加强海委预算管理 提高水利资金使用效益

赵 莹，田 甜

（水利部海河水利委员会，天津 300170）

1 预算管理制度改革现状

改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，财政的职能也相应地进行调整。为建立适应市场经济体制的社会主义公共财政框架，财政部自2000年开始，从改革预算编制方法入手，逐步拉开了预算管理体制改革的帷幕。至今，已初步建立起部门预算、国库集中支付、政府采购的基本框架，预算编制和执行的形式、方法和内容发生了实质性转变，改革取得了阶段性的成效。

1.1 部门预算改革不断深化

预算编制工作逐步走向规范化、制度化和科学化，已初步建立起与国家宏观政策及部门履行职能紧密结合的预算分配机制；强化了预算约束和监督，增强了预算的计划性、严肃性和透明度；预算编制不断细化，预算编制时间与编制方式发生重大改变，预算编制的准确性进一步提高。

1.2 国库集中支付改革力度进一步加大

通过国库集中支付运行机制，收入收缴的资金及时进入国库单一账户或财政专户，支付的资金则按照用款计划和规范程序直接支付到供货商或最终用款单位，实现了资金收付由“中转”变为“直达”、账户管理由分散到统一；同时，通过电子化监控系统实时监控，有效提高了预算执行的有效性和透明度。

1.3 政府采购工作全面推进

政府采购的规模不断加大，范围不断扩展。从宏观角度看，政府采购的数量、品种和频率能够对社会的需求施加影响，因此有利于强化政府的宏观调控。从微观角度看，有利于加强财政支出管理，提高资金使用效率，有效发挥财政的监督作用。从廉政建设角度看，财政、供应商和社会公众等全方位监督使政府的采购行为在公开、公正、透明的环境中运作，不仅有效节约资金，也起到了从源头上防治腐败的作用。

1.4 “收支两条线”非税收入管理进一步深化

通过将大量预算外资金、制度外资金等非税收入都逐渐纳入预算管理，大大增加了政府可支配的资金规模；通过对不同的收费确定合理的资金管理模式，促进政府与市场的合理分工；通过加强执收执罚的透明度，使政府收费行为得到规范，有力防治腐败。同时，实施政府收支分类改革，扩大分类范围，调整分类办法，更好地符合了市场经济体制下政府职能转变和公共财政的实际，更清晰地反映了政府职能活动，强化了预算的管理和监督，同时提高了财政信息化水平。

2 海委加强预算管理的思路及经验

2011年，中央1号文件的下达及中央水利工作会议的召开，国家大幅度增加水利投资，水利事业的发展和改革取得了突破性进展。同时，对国家投入的水利资金管理的责任和任务也加大。如何管理好、使用好巨额的资金，保障资金安全，提高预算资金使用管理的有效性已经成为水利事业发展、改革中的重大课题。几年来，随着预算管理体制改革的深化和水利部中央级预算管理办法（试行）》的出台，部门预算管理理念逐渐在水利行业深入人心。各单位预算管理进一步强化和规范，预算资金的保障程度进一步提高，各项预算基础工作进一步加强，对预算执行的监督检查力度进一步加大。

通过几年的改革实践，海委已形成了“单位负责人统一领导，财务部门归口管理，相关部门分工配合”的财务统一管理体制，树立了依法理财观念，探索了一些卓有成效的思路和做法。

2.1 强化部门预算管理

2.1.1 合理统筹，平衡预算管理

近年来，海委预算管理能力不断增强。在预算编制上，打破了“基数加增长”的传统模式，预算的安排充分体现海委工作重点。在预算分配上，强化了财务部门对预算编制的统一管理，实现了经费的统筹安排；在预算资金管理上，建立“单位负责人统一领导，财务部门归口管理，相关部门分工配合”的财务统一管理体制，以财务部门为龙头，充分发挥统筹、协调作用，与各业务部门密切配合，增强了资金控制力和保障能力。同时，不断深化财务部门对各项业务工作实际需求的了解和渗透，重视预算的综合平衡，并有效挖掘预算资金增长点，取得了显著成效。近年来，经费水平以两位数比例连续增长，有效保证了各项工作的顺利开展。

在基本支出预算安排上，根据海委系统各单位开支的实际需求，按预算单位级次进行逐个单位测算，并结合单位的创收能力和资源，基于财政部下达的财政资金统筹安排各单位基本支出经费，使全委在同一系统范围内基本支出人均数更加趋于合理，消除了预算层层扒皮、基层单位工资无法按时支付、办公经费没有来源的现象，解决了基层单位的实际问题；同时，也调节了单位的贫富差距，反映出单位实际的资金需求，预算编制更加科学合理。在2008年财政部测算参公单位基本支出定额中，海委预算安排未超出定额标准，比较客观实际地反映了海委基本支出人员经费水平，得到了财政部及水利部的认可，弥补了海委近两年的财政资金，缓解了海委基本支出经费不足的现状。

在项目预算的管理中，积极参加水利部开展的专项经费定额的测算工作，已完成防汛、水利工程维修养护、水文测报、水信息运行及进行中的水资源管理的定额测算工作，将海委的专项工作进行全面论证，确定定额的取费点。另外，在项目资金的安排中，执行项目专项定额的按定额安排；没有专项定额的按照海河流域水利保障体系建设需求，面向基层根据各自的职责工作范围，科学合理地安排项目经费，发挥专项资金最大的经济效益。

下一阶段海委预算管理工作要在预算编制的深度上下功夫，实现预算管理的精细化。即以精细化管理为手段，运用信息化、专业化和系统化管理技术，改变粗放式管理的方式，精确、细致、深入地实施管理，实现对预算管理各个环节的精确掌控，不断提高预算管理的科学性。

2.1.2 加强细化，规范预算编制

实行部门预算改革以来，预算编制过粗一直是亟待解决的问题，它严重制约着财政职能的有效发挥。由于财务管理层次多、资金供需矛盾突出、地区间财力不平衡及拟建项目前期准备不充分等原因，有的部门仍存在层层代编预算、部门之间预算随意调整、追加频繁的现象，预算编制随意性大；一些单位沿用“基数法”分配预算，预留或虚列专项支出预算，导致分配不公、苦乐不均，影响预算编制的准确性和科学性。因此，着力推动细化部门支出预算改革，是当前预算改革中一项艰巨紧迫任务。

近年来，随着部门预算管理改革的逐步深化，海委财务部门高度重视预算细化工作。预算从基层编起，自下而上逐级编报，所有开支项目落实到具体的预算单位，杜绝代编预算的现象，预算层次进一步延伸，责任主体更为明确；同时，细化预算批复内容，将大类支出分解到款级和项级支出，细化到基层预算单位的具体项目。从而，提高了预算编制的权威性、规范性和严肃性。

考虑到预算编制细化到基层的工作实际，针对基层预算单位规模小和收入结构不合理、单位偏远国库支付业务无法开展、会计机构不健全、管理制度不完善、综合管理水平低等情况，2008年海委取消了五级预算单位，并入四级后，由73家预算单位减为38家，使得预算编制和执行更加科学合理、国库支付工作更加顺畅，同时大大降低了财务风险、提高了效率。

预算细化到基层单位是加强预算管理的有效方法，但对当今财政资金没有全部满足、海委部分基层预算单位缺口经费要靠创收解决来说，这给基层单位带来了很大的困难。由于基层单位工作内容单一、人员和资源匮乏，海委减少五级预算单位由四级预算单位在预算的编制和执行中进行统筹，使得预算执行更加科学合理，也有利于单位的事业开展。另外，交通信息不便使得国库支付工作很难开展，财会人员素质低、会计基础工作薄弱、会计电算化无法开展不能及时准确地反映和监督预算执行。为更好地加强预算管理，结合海委的实际情况，将五级预算单位并入四级预算单位管理，并相继出台了符合财政预算细化管理的会计核算办法，使得预算管理更加切合实际，预算管理水平得到进一步的提升。

2.1.3 强化监督，保障预算执行

资金安全是促进水利事业各项工作顺利开展的支撑点和落脚点，是确保“四个安全”、保证单位健康良性运行、推进水利行业可持续发展的前提和关键。近年来，海委高度重视对预算执行情况的监管，在完善责任制度基础上，把加强资金使用管理放到突出位置来抓。一方面，积极贯彻落实水利部预算执行管理和中央水利资金使用管理和承诺书制度，明确责任主体，将资金使用管理各个环节中的责任监管层层落实。另一方面，按照系统管理的思想，不仅重视财务部门的工作，更重视各业务部门在资金使用和预算执行环节密切协作、整体考虑、系统管理，合理配置和使用资金。从2008年开始，开展由财务、规计、审计等多部门参与的预算执行重点检查工作，建立自查和联查制，对委属各单位预算执行情况进行全面检查。结合业务工作进展，对资金使用的各个环节进行全方位、多角度的监督，力求资金使用过程中制度完善、责任落实、资金到位及时、经费使用合法合理。这项工作开展顺利，提高了委属各单位依法理财意识，对查出的问题及时进行了整改落实，有效防范了财务风险，杜绝了重大违法违纪现象的发生。

2009年是水利部确定的预算执行管理整改提高检查年，海委在坚持自查联查制的基础上，通过建立委属各单位自查自纠、交叉互审等方式，强化监管，严格问责，提高资金使用和国有资产管理的规范性、安全性和有效性，堵塞漏洞，确保财政资金发挥应有的作用。

2.2 严格执行政府采购，规范国有资产管理

为了贯彻执行国家政府采购有关规定、规范国有资产管理，海委成立了部门集中采购办公室，进行资产的集中调配与采购。对委机关及委直属事业单位执行部门集中采购，坚持量入为出的原则，切实做到当年项目当年财力安排。初步制定委机关及委直属事业单位办公设备配置标准，对超标准的项目进行规范，充分发扬厉行节约、勤俭办事的精神。一方面节约了财政资金、提高了资产使用效益，另一方面有效预防了腐败现象的发生。

同时，充分利用“政府采购管理信息系统”“政府采购信息统计系统”，做好政府采购统计和信息报送工作；并结合海委机关实际情况，着手开发“海委机关固定资产管理信息系统”，努力使之成为今后加强资产管理、提高资产使用效益的有效平台。

2.3 强化国库支付管理，进一步加快资金支付进度

针对预算执行中部门基建类、科技类、行政事业类项目实施慢、预算执行进度慢、结余资金较大的情况，海委一方面切实转变观念，主动顺应财经体制改革的要求，加强计划管理，注重部门协作与配合，理顺环节，落实责任，整体推进，为加快支付进度创造条件；另一方面妥善处理好加快资金支付进度与严格基建程序、严肃财经纪律、确保工程质量的关系，着手建立预算执行监督的长效机制，从量和质两个方面保证资金的支付进度。

首先，做到基建投资计划以及预算的及时下达，确保项目能够及时实施。其次，做好预算执行进度计划管理。各单位根据前期工作进度、工程进度、支付进度和时间进度，统筹制定科学合理的预算执行进度计划，着力解决制约项目实施的瓶颈问题，切实推进项目安排及实施的科学性、合理性，使计划管理、资金管理和工程建设管理有效结合，提高资金支付率，加快预算执行进度。第三，落实责任制度。各单位制定详细的年度预算支付计划，把项目落实到具体承担单位，做到1个项目1套方案，并由专人负责。同时，建立健全行业管理部门的责任制度。第四，做好支付进度的信息统计报送和通报工作。2009年海委将继续执行水利财政资金国库支付进度的月报、周报制度以及工作的督查制度，加强资金动态管理，保证财政资金支付进度工作顺利开展。

2.4 加强项目资金管理，提高资金使用效益

2.4.1 抓好项目立项过程控制，是保证水利资金使用效益的重要前提

立项是项目管理工作的开始，也是项目管理中的首要和关键环节，项目立项工作的失误是对项目资金最大的浪费。因此，应在现有条件下，对水利事业任务的重点、特点进行研究，提出项目立项的范围和要求，使符合条件的、事业发展急需的项目能够尽快立项，提高立项的科学性。从而，便于水利项目立项工作的管理，建立水利项目的科学管理机制。海委在结合实际工作的前提下，积极开展项目库的储备工作，加强项目库的管理，根据工作重点的变化及时调整和储备项目，在预算规模允许的情况下使项目安排更加合理，发挥财政资金的最大效益。

2.4.2 做好项目评审工作,是提高水利资金效益的有效途径

项目评审是对各单位上报的项目申报书进行评审，通过专家的鉴定确定项目的可行性，明确上报预算项目实施。为此，海委对每年各单位上报入库的项目进行入库前的专家评审。几年来，预算项目评审制度的建立实施，保证了评审专家的全面性、权威性，也保证了评审过程中专家评审的独立性，有效控制了其他因素，促进了项目申报文本的质量。同时，项目评审组织工作更加正规严密，对专家的选择科学合理，做到了学科和专业配套齐全。通过项目评审工作，从源头上提高了项目申报的质量和入库项目的科学性，从而提高了财政资金的使用效益。

2.4.3 加强项目执行过程管理，是提高水利资金效益的关键手段

项目执行过程是项目管理的关键。完善项目执行过程的管理，加强项目执行工作各方面的控制，对预算执行效果和提高预算资金效益具有最直接的影响。项目执行过程的控制应从资金和业务两个方面共同进行。财务方面的控制主要是严格支出管理，确保项目实施过程的每一个环节必须以批复的预算为依据，避免脱离预算的现象发生，通过严密的制约机制和授权制度保证资金的安全。业务方面主要通过各项业务的质量控制体系建设保证项目工作质量，从而发挥水利资金应有的效益。

为了加强项目法人监管、规范招投标工作、促使项目法人更好地履行职责、避免执行上的缺陷，海委依据水利部有关规定印发了 《海委系统水利工程建设招标评标专家库管理办法》和《海委水利工程建设项目招标投标管理行政监督办法》等。并组织专题研究，特别加强对建设项目法人的组建和监管，建立健全责任追究制度，并从财务管理和基建管理两个方面入手，抓好合同签订环节，堵住漏洞，坚决杜绝违规违纪现象，确保招标活动依法进行。

2.4.4 做好项目成果验收及绩效评价工作，是保证水利资金效益的重要环节

海委出台的 “海委行政事业类项目验收办法”，对项目总体验收权限、内容和依据作了明确规定；同时，开展项目绩效评价是今后一段时间加强预算管理保证资金效益的重要工作，水利部应尽快研究制定符合水利行业特点的绩效评价方法和指标体系，积极推进绩效评价工作在水利部门的顺利开展。不断探索符合我国国情的项目绩效评价工作规则，并在实践中总结经验，通过绩效评价工作的深入开展进一步促进项目运作过程的规范，保证水利资金安全，提高资金效益水平。

3 今后一个时期加强预算管理，提高资金使用效益的建议

今后一个时期加强预算管理，提高资金使用效益的思路是：围绕水利中心工作，不断深化财务改革，与时俱进，继续加强财务的统一管理，建立完善的财务制度体系；加强财务部门与业务部门在预算管理工作上的协调和沟通，加强工作的预见性、计划性和协调性；强化财务的监督检查，确保水利资金的安全有效运行；努力使单位微观的财务管理与国家财政改革的宏观形势要求及水利中心工作结合起来，从大局着眼，从小事做起，加强和完善各项基础管理制度，规范财务管理，提高资金管理水平和使用效益。特别是，在水利资金安全和效益方面要继续深化研究，强化管理措施。

在水利资金安全方面：首先，规范管理，认真贯彻落实、严格执行各项法规制度，增强依法办事、依法行政的意识，加强对财会人员业务知识能力的培训，努力提高财会人员的业务素质和政策水平。其次，进一步转变方式，强化水利资金使用管理的财务监督。具体而言，就是通过财政三项制度改革的深化和完善，加强对资金使用、管理重要环节的监控；通过推行统一财务核算、管理软件，规范各项财务管理基础工作；通过大力推行政府采购制度和对水利工程建设项目实行稽查及委托中介机构的检查等，使财务监督经常化、制度化。

在资金效益方面：首先，思想观念上，要从“小财务”向“大财务”转变。改变争资金、上项目的传统理财观念，树立以调整资金结构、提高保障水平、提高使用效益为目标的现代理财观念；变单纯重视财政资金管理，为全面加强不同来源的水利资金管理；变事后管理，为事前、事中、事后并重的全程管理；变单纯重视财务收支，为充分利用经济手段来推动水利中心工作的开展。第二，积极开展对预算项目执行结果的绩效评价工作，总结经验，探索建立适合水利业务工作特点的预算项目绩效评价指标体系，对部分重点项目进行效益评价的同时，将上一年度各单位项目预算的执行情况作为下年项目预算申报的重要依据。第三，加快预算管理制度建设和制度衔接。通过制度创新，强化水利预算项目资金执行过程中的合法、合规性的管理，规范预算项目立项、申报、审核、批复、执行、成果的管理程序，建立完善相应环节的管理监督措施。