对构建住房保障体系中财力保障机制的思考与探索

李朝军

中图分类号：TU113文献标识码：A 文章编号：

一、目前，我国住房保障制度的形成与运行现状

目前的住房保障制度是由公积金制度、经济适用住房制度和廉租住房制度组成的。虽然现行的住房保障制度对改善居民住房条件发挥了很大作用，但是也暴露出许多问题。要有效解决这些问题,完善住房保障制度，就必须建立符合我国国情的城镇住房保障的财力保障机制。住房体制改革以来，已建立了由住房公积金制度、经济适用住房制度和廉租住房制度组成的住房保障制度。住房公积金是单位及其在职职工按照工资的一定比例缴存的长期住房储金。参与住房公积金制度的单位主要包括国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇民营企业及其他企业、事业单位。住房公积金有强制性、互助性、保障性、长期性等特点。主要用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房。经济性是指住房的价格与市场同期价格来说是适中的,在中低收入者的承受能力之内。实用性是指房屋的建筑标准没有很大程度上的削减和降低，能满足一定的使用效果。 廉租住房指政府向城镇低收入家庭提供的基本住房保障，属于完全的政府保障性质。目 前,我国廉租住房制度主要由三种方式组成：即租赁补贴、实物配租和租金减免。实物配租的廉租住房租金实行政府定价，租金标准原则上由房屋的维修费和管理费两项因素构成，并与城镇最低收入家庭的经济承受能力相适应。享受租赁补贴的家庭，租赁住房补贴标准，按照市场平均租金与廉租住房租金标准的差额计算。

二、目前，我国住房保障制度运行中存在的问题

住房保障体系存在的问题：一是住房保障定义过宽与未覆盖中低收入者的矛盾。 按照现行住房保障制度的标准。廉租住房和经济适用房的受惠家庭约占总家庭数的四成左右，但是实际情况与此相差甚远。首先，经济适用房仍未能满足中低收入者住房需求。经济适用房的价格与市场普通商品房价格相比便宜很多，但是许多中低收入者仍然无力购买。其次，以廉租房和经济适用房为主的住房保障体系主要解决中低收入的住房困难家庭，但其中一部分中低收入者既负担不起商品房，又不能享受廉租房和经济适用房。这部分人群主要包括：新就业人员、外地务工人员、不满足廉租房申请条件又没有经济能力购买经济适用房的家庭，以及不满足经济适用房申请条件又没有经济能力购买商品房的家庭，即所谓的“夹心层”。

二是住房保障投入巨大与政府财力投入有限的矛盾。 房屋建设成本巨大，加之保障性住房建设需要政府财政承担大部分投入，因而形成住房保障的面越大，政府的财政负担就越重，从而导致地方政府对保障性住房建设缺乏积极性和相应财政能力。由此，政府必须为保障性住房建设不断的投入巨资。 然而，由于政府财力有限，而政府其他方面的刚性支出也很大，因此面对保障性住房的投入,政府财力就显得力不从心了。

三是住房保障工作多部门管理与管理效率低下的矛盾。住房保障牵扯到财政、土地、房产、民政等多个部门。这种职责交叉、多头管理的管理方式，很容易造成协调困难，工作效率低下，必然影响到保障性住房的建设与分配的方方面面。

三、 构建住房财力保障机制必须遵循的原则

1、确立财政在城镇住房保障制度建设中的主导地位，保证居民有屋可居是政府的职责。因此在城镇住房保障制度建设中必须确定财政的主导地位，这是政府在住房保障和民生问题上的体现。政府财政必须坚持不懈的推动住房保障制度完善，始终以不断加大财政投入于改善居民居住条件为责任，千方百计为住房保障建设筹集资金。确立财政在城镇住房保障制度建设中的主导作用，并不要求财政在住房保障建设中独立承担，而是要发挥财政在住房保障建设中的导向作用，实现财政“四两拨千斤”的杠杆作用。 1998 年房改之后,中央财政将住房保障支出的责任完全推给地方政府，不再负担住房保障的支出责任，这加大了地方财政的负担，又降低了住房保障建设的进程和效果。另一方面，中央政府对地方政府支持住房保障建设的激励约束机制不健全。地方政府完全承担了住房保障建设的事权，但是中央政府对此在政策上没有约束，在财力上也没有支持。地方政府在没有压力和激励的环境下，容易产生狭隘的利益考虑，从而抑制保障性住房的投入，为当地房地产业的扩张提供条件。在这样的政策导向下，城镇住房保障制度难以建立起有效的财力保障机制。住房保障建设是政府必须承担的社会责任，是财政必须覆盖的范围。建立有效的住房保障的财力机制，就要量清中央政府和地方政府在各自住房保障上的职责，合理分配财权和事权，做到中央推动，地方行动；中央出钱出政策，地方出力出管理。

2、构建符合中国社会实际的财力保障机制模式。 选择符合我国国情的住房保障的财力保障机制模式，是财力保障机制能否促进城镇住房保障制度的政策目标实现的关键。总体来看。在我国现行的社会实际和政府财力下，住房保障财力保障机制的资金来源主要有四类：一是财政预算安排，二是专项国债，三是土地出让金，四是其他,包括住房公积金贷款和商业银行贷款等。 可以根据城镇住房保障支出的特点，将住房保障财力保障模式划分为资本性支出和经常性支出两类不同的财力保障模式。

⑴ 资本性支出的财力保障模式。 资本性支出的财力保障模式是在保障性住房建设资金的筹集上充分利用市场的力量，通过市场时段，在短时间内将社会资金大规模聚集起来，比如通过金融市场融资的方式筹集住房保障的建设资金。在我国的现行金融环境和市场环境下，可以利用的金融资金可分为四类。即： 财政预算拨款、发行专项国债、住房公积金贷款和商业贷款。 ①财政预算拨款。安排具有针对性的年底财政预算支出用于支持城镇住房保障建设，这部分预算资金占住房保障建设总资金量的比重比较低，但是意义重大，有利于更多的社会资金参与到住房保障建设当中。 ② 发行专项债券。发行针对城镇住房保障建设的专项债券可以作为拓展住房保障建设资金来源的有效渠道。住房保障建设专项债券可以根据发行发起政府不同分为地方债券和国债。同时，城镇住房保障制度是一项长期的社会工作，也是一项长期的投资项目，因此，发行专项债券也具有了政策上的合理性。 ③ 住房公积金贷款。住房公积金是单位及其在职职工按照工资的一定比率缴存的长期住房储金，参与住房公积金制度的单位主要包括国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇民营企业及其他企业、事业单位。④ 商业银行贷款。无论是房地产企业还是政府都不可能短期内积累规模巨大的资金用于住房建设，而住房建设又典型的大额固定资产投资。因此，商业银行参与到住房建设必不可少。因此。商业银行贷款也可以看做是城镇住房保障建设的可靠财力来源。

⑵ 经常性支出的财力保障模式。 结合我国现行的财政税收体制，有效整合各类可以满足城镇住房保障支出的各类经常性项目，是完善经常性支出的财力保障模式的要求。目前，城镇住房保障的财力保证机制的经常性收入有六类。即：中央财政预算拨款、土地出让金、公积金增值收益、房地产税费、廉租房租金和政府所有的保障性住房配套服务设施社会经营收益。① 中央财政预算拨款。中央财政在年度预算中应安排一定的资金。② 公积金增值收益。 住房公积金制度的建立是为了解决居民住房问题。因此，将住房公积金的增值收益用于住房保障建设是合理的。③ 廉租房租金收益和相关保障性住房及设施经营收入。廉租住房的租金收入扣除相应 成本之后的盈余可成为城镇住房保障建设的稳定资金来源。随着政府大规模实施保障性住房的建设，廉租房租金收入和保障性住房及设施经营收入将越来越多，也就可以为住房保障提供更稳定的资金来源。

我国现行住房保障制度解决和改善了许多居民的住房条件，但是也存在很多问题。诸如: 保障面狭窄、保障不公平、缺乏必要财力支持等等。构建住房保障的财力保障机制能够从根本上解决我国住房保障存在的问题。 构建住房保障的财力保障机制要合理分配中央政府和地方政府的财权事权，确定公共财政在住房保障投入中的主体。