祥云县小城镇建设初探

朱彩荣

摘要：祥云县在国家“小城镇大战略”的指导下，小城镇建设取得了可喜的成绩，推动了祥云县的城市化进程，促进了经济发展，但也存在亟待解决的问题。本文结合工作实际，对祥云县小城镇建设做粗浅探讨。

关键词：祥云县小城镇建设城市化小城镇规划规划资金

Abstract: XiangYunXian in countries "small town big strategy", under the guidance of construction of small towns have gained great achievements, promote the XiangYunXian urbanization, promote the economic development, but there are issues that need to be resolved. Based on the working practice, XiangYunXian of construction of small towns do elementary discussion.

Key words: XiangYunXian small towns of construction of small towns urbanization programming funds

中图分类号：F291.1 文献标识码：A 文章编号

城镇是经济、政治和文化生活的中心。城镇化是人类社会经济发展的必然产物，实际是农村人口集聚及其经济活动的非农化的演变过程。党的十五届三中全会指出，发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略，这是符合我国国情的城镇化之路。全县的城镇建成区面积达9.86KM2，刘厂、下庄、云南驿、禾甸、米甸、沙龙、普棚实现了撤乡建镇，使全县的城镇化进程迈出了坚实的一步，但对于一个以农业为主要经济支撑的县来说，小城镇建设的规划滞后和建设资金欠缺等问题严重制约了祥云县小城镇建设与发展。

一、小城镇建设的重要性

（一）小城镇建设推动了城市化进程。

城市化，在我国因将建制镇纳入城市范畴，故亦有学者将其译为城镇化。

城市化是人类社会生产力发展到一定阶段的产物，是18世纪产业革命以后社会发展的世界性现象。从以农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代化城市社会的发展转变，这是必然的历史过程。探索城市化规的规律，预测其发展前景，对确定切合实际的城市化发展道路以及制定相应的发展战略具有重要的意义。

由于观察问题的角度侧重点不同，不同的学科对城市化有着不同定义，人口学者着重从人口结构变成，即农业人口向非农业人口转化来界定城市化；地理学者则从地域空间结构变化来界定城市化；经济学者更多地从经济资源产业的区域集中来解释城市化；社会学者则从生活方式的变化来注解城市化。《城市规划基本术语标准》（国标GB/50280-98）将城市化定义为：“人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程，表现为乡村人口向城市人口转化以及城市不断发展和完善的过程。又称城镇化、都市化。”

城市化是一个农业人口转化为非农业人口、农村地域转化为城市地域、农业活动转化为非农业活动的过程。可以认为，它是农业人口和非农业人口活动在不同的城市环境下地理集中的过程，也是城市价值观念、城市生活方式在农村的地理扩散过程。

祥云县地处我国的西南边陲，城市水平远远低于全国的平均水平。近年来，祥云县认真贯彻落实党的各项方针、政策，加强领导，明确思路，大力发展小城镇的开发和建设。城市化水平从80年代初不到50%发展到现在的25%，先后有7个乡实现撤乡建镇，推动了祥云县城市化进程。

（二）小城镇建设促进经济发展。

建设和发展小城镇是带动中国农村经济和社会发展的战略，是实现中国特色的城市化道路的正确选择，是推进农村现代化建设的重要举措。改革开放20年来，我国小城镇的发展不仅在数量方面成绩显著，而且在提高小城镇的质量方面也取得了很大成绩。21世纪是实现小城镇发展集中化、人本化、生态化的世纪。

发展小城镇不仅促进乡镇企业相对集中，更大规模地转移农业富余劳动力，而且提高农民素质，加快农村现代化进程，从而有效地扩大内需，推动经济更快增长。对于人均耕地仅0.78亩低于全国平均水平的祥云县来说，人多地少，劳动力相对过剩，随着小城镇建设的不断发展，先后建立了“浑水海民营工业园区”、“下庄工业园区”、“刘厂农副产品加工园区”等，不但解决了祥云县的剩余劳动力，而且促进祥云县的经济发展。

二、祥云县小城镇建设取得可喜成绩

（一）先后有7个乡实现撤乡建镇。

20世纪80年代以来我国城市化进程明显加快，重要原因是设市、设镇标准的降低和大量、乡改市、镇，使得小城市、小城镇数量激增，城镇人口数量大幅度提高。

乡和镇到底有哪些区别呢？从城市化的角度讲可认为镇是乡城化进程发展至某一程度的产物。从经济学角度讲镇是经济的发展的必须结果。从其他角度可认为镇的基础设施比乡更加完善。乡改镇后，更有利于加快农村城市化进程，推动经济迅猛发展，具体表现在以下几方面：

1、纳入城市建设范畴，便于依法管理。乡改镇后，镇属城市范畴，在规划、建设、管理上可按《城市规划法》实施，使集镇建设有章可循，有法可依。同时能使集镇的规划和建设，上质量，上档次。

2、能多渠道筹集小城镇建设资金。乡改镇后，一是能向上级有关部门争取城市建设维护费：城市规划费和基础设施配套费及建设管理费，解决基本设施建设资金困难问题。

3、能够在机构设置、人员配备、户籍管理、土地使用等方面享有建制镇的优惠政策。

4、能更加充分发挥地理、区位优势、提高集镇名度。乡改镇后，更能吸引乡内外客商、党政机关、人民群众团体和企事业单位参与投资建设。

近年来，祥云县委、政府认真贯彻实施“小城镇、大战略”的方针。建制镇建设按照“合理布局、科学规划、规模适当、注重实效”的原则，走“以地生材，以财建镇，以镇招商”的路子。

1999年、2000年下庄、刘厂、云南驿镇、禾甸实现了撤乡建镇；2001年米甸、普棚实现了撤乡建镇。目前，全县共建制镇7个（县城除外），占乡（镇）总数的60%以上。一般集镇相互补充，共同服务于县城的集镇布局。

2004年末，全县总人口45万人，其中城镇人口达10万人，城镇化率为25%。

（二）带动经济发展。

祥云县的小城镇建设和发展通过几年的努力，取得以下成效：

1、城镇面貌有了较大改变，城镇化水平明显提高。促进了祥云县二、三产业的发展和农村剩余劳动力的转移，为农民增收致富创造了条件，也为税收征管和增加税收来源提供了渠道。

2、盘活了城镇的存量土地，对刺激消费，拉动投资建设起到了积极的促进作用。

3、工业生产总值所占比例有了较大提高，由原来占国民经济生产总值15%，增加到现在的49%。

三、祥云县小城镇建设亟待解决的问题

祥云小城镇的开发建设遇到了良好的机遇，并具有许多优势，也取得了许多可喜的成绩，但我们应该清醒的认识到机遇同挑战并存，优势和困难问题同在。有以下问题亟待解决。

（一）规划滞后。

小城镇总体规划是小城镇建设和管理的基本依据，是保证合理建设和开发的前提和基础，是小城镇社会经济发展战略的深入和具体展开。

祥云县在1995年至2000年完成了云南驿、下庄、刘厂、禾甸、米甸建制镇总体规划修编，2001年至今完成了普棚、沙龙建制镇总体规划修编。

随着社会和经济的发展，许多镇原来的规划已不适应目前的发展需要，加之原来规划修编制规划的质量不高，和某些领导在执行规划的主观性和随意性，许多镇的规划亟待重新编制。

（二）资金欠缺。

资金问题是小城镇建设的关键问题，也是小城镇政府考虑最多的问题之一。没有资金，任何一个好的建设项目，规划等都不能得到有效实施。小城镇建设资金是小城镇从各方筹集的，因此，小城镇建设投融资机制的完善与否，是促进小城镇建设健康发展的基础和保证。

由于国家实行烤烟“双控”，农副产品价格下滑，农民增收难度大，县乡财政困难。虽然小宗土地权出让拍卖后有部份收益金，以及省、州也给予了一部份扶持资金，但投融资源道不畅，使小城镇建设经费困难，投资不足。

近年来，祥云县虽然投入了大量资金，改善小城镇基础设施，加快了城市化进程。但部份资金仍须银行扶持。

四、因地制宜抓好小城镇建设

小城镇是农村一定区域的经济、文化、科技、信息服务中心和商品的集散地，既是乡镇企业相对集中建设，形成规模经营和聚集效益的发展基础，又是吸收并就近就地解决农村富余劳动的“蓄水库”。加快小城镇建设步伐，建设一批功能齐全的现代化小城镇，是社会经济发展的客观要求，是建设有中国特色社会主义的重要组成部分，必将对农村城市化进程和农村经济、社会发展极大的促进作用。

（一）抓好规划的龙头作用。

规划是小城镇建设的“龙头”和“蓝图”。要把小城镇建设好，管理好，首先要把城镇规划好。只有坚持规划先行，充分发挥规划的指导作用，才能避免投资失误和盲目建设，保证小城镇建设的健康发展，规划要充分体现出地方经济、人文、区位特色、发挥优势，为经济和社会发展拓展新的空间。为了充分发挥规划的“龙头”作用，小城镇总体规划应遵循以下原则：

1、合理布局、科学规划、规模适当、注重实效的原则。

2、因地制宜，走各县特色建设路子的原则。

3、宏观着眼，区域协调发展。

4、促进农村经济结构的调整和农村商品经济的繁荣。

5、满足居民日益提高的物质和精神生活需求。

6、量力而行、讲究实效、正确处理好合理与现实、普及与提高的关系。

7、小城镇可持续发展战略的原则。

祥云县的城镇体系规则是以县城为中心。集镇为依托，村级为基础，建立三个城镇体系，一级为县城规划区（祥城、沙龙）；二级为中心集镇云南驿、下庄、刘厂、禾甸、米甸、普棚；三级为象鼻、马街、鹿鸣、东山。

祥云县城规划性质：全县政治、经济、文化、科技、信息中心；面向东南亚和滇西地区的交通枢纽和物资中转、仓储基地；发展商贸、工业、旅游、服务为一体的城市。下庄镇规划性质：是以发展小冶炼和商贸为主的小城镇；刘厂镇是以发展农副产品加工和商贸为主的小城镇。

祥云县人民政府在确定县城和集镇性质时，都遵循了“因地制宜、各具特色”的原则。建成了“浑水海民营工业园区”和“下庄工业园区”等。

（二）多方筹集资金。

小城镇建设中资金始终是制约小城镇发展的“瓶颈”，改善小城镇投资环境，拓展小城镇吸引财力，创造财富的能力，以财富快速、持续的积聚和积累实现小城镇建设的持续发展；是我国小城镇发展的物质保障。毫无疑问，据我国城镇化发展趋势，城镇对建设资金将长期保持旺盛的需求。除利用国家有限投资资金外，拓展小城镇建设资金来源的基础将是基本的出路。加大改革开放的力度，创建小城镇外源性资本。

1、小城镇建设资金问题

（1）现行小城镇财政体制束缚了建设资金的来源。

（2）小城镇政府为筹集建设资金而侵犯乡镇企业正当权益。

（3）一些筹集资金的手段与现行法律法规相悖。

（4）建设资金筹集渠道过于单一，缺乏运用市场机制融资的方法。

2、完善小城镇建设资金筹集机制的措施和对策

（1）改革现行的小城镇财政体制，建立市场经济下的小城镇公共财政。

（2）构建多元化的投资主体结构。

（3）運用灵活多样的投融资方式，扩大小城镇建设资金来源。

（4）加大金融的支持力度。

（5）树立经营城市，拓宽投资和速效渠道。

祥云县小城镇建设资金走市场化发展路子，坚持以城生财，以财建城，以城聚财，不断盘活和扩展壮大城镇，最终实现以城养城，以城建城，造福人民，按照“谁投资、谁所有、谁经营、谁受益”的原则，建立多元化的资金筹措机制，提高社会和个人参与小城镇开发的积极性，使小城镇公共基础设施向政府投资、社会集资、农民带资、招商引资等渠道的方向发展，根据“自愿、适度、受益”的原则和大力提倡“人民城镇人民建，公益事业大家办”，积极探索建立进镇居民劳务投入小城镇基础设施的机制。

如祥城镇人民政府拍卖宏发街两侧的土地，下庄镇拍卖玉峰路两侧土地等，政府集到了大量的建设资金。城西、城南两社区，政府给政策，社区出土地建设了城西农贸市场和城南农贸市场。县人民政府对公厕实施有偿使用权招租等措施，为祥云县小城镇建设筹集资金起到了积极的作用。

总之，要充分认识小城镇建设中规划的“龙头”作用。按照统一规划、合理布局、因地制宜、各具特色、保护耕地、优化环境、综合开发、配套建设的原则，多方筹集资金，增强经营城市理念，为祥云县小城镇可持续发展奠定良好的基础。

感谢昆明理工大学成教学院滇西分院的各位老师对论文进行指导和提出的宝贵意见。

参考资料

1、《中华人民共和国城市规划法》全国人大常委会

2、《云南省城市规划管理条例》云南省人大常委会

4、《云南省大理白族自治州城镇管理条例》 大理白族自治州人大常委会

4、《城市规划》 建设部

5、《小城镇建设》 建设部

6、《祥云县城总体规划修编》规划文本

注：文章内所有公式及图表请用PDF形式查看。