水利水电工程建设征地移民规划设计中存在的问题

2012-04-11涂富银贵州中水建设项目管理股份有限公司

河南水利与南水北调 2012年19期

□涂富银（贵州中水建设项目管理股份有限公司）

随着我国西部大开发战略的深入推进，一些相对较为落后的省市自治区也迎来了极大的发展空间，而水利水电工程的陆续建设也使这些地区的农业、经济水平等都得到了大幅度的提升。在新一轮的西部大开发战略中，贵州省所涉及的水利水电工程建设项目尤多，因此对该省的水利水电工程建设征地移民规划设计中存在的问题进行深入分析研究是非常有必要的。

1.水利水电工程建设征地移民规划设计存在的问题

水利水电工程建设征地移民规划设计中存在着资金补偿、调地标准、林地分解以及设计不匹配4个问题。

1.1 资金补偿

对征地移民进行资金补偿的基础与前提就是对其进行资金平衡分析，包括的对象是安置补助费用与土地补偿费用，集体经济组织是资金平衡分析的单元，而在我国相关移民条例中所规定的补偿范围则是所有在征地红线内的实物。然而在实际分解中却往往由于集体经济组织之间所涉及到的都是数量不等的土地分布数量，因此其类别分布也不一致，所以他们最终所得到的征收土地获得的补偿补助费用也存在着差异，这样一来极易造成组织间的攀比现象，于是政府在推进移民工作时就会遇到极大的阻力。而在补偿范围上也存在着问题，具体表现为只相应补偿了移民的房屋实体、部分零星树木等，而忽视了剩余土地资源的妥善处置。而在实际操作中也发现这些剩余的资源往往较为丰富，这就对原住民在这部分资源效益上产生了一定的分歧。

1.2 调地标准

作为水利水电工程建设征地移民规划中最被原住民重视的问题之一，调地标准问题一直是移民规划设计中最为突出的矛盾之一。从客观上看，由于地域限制，在一些大中型的水利水电工程建设移民中生产技能单一、受教育程度普遍较低的农民是占绝大多数的，所以他们看重的仍然是农业生产安置的模式。根据我国相关移民规定的解释是移民后得到的调剂土地应基本相当于原土地的质量与数量。目前存在较为普遍的矛盾与问题就在于，一般来说水利水电工程建设的选址通常都是在比较偏远的地区，而移民安置区域的选择上，移民规划小组一般会选择较易被移民接受的自然环境优良、土地利于耕种、交通条件较好的地区，这样就出现了征收耕地的价格要低于安置耕地的价格的矛盾问题。

1.3 林地分解

这个问题通常包括三方面的内容：一是土地承包关系；二是林种确认；三是道路用地。首先，土地承包关系，由于统筹地按集体经济组织为单位进行承包关系划分补偿存在着实际数量确认的问题，但如果要逐块清点，则耗时耗力，将会严重影响移民安置的进度，从而影响工程建设的计划；其次，林种确认，林种确认矛盾通常产生于那些林种经济价值较大的区域，由于在征地调查中使用的是1∶2000的土地利用现状图，而原住民在承包时确定林种的却是1∶10000为依据的比例图，这两种方式的精度、数量与种类都存在着差异，因此在认定上存在分歧；最后，道路用地，由于移民所针对的区域往往是林地较多的区域，造成界定道路难度较大，不能实现非常精确的土地分解操作。

1.4 设计不匹配

由于水利水电工程建设的规划设计与移民安置规划设计的关系呈现出时序性，也就是说移民安置规划设计属于建设规划设计的下续工作，因此通常存在着建设规划设计范围的变动影响着移民安置规划设计的用地范围调整。同时会引起移民安置规划设计的连锁反应，包括重新划分征用土地、重新认定移民身份等问题，造成移民安置规划工作的重复劳动。而这些方面恰恰又会使移民产生不稳定情绪。因此，加强建设规划设计的可行性研究是解决这个问题的关键之处。

2.结合龙滩水电站建设征地移民工作的实际应用

2.1 概况

龙滩水电站作为西电东送和西部大开发的标志项目之一，其控制的流域面积高达98500 km2。它的一期工程涉及贵州和广西两省的10个县市，被淹没的土地面积共计3.77万hm2，其中包括0.15万hm2的耕地面积；而贵州省在为这次水电站建设的移民中，移民人口总数为4.17万人，被淹没的林地面积和耕地面积分别为0.03万hm2和0.02万hm2；经审计共投入到贵州省移民补偿的金额达到24.67亿元。

2.2 征地移民规划设计

“政府负责、投资包干、业主参与、移民监理”作为龙滩水电站的移民方法，移民遵循的原则为前期补助补偿、后期生产扶持，从而保证移民原生产生活水平能够得到进一步的提高。贵州省在此次水利水电工程建设的移民中呈现出匮乏的土地资源、有限的移民安置容量等特点，这些特点都对此次移民规划造成了协调问题、补偿标准问题等一系列矛盾与分歧。

为此，贵州省政府首先成立了省移民办公室，并制定了有关龙滩水电站的移民安置管理办法。对项目、资金、监理、验收、奖惩等各方面都进行了详细的规定，从而落实责任到人，对移民管理起到了规范作用。

为了防止因盲目追求工期进度而出现的补偿标准不一的情况，给后续移民造成矛盾与分歧，在此次移民安置规划设计中保证搬迁与安置、移民待遇、补偿标准、管理工作的高度统一性，从而力争在最短时间内完成移民的安置工作。在本次土地补偿标准上，则利用了统一的标准与政策的原则，将土地补偿差额作平均进行实际补偿。比如在水田上，贵州省经该原则平衡分析计算后，实际土地补偿金额为126090元/hm2，从而保证了在土地补偿上与另外涉及的广西省基本保持一致，稳定了移民的心态，使移民工作顺利进行。

2.3 资金的使用率与合理性

由于此次龙滩水电站的移民规划安置中涉及的金额较大，因此对于巨额资金，移民安置规划工作小组也采取了种种方式保证资金的使用率与合理性。一是严格按照制定的移民规划管理办法实施，在投资包干方面的工作则必须有合法的协议或合同，保证有方案、有目标、有依据基础；二是对资金管理程序进行规范，即设立专项工作的财务部门，并配置专业财务人员负责资金管理工作，并以国家财务规章制度为基础，建立相关的监督体系,做到拨款用款都有据可查且按工程进度实施，避免出现资金流失等问题；三是专款专用，为防止移民资金被挪用而对工程进度、移民情绪、移民稳定性等造成重大影响，就要保证移民资金的专款专用，对资金使用的范围进行明确，同时对资金使用情况定期监督审计与检查。

2.4 采取移民综合监理的方法

在整个龙滩水电站的移民工作过程中，采取了综合监理的管理模式，也就是说在龙滩水电站移民工程中工程监理与综合监理都对移民安置起到了监理控制作用。针对此次移民线长、面广、点多的特点，综合监理主要负责协调关系、合同信息管理、投资质量控制监督、移民进度管理、移民安置的规划设计等，同时工程监理起到了辅助管理的作用，从而保证移民工作稳步推进。