的执法体系运转后，有计划地组织开展专项执法和联合执法活动，集中时间针对一个领域或行业，实行全市执法队伍统一执法，在执法方式上力求创新。以政府文件的形式从公安经侦、公安交警、国土、林业、水利、电业等职能执法部门，抽调专门人员，成立联合执法大队，坚决查处和制止无序开发水资源、砂石资源开采，破坏水土保持生态环境，侵占河道渠道，破坏水工程、防汛抗旱设施等违法行为。形成执法合力，增强执法威慑力，从根本上杜绝了执法力量薄弱，违法、违规案件执结率低的弊端。今年第三十届中国洛阳牡丹文化节期间，为还城市的安宁和清洁，整合执法力量，联合相关职能部门，坚决彻底地关停了多个问题突出多、没有效整改的砂石企业，树立了水行政执法的权威。

经过三年的运转，最大的改变就是增强了执法效能，提高了行政执法地位。以往洛阳市水利部门通常被认为是“有工程、缺管理、无执法”的部门，通过开展水政执法队伍垂直规范化管理，各单位重视了队伍建设和能力建设，全面担负起水法规赋予水利部门的职责。三年来，不仅在办案数量和时效上比过去明显提升，而且在办案质量上有所提高。市、县两级在敢于办案，善于办大案方面有较大突破，如嵩县黄金矿伊河弃渣案、汝阳产业集聚区违法取水案，因为当事人关系复杂，长期得不到查处，在市里执法队伍的参与下，借助联合执法专项行动，依法进行了查处，在社会上展示了水利部门的良好形象，得到了当地人民群众的一致好评。

4.完善各项制度，解决执法不规范问题

在体制上根据水利部制定的水政监察规范化建设“八化“目标，结合洛阳市实际，在广泛征求意见的基础上，制定了《全市水政执法规范化建设实施方案》、《全市水政执法规范化建设评分细则》和《全市水政执法规范化建设达标验收办法》。这三个规则融为一体，系统配套，将规范化建设与年度各项目标管理考核工作结合起来，量化分解，统筹落实。如“规范化建设评分验收”中将装备现代化、管理科学化、工作务实化列为重点，装备现代化主要指硬件建设，着手解决组织机构、执法装备器材等问题；管理科学化指主要加强执法力度，规范执法行为，建立行政处罚、行政许可等执法案卷评查制度，加强内部管理；工作务实化主要针对提高专职水政执法人员的基本法律知识的应用能力、写作能力和现代办公设施的操作能力。在年终按照评分考核结果对达标单位及达标先进单位给予一定的资金奖励，实行以奖代补。这样既调动了基层的积极性，起到鼓励先进鞭策后进的作用，又防止“一俊遮百丑”的现象发生，通过认真落实真正达到了水政监察队伍规范化建设的初衷和目的。

在机制上以解决执法不公、不严、不廉等突出问题为重点，狠抓执法规范化建设，建立和完善了水行政执法“五项制度”。一是建立执法人员上岗培训制度。通过定期组织执法人员参加社会主义法治理念和各类行政执法规范化务实培训，邀请市内外从事行政执法多年的一线老同志为执法人员进行现身讲座，开展水行政执法应知应会知识考试和执法行风整顿，提高执法人员的法制观念、责任意识和执法水平。二是全面实施执法公示制度。根据本单位的情况建立和完善执法公示制度，在单位的政务公示栏对行政执法依据、执法工作职责和工作程序进行公示，同时建立公众查询制度，设立公众查询处，持证上岗，方便当事人对水行政执法工作的监督。三是完善执法监督检查反馈制度。成立水行政执法督查小组，聘请监督员，进行定期、不定期、抽查、突击检查等多种方式，对行政执法权的行使进行跟踪监督。同时设立意见簿、开通执法监督电话，广泛听取社会各界的意见和要求。四是推行行政执法错案追究制。本着有错必纠的原则，建立适合行政执法特点的错案追究制度。细化奖惩标准，落实奖惩兑现，提高水行政执法的严肃性。五是细化落实行政执法评议考评制。市局与有水行政执法权的部门负责人签订行政执法责任状，明确基本责任和行政执法管理目标。层层签订责任状，将执法责任落实到每一个执法人员，较好地保证了行政执法责任制落实到位。

5.改善执法装备，解决执法保障问题

水行政执法队伍规范化建设以来，围绕“扶、帮、促、推”四个字解决资金不足这一“瓶颈”。一是“扶”，市局从市管水资源费中拿出一定比例用于扶持各县（市）区水政执法队伍执法规范化建设。二是“帮”，通过市与县（区）开展专项行动、综合执法、联合执法等来不断提高水资源费、河道采砂管理费的征收额等，从主动作为上解决问题。三是“促”，即上下级经常保持热线联系，在执法能力保障上，目标既不过低也不过高。四是“推”，组织全市水政执法队伍常年开展比素质、出绩效、推经验、排名次等活动有力推动了基础设施的改善。据统计两年多来，各县（市）区的水政执法装备实现了翻番的目标，新增执法车辆8辆、调剂车辆11辆、新增传真机8部、打印机9台、摄像（照像机）11台、笔记本（台式机）19台，资金投入比例大幅度提高。

6.充实队伍力量，解决队伍素质不高问题

以前，由于队伍管理的意识不强，使水政执法机构成为人才驿站，稍有专长的人员经常被抽到其他部门。开展水行政执法规范化建设就是要建立一支独立机构、独立编制、数量充实、素质过硬的水利执法队伍。通过开展水行政垂直规范化管理，我们将人员编制、学历专业、从业时间、业务能力等内容纳入验收标准，促使各大队及时调整充实了队伍，配备了足够的专职执法人员，文化水平普遍达到大专以上，通过验收的试点单位专职水政监察人员中均有法律专业人才。

7.未来如何完成水利执法艰巨的任务

回顾近三年来洛阳市水政执法工作的历程，深感水利执法工作的重要和任务的艰巨，也深切体会到上级领导的重视和环境营造的重要。

7.1 必须要赢得理解和支持

做好水行政执法工作，必须要常请示赢得支持，勤汇报及时反馈，多沟通取得理解。一是要积极争取领导全力支持。不但要争取局领导和党组支持，更要争取上级领导和主要领导的支持。洛阳市去年成立了砂石管理处和水资源费征收中心，都是在市委、市政府主要领导的关怀和在分管领导的具体指导下运作成功的。二是积极争取资金的保障。资金是开展工作的前提和保障，每一次新机构、新体制的建立和运行，洛阳市水务局党组都安排充足的启动资金保障运行。为了调动一线人员的积极性和原动力，主动与财政局沟通，以文件的形式规定了基本收费额完成后的奖励条件和办法。

7.2 必须要有不畏艰险、甘于奉献的敬业精神

水行政执法工作涉及面广、工作量大，在纠正违法行为、查处违法案件中，不可避免地要遇到一些困难，甚至还可能遭受人身威胁，在这种情况下，必须要有迎难而上、一抓到底的信心和决心，如果瞻前顾后，稍有畏难情绪，就会出现半途而废、前功尽弃的局面。在查处龙门地区违法取水、河道采砂整治平复、入河排污口普查登记及管理专项行动中，执法车辆轮胎被扎、执法人员被困的现象时有发生。2011年5月19日，河渠大队四名执法人员在伊河段阻止非法采挖河道砂石车辆时，遭遇暴力抗法，4名执法人员乘坐的执法车辆遭到非法采砂者挖掘机的撞击拖行几十米，造成执法车辆严重损坏，人员处于危险的境地。砂石管理大队自成立以来，从领导到职工把岗位当家庭、视工作如生命、用责任担当使命，把困难和危险置之度外。五十多岁的砂石大队长张友斌同志，和小伙子一样，带头坚守在执法第一线，每每夜间接到市110联动中心的举报指令，面对恶劣的气候和复杂的地形环境，面对执法情况不明的状况执法是他们的家常便饭。2012年5月23日晚11时，在查处非法盗采的行动中，上至处长下到执法人员被围困达3个多小时，执法车轮胎被扎破，现此案已由公安立案查处。实践证明，只要具有不畏艰险、甘于奉献的拼搏精神，水行政执法工作就会战无不胜、攻无不克，也才会有作为、有形象、有地位。

7.3 必须要有坚定的执行力

水行政执法工作的执行力，就是贯彻落实决策和治水思路的能力，就是贯彻落实涉水法律法规的能力，就是善于抓工作落实的能力。执行力不强，职能就会弱化，中心就会偏差，地位就会低下。通过开展一次次涉水领域专项综合执法，理顺管理关系，提高用水效率，增强行业地位，就是对水政执法工作者执行力的最好检验。作为水事法律的维护者，就要不找职能外的事、不怕职能内的事、干好份内该干的事，不让工作在自己这里延误，不让差错在自己这里发生，不让水行政主管部门的形象在自己这里受损，确保政令畅通，确保执行有力。

通过近两年的摸索和实践证明，狠抓水政监察思想建设是水利综合执法取得成效的制胜法宝；狠抓水政监察机构建设是水利综合执法取得成效的根本前提；狠抓水政执法装备建设是水利综合执法取得成效的基础保障；狠抓水政执法能力建设是水利综合执法取得成效的重要途径。

7.4 存在的困难和问题

一是水政执法机构建设仍然任重而道远，市水政执法队伍仍未参照公务员法管理，县区大多基层水政执法单位未实现财政全额供养。二是水政执法基础设施仍然比较薄弱，办公场所和办公设备仍不能满足执法需要。三是水政执法队伍素质仍需不断提高，全市水政监察员500余人，但水利专业与法律明显偏少，队伍素质与依法治水的要求仍有较大差距。