建立规划后评价体系指导规划项目的科学实施和合理调整

刘明喆，范海燕

（水利部海河水利委员会，天津 300170）

水利规划后评价是在规划批复实施一个阶段以后，从实际出发，选取合理的评价指标，采用科学的评价方法对规划成果进行总结性评价，重点分析规划方案与实施情况的差距，研究造成问题的原因，既提出规划调整的方向及有效的对策措施，又为今后修编规划提出建议。

1 国内外规划后评价工作沿革

早在20世纪30年代，美国、瑞典等一些发达国家的财政、审计机构及援外单位就已经开始了工程项目的后评价工作。到了20世纪70年代，后评价广泛地被国外许多国家和世界银行等国际金融组织所采用，随后推广和延伸到规划后评价领域，并逐渐形成了一套比较完善的评价体系。

我国后评价工作是从20世纪80年代开始的，首先应用于固定资产投资的工程项目领域。1996年国务院批准的《国家重点建设项目管理办法》中正式规定国家重点建设项目应进行后评价。1998年水利部颁发了《水利工程建设程序管理暂行规定》，规定后评价是水利工程建设程序的第八个阶段，同时制定了《水利建设项目后评价管理办法》及《水利建设项目后评价报告编制规程》。而对于水利规划的后评价工作，《水利规划管理办法》第三十八条提出“各级水行政主管部门要建立健全规划实施的评估制度，适时组织开展水利规划实施情况的中期评估和后期评估，及时发现规划实施中的问题，提出规划调整或修订的意见，提高规划的实施效果”。目前国内规划后评价工作正处于探索、研究和试点阶段，有关部委和科研单位也提出了一些初步成果。

2 海河流域水利规划体系建设与实施

新中国成立以来，海河流域先后编制水利规划60余项，规划安排大型水利工程项目1 000多个，总投资约3 000亿元，直接指导了流域水利长期以来大规模的开发治理工作，使流域在防洪、供水、生态保护与修复等方面取得了巨大成就，支撑了流域经济社会的快速发展。

海河流域水利规划体系经过60多年的发展，逐步形成以流域综合规划为统领、以专业规划为指导、以专项规划为落实的流域水利规划体系。目前，海河流域有强调以指导方针、战略任务、空间布局和重大举措为重点的《海河流域综合规划》；强调以总体布局、治理目标、建设方案和对策措施为重点的专业规划，主要有《海河流域防洪规划》《海河流域水资源综合规划》《海河流域生态环境恢复水资源保障规划》等；强调以建设任务、工程措施、管理对策和投资安排为重点的水利专项规划，主要有《海河流域蓄滞洪区建设与管理规划》《21世纪初期首都水资源可持续利用规划》《南水北调工程总体规划》《海河口独流减河口永定新河口综合整治规划》《漳卫新河口治理规划》《漳河侯壁、匡门口至观台河段治理规划》等。与此同时，为推动流域水利发展，以资金配置和经济社会发展阶段性需求为主导编制了一些发展规划，主要有 《海河流域水中长期供求规划》《海河流域水利发展“十二五”规划》等。

3 水利规划后评价的重点内容

3.1 规划实施过程评价

规划实施过程评价重点是对规划安排与项目立项的实际情况进行比较与分析，找出差别，分析原因。规划实施过程评价一般包括规划项目立项评价、规划保障机制评价、规划实施管理评价等方面。规划项目立项评价一般指对远、近期项目布局和安排中所列重点规划工程项目和非工程项目的立项建设情况进行评价，侧重对项目前期立项工作（如项目建议书、可行性研究、初步设计等）和规划安排的相符性等提出评价。规划保障机制评价指对规划实施的外部条件，如人力、物力、财力、移民搬迁、国家政策、有关协议等进行评价。规划实施管理评价指对规划指导水利项目建设，规划间相互协调，水工程规划同意书签署等工作进行评价。

3.2 经济社会发展预测评价

经济社会发展预测评价主要是将规划中对经济社会发展的预测成果与实际发展情况进行比较，分析造成差别的主要原因。经济社会发展预测评价一般包括规划中对于经济社会发展预测成果、预测方法的分析等。经济社会发展预测成果，重点是对规划范围内经济社会发展布局和发展趋势的预测，包括经济特区发展、城镇发展、人口发展、农业发展、工业发展、能源发展等方面的评价，作为经济社会发展的水利保障，对于相应的水利发展预测也要作出评价，比如供用水量、防洪建设等方面。经济社会发展预测评价，对规划管理、规划调整以及今后规划编制都有重要的指导意义。

3.3 总体规划方案评价

总体规划方案评价是对规划功能定位、规划目标、规划布局与流域社会、经济和环境协调发展相互适应性进行的评价。主要评价内容有分析规划方案是否适应国家、地方经济社会的发展重点，是否与不同时期国民经济发展水平和人民生活水平提高的要求相适应；研究规划方案对环境、自然资源利用和生态等带来的影响及展望；调查规划方案受益部门、受益地区和受损部门、受损地区及有关主管部门对规划方案及其实施情况的评价、意见和建议。对照检查原规划方案所拟定的规划原则、方针和任务是否正确和完善以及功能分区是否合理以及规划目标是否完成，分析评价总体规划方案和主要工程布局及治理措施的合理程度、完成情况，针对重要问题提出规划调整的初步意见。

3.4 专业规划方案评价

综合治理规划一般包括若干个专业规划，如海河流域综合规划包括水资源规划、防洪减灾规划、水土保持规划等。专业规划方案评价，是对于每个专业规划的目标、布局、任务、项目完成情况、工程效益等方面进行的评价。防洪规划中可以对防洪方针、防洪标准、防洪布局和治理工程进行评价，分析防洪与规划区经济社会发展的协调性。水资源规划中可以对水资源配置、城乡供水、灌溉、水能、航运等布局和治理工程进行评价，分析水资源规划支撑规划区经济社会发展的程度和存在的问题，提出调整规划的建议。另外，对于多个专业规划间的协调性、相互影响、综合效益等也要作相应的分析评价。

3.5 重点规划项目评价

重点规划项目后评价是对规划安排的控制性工程建设运行及效益进行的评价。主要包括工程规划布局和实施安排与实际建设情况的对比分析；工程规划任务和规模与实际开发任务和建设规模的对比分析；工程规划的预期效益及影响与实际效益及影响以及对总体规划影响的对比分析；对规划工程建设情况进行分析，归纳未建设工程的原因，对规划分期实施方案提出调整意见。

4 水利规划后评价的主要方法

4.1 调查统计法

对于规划实施情况，分不同行业、不同群体，选择代表进行调查，总体了解规划对于水利建设的指导作用以及水利对于经济社会的保障作用。常用的方法有直接走访、座谈、问卷调查等。该方法比较适合规划布局和重大水利建设项目的后评价，能够从总体、全面、综合的角度总结出规划实施的主要效益，同时也能得出规划实施和水利建设目前存在的主要问题，缺点是工作量大、数据量少、结论会受调查者意愿的影响等。

4.2 综合分析评价法

水利行业人员从规划总体布局、规划任务、规划执行情况、综合效益、规划指导作用、规划协调性、规划保障经济社会发展的程度等方面进行全面、综合的分析评价。该方法比调查统计法更加深入，而且有了一定量化的评价数据，一般作为规划执行情况的总结出现，提出规划调整的建议，为下一步规划执行和水利建设奠定基础。

4.3 典型指标对比法

将规划中的重要因素，从不同方面选取关键数据对规划安排与规划实施的差异进行评价。常用的是比较法，引入“偏差率”这个术语，即：偏差率＝｜实际值-规划值｜/规划值×100%。这个评价比较直观，而且有说服力，可用于经济社会发展预测评价、规划执行情况评价、项目建设进展情况及完成情况评价、规划总体目标完成情况评价。此方法受人为影响因素较少，偏差率也能反映规划执行结果与规划安排的差异程度，缺点是选择几个典型指标往往不能够代表规划的全部，而且对于不易量化的规划内容不宜采用典型指标对比法来评价。

4.4 层次分析法

对规划进行分解，从总体规划、经济社会发展预测、规划目标和任务、专业规划、专项规划、管理规划、保障措施、效果评价、规划实施安排等方面选取具有代表性的指标，组成规划后评价指标体系，再赋以指标权重，最后加权计算出规划后评价的总体数据。该方法目前已运用于很多领域，而且比较成熟，易被大众接受和具体计算操作，而且评价比较全面和深入，缺点是代表性指标的选取、指标间相互影响关系、权重等这些方面由于认识不同会有差别，而且在加权计算过程中可能会掩盖规划实施主要存在问题。

5 对于流域规划后评价工作的几点建议

经过多年的努力，海河流域水利规划体系己基本建成，下一步的主要工作就是对专业专项规划的补充完善、全面推进规划实施、根据实际情况做好规划调整及修编等工作。为此，从规划实施角度对流域规划后评价工作提出以下三点建议。

5.1 领导重视，进一步提高对规划后评价工作的认识

水利规划后评价是检验规划执行情况、掌握水利建设实际情况的重要手段，也是适时调整规划、指导流域水利建设的重要基础依据。因此，规划管理部门领导要高度重视，充分认识到规划后评价工作的重要作用和指导意义。

5.2 建章立制，保障规划后评价工作的成熟和完善

2010年水利部颁发了《水利规划管理办法（试行）》（水规计〔2010〕143 号），对于规划体系建设、规划贯彻执行、规划管理等方面作出了界定，主要侧重于规划实施过程中的管理和要求，而对于规划实施后的总体评价工作尚未有专门的管理办法和工作要求。因此，建议尽快制定并出台该方面的管理办法，从制度上保障和指导流域规划后评价工作。

5.3 试点先行，先期开展一批规划的后评价工作

目前国内的规划后评价工作虽然已有许多成果，这些成果在规划实施和项目决策过程中发挥了应有的指导作用。但是，由于出发点和关注角度不同，规划后评价工作的思路、标准、方法不完全一致。建议对于实施完毕的规划，如《21世纪初期首都水资源可持续利用规划》《漳河侯壁、匡门口至观台河段治理规划》等规划开展规划后评价工作，总结规划执行情况、项目建设情况和存在问题，指导下一步水利建设和规划修编。