面向动态管理的控制性详细规划编制方法探索

刘世晖 石永洪 李全宇 单丹

摘要：从规划编制技术方法的角度，尝试与规划管理的有效衔接：（1）控制单元充分落实上位规划中各方面的要求，并梳理其刚性和弹性不同管控要求；（2）刚性内容，在地块层面进一步完全落实；（3）弹性内容，探索可动态跟踪、适时调控的技术方法。

关键词：控制性详细规划；刚性和弹性；控制单元；地块层面；动态管理

Abstract: from the point of view of the planning of technology and methods, to try and planning management: (1) the effective connection control unit fully implement master planning of the requirements of, and analyzing its rigid and elastic different control requirements; (2) the rigid content, in the plot completely carry out further level; (3) the elastic content, and explore the dynamic tracing, time can be regulation of the technology.

Keywords: regulatory detailed planning; Rigid and elastic. The control unit; Plot level; Dynamic management

中图分类号： TU984 文献标识码：A文章编号：

一、控制性详细规划的新形势

1、新规划法推动控规技术变革

2008年《城乡规划法》的颁布与实施，显著提升了控制性详细规划的法律地位。2010年12月，住房和城乡建设部7号令，颁布《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》，并于2011年1月1日起实施。

2、控制单元层面与地块层面

住房和城乡建设部在《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第十一条中提及控制单元规划编制，“控制单元规划”首次出现在国家部门法规中。

控制单元（又称控规单元、街区等）是承上启下的规划层次，衔接总体规划与控制性详细规划，越来越受到各地规划部门的重视。其作用一方面在于保障上位规划的刚性内容能够有效贯彻落实，另一方面为复杂多变的市场需求变化提供弹性应对的工作框架，是一种刚柔并济的规划手段和方法。

以往控规技术方法刚性强、弹性弱，政府自由裁量权较小，面对复杂市场需求时，容易出现规划管理的道德困境。目前，这种传统控规方法在部分地区被成为“地块层面”控规。

在控制单元层面与地块层面的衔接上，各地出现不同做法。部分规划技术力量雄厚、资金充足的地区，倾向于采用多次审批方式，即首先完成控制单元层面规划全覆盖，并经政府审批形成法定文件；其后，地块层面控规以控制单元规划为依据，并与具体建设相关联，逐一论证、明确指标，并由规划主管部门再次审批。而规划技术支撑力量相对薄弱的地区，则倾向于一次审批、动态管理的方式，即全覆盖编制单元层面规划，经政府审批形成法定文件，地块层面控规作为技术规定内容，与控制单元层面同时编制，完成全覆盖。

本文以《河北唐山海港开发区西区控制性详细规划》为例，对在新一轮控制性详细规划编制过程中，如何更好地发挥控规对于调控城市资源配置、协调社会利益关系、维护社会公平的重要作用进行了初步探索。

二、面向规划动态管理的技术框架构建

河北唐山海港经济开发区是1993年河北省政府批准成立的省级经济开发区，位于唐山市域东南部乐亭县境内，唐山港京唐港区北侧，是河北省沿海发展带的重要组成部分。在上位总体规划的指引下，海港开发区主要分为东区和西区两大部分，其中，西区主要包括承担区域城市生活服务和物流中心两大职能。结合控规的新形势以及海港开发区的规划管理实际，规划中采用了一次审批、动态管理的方式，分为控制单元、地块两个层面进行编制。

首先，以上位总体规划中对西区的功能定位、空间布局、支撑体系等方面的要求为依据，根据西区用地条件进行逐项深化和落实，补充并融入整体层面城市设计内容，形成规划方案。

其次，控制单元层面从系统控制、设施控制、城市设计引导、可开发用地控制四个角度，把规划方案中的各项规划要求落实到各个控制单元。该层次规划，借鉴了以往控制单元规划编制经验，重点参考《曹妃甸工业区控制性详细规划》的工作方法。同时，在刚性和弹性控制方面，进行了进一步的研究与探索。

最后，地块层面编制方法是本次规划的研究重点，即如何在保障城市服务水平不降低、人口容量不突破的前提下，允许地块具体控制指标在适度范围内浮动，为地方政府提供合理合法的自由裁量权；如何在刚性为主的传统控规技术方法中，引入弹性控制方法，构建制度化的规划实施动态管理与监控体系。

三、规划编制的核心内容

1、有针对性的控制指标体系

西区分为生活服务区与物流产业区两大部分，规划采用了不同的控制指标体系。

生活服务区控制的核心目标是保证城市服务水平，控制要点是提供满足规划人口总量的城市支撑体系和设施，并控制居住人口总量。人口总量以总体规划分区人口为依据，各类设施服务水平按规范进行测算。控制指标包括土地使用控制、人口容量控制、建设强度控制、配套设施控制4类。各指标根据用地类型特点提出相应的控制方法，如：容积率指标为上限，涉及居住人口的用地容积率指标为建议值，并设定浮动范围。

物流产业区控制的核心目标是保证生产活动有序进行、集约高效利用土地资源。该类型用地控制参照《工业用地建设项目控制指标》标准执行。控制指标包括土地使用控制、建设强度控制、循环经济控制、配套设施控制4类。各指标仍根据用地类型特点提出相应控制方法，如：容积率指标为下限，绿地率为上限，鼓励入区企业高效集约利用土地。

2、明确的刚性与弹性控制内容

规划控制方式分为刚性控制和弹性控制两类。控制单元层面的系统控制、设施控制、城市设计引导、可开发用地控制图则中，仔细区分了刚性与弹性控制内容，对弹性控制可调整内容进行仔细界定，并明确刚性内容、弹性内容各自的调整程序。

以系统控制图则中道路红线为例。刚性控制内容包括：主干道和次干道的路幅边界控制线和断面组织形式；支路的路网密度和出入口方向；交叉口组织形式。弹性控制内容包括：支路的具体线形；交叉口具体控制范围。原则上，刚性内容的调整须依据《城乡规划法》规定的程序调整相应控制单元规划；弹性内容调整需进行专题论证、征求利害相关人意见、并在规划主管部门备案。

3、动态的、制度化的地块层面规划管理方式

地块层面是一个动态管理的过程。弹性内容依据规定程序调整时，地块层面的相关内容应相应调整，并跟踪和监控其对强制性内容的影响。

生活服务区中，依据人口测算服务设施数量和规模，如人口增加，必将导致服务设施不足、服务水平下降。居住人口数量与居住建筑总量直接相关，由于居住类可开发用地的开发强度指标采用浮动范围的控制方式，在总量不变的前提下，先期调整的地块将影响剩余地块的可调整幅度。

规划增加各控制单元“居住建筑面积动态管理图则”，对居住、商住用地给出建议建筑面积、建筑面积上限、建筑面积下限三项控制指标。规定涉及居住的地块出让和建设必须进行登记，根据实施情况和管理图则中的计算公式，动态填写实际建筑面积、调整差值、剩余建筑规模、累计差值、浮动额度等数据，并最终得出浮动余量比例。

通过监控浮动余量比例进行动态管理。当该值超过50%时，剩余地块建筑面积必须下调；当达到100%时，剩余地块必须采用建筑面积下限。反之，当该值超过-50%时，剩余地块建筑面积需上调；当达到-100%时，剩余地块必须采用建筑面积上限。

通过动态跟踪，实时了解和掌握规划实施效果，并通过关键值的设置，引导下一步规划管理实施策略，是对动态规划管理的一次尝试性探索。

四、小结

新形势下，控制性详细规划的编制方法正处在变革期。在吸取和借鉴已有控制单元规划、传统控规编制经验的基础上，进一步探讨新的动态管理方式与方法非常有必要，但同时也对规划管理部门提出了新的、更高的要求。本文从规划编制技术层面进行了初步探索，其效果尚待实践的检验。