湖南省小型农田水利建设与管理的思考

刘思妍 盛 东 黎 梨

（湖南省水利水电科学研究所 长沙市 410007）

农田水利设施是提高农业综合生产能力的基础。湖南是一个农业大省，人多地少、水资源时空分布不均、旱灾频发，这些基本省情决定了农田水利建设在农业生产和经济社会发展中具有特别重要的作用。近年来，湖南省积极响应国家关于水利工程建设的号召，进一步解决因农田水利设施建设与管理的落后而制约粮食生产能力提高的突出矛盾和问题，高度重视农田水利建设，经过广大农民群众长期不懈的努力，全省农田有效灌溉面积大幅度增加，农田水利建设的环境和条件发生了重大变化，为粮食产量和农业生产不断迈上新台阶奠定了坚实基础。加快现行农田水利基础设施建设、改善农村生产生活条件是全面加强农村生产力建设、推进新农村建设的一项基础工程和重要任务。如何通过完善体制、创新机制、规范投融资程序、加强政策引导、加大政府投入和补助等措施，充分调动农民和经营承包者的积极性、主动性和创造性，是农村水利工作者需要认真思考、探索和实践的问题。

1 存在的主要问题

（1）体制不顺，机制不活。

农村体制改革后，农村土地经营由集体经营转变为农民分散经营，相当一部分已建成的小型水利工程，由于管理体制没有理顺，产权归属不明确，国家集体受益户三者的职责和义务没有明确的界定，导致小型水利工程建、管、用三位脱节，管理维护主体缺位，加之各地长期存在重建轻管、重大轻小、重枢纽轻配套，致使小型水利成为管理盲区，形成“国家管不到、集体管不好、农民管不了”的不利局面。同时，长期以来小型水利工程管理、维护费用渠道不畅，受益区农民又无钱维修，加剧了小型水利工程老损程度。再者，湖南省水旱灾害频发，小型水利工程毁损严重，且得不到及时修复。因此，目前全省有50%以上的小型水利工程老损严重、功能退化、效益衰减、运转失灵。

（2）财政投入不足，建设举步维艰。

一是县级财政无力投入。湖南省相当部分县（市、区）是吃饭财政，财力本身就不雄厚，加之近几年，重点工程建设任务很重，很难拿出很多资金用于小型农田水利工程建设。二是省级财政投入有限。全省每年用于小型农田水利工程建设的专项资金数量极为有限，特别近年来，省级财政实行部门预算后，按照财政分灶吃饭的原则，省级财政减少了对市、州、县的投入。三是中央财政投入杯水车薪。

（3）现行补助方式不太适用当前湖南省农村形势。

目前，小型农田水利建设项目的补助按照水利部、财政部的有关规定，省水利厅、省财政厅根据财政部、水利部下达湖南省的资金计划，将资金分配落实到项目县；然后各县根据省厅下达的资金额度，由农户、农业合作经济组织和农民用水户协会申报，县、市水利局汇总后上报到省厅；省厅审查后上报水利部和财政部，财政部、水利部审查批复后，由省水利厅、省财政厅下达实施计划和资金计划后予以实施。这种事前下达计划予以补助的做法，有些县反映一些项目单位申报时积极，具体实施时却因农民的自筹资金不到位而无法按时实施，即使开始实施了，也无法按时完成，与小型农田水利工程项目民办公助、调动农民兴修小型水利工程的积极性的初衷有所违背，达不到应有的效果。

（4）财政补助资金的管理使用不规范。

现在，小型农田水利工程项目财政补助资金的管理使用是：中央和省财政的补助资金通过财政一并下达到项目县财政，列入县财政综合预算统一管理，实行统收统支。一些财政状况好的县，资金拨付到项目实施单位的进度快一些；一些财政状况不好的县，财政统收统支抵扣后，县财政资金出现空亏，无法按时将该项目资金拨付到项目实施单位。有些项目单位到县财政局和水利局跑几次都报不了帐，从而挫伤了项目单位实施小农水项目的积极性；有些项目单位还误以为水利部门、财政部门在故意设卡为难下面，严重影响了政府的形象，造成了不好的影响。

（5）环境政策变化大，农民投工投劳明显减少，工程筹资筹劳十分困难。

首先，税费改革取消“两工”后，农民投工投劳的数量大幅度下降，投工投劳的积极性锐减，小型水利工程建设劳力难以保证。小型农田水利工程建设资金除国家、集体少量补助外，主要靠受益区农民投工投劳完成。取消“两工”后，投工投劳数量大幅度下降。从2002年开始逐步取消劳动积累工和义务工，小型农田水利建设的投入逐渐下滑。根据调查统计，全省2001～2003年年均投工50 114万个，2004年投工33 256万个，年均减少投工16 858万个，2005～2006年农民投工投劳数在不断下降，降幅在30%以上。而且最近几年各地用于水利建设的投工投劳主要作为国家投资建设的重点项目地方配套资金的主要来源。其次，“一事一议”难议难决，水利建设难以保障。自开展“一事一议”以来，“一事一议”成功的大多是工程规模小、投劳数额小的一些严重影响村民生产、生活条件的工程。而往往投资数额较高，突破“一事一议”筹资标准的都很难议成功。第三，农村青壮年大量外出打工，水利建设劳力缺乏。据调查，农村劳力外出打工的占50%以上。在家的农村劳动力多为老、弱、妇等，水利建设任务难以完成。

2 几点建议

（1）建立以国家投入为主体的多元化农田水利投入体系，较大幅度地增加农田水利建设的投入。

按照建设社会主义新农村的要求，搞好农田水利建设需要大量的资金投入，必须建立以国家投入为主体的多元化农田水利建设投入体系。

①落实2005、2006年中央1号及国办发 [2005]50号文精神，增加中央财政小型农田水利工程设施建设补助专项资金的规模。采取“民办公助”的方式开展小型农田水利建设。

②建议国家在政策性银行设立农田水利建设长期优惠贷款。为解决农田水利资金投入不足的困难，建议仿照世界银行和其他一些国家的做法，采取延长还贷年限、免征银行相关税费、财政贴息、省级财政担保或承担还贷的责任等措施，在国家政策性银行设立农田水利专项贷款。

③建立农田水利发展基金。目前有些省份采取提高和扩大水资源费征收标准和范围（包括征收水力发电水资源费），占用灌溉水源（工程）补偿等办法建立农田水利发展基金，以解决政府在农田水利建设方面资金不足的问题。一般认为该办法符合中央“以工补农，以城带乡”精神，建议总结推广。

④整合多种投资渠道资金，继续发动农民投工投劳。目前国家在农田水利方面投入的资金有水利基本建设、小型农田水利补助、农业综合开发、土地整治、扶贫、以工代赈等，建议加强协调和统一规划，整合力量，形成合力按项目连片治理。农民有建设农田水利的积极性，按“民办公助”的方式，提倡组建农民用水协会，由农民民主协商、自主决策、民主管理，在自己直接受益的农田水利工程上投工投劳。

（2）规范农田水利建设项目管理和资金使用。

①明确资金投向。中央和省级财政资金重点用于补助粮食主产县。

②明确项目实施主体。项目实施主体可以是农户、农村集体经济组织，也可以是农民联合体或其他农民专业合作组织。

③完善补助方式。主要用于补助项目建设的材料费、设备费及机械作业费，具体方式可采取项目管理或“以奖代补”的办法。

④制订补助标准。根据工程性质、农民在限额内筹资筹劳情况，制订不同的补助标准，筹补结合、多筹多补。

⑤健全申报程序。由县级有关部门对项目主体的申请进行审查、公示后联合上报。需要农民筹资筹劳的项目，应经县级农民负担监督管理部门审查。农田水利建设项目管理和资金使用的具体办法，由有关部门另行制定。

（3）加强对目前现有水利工程的建设、使用管理和维护。

“百年大计，质量第一”，优质合格的水利工程的建设完成，为农业生产和人民日常生活奠定了一个良好的基础；但是，要使其长期充分地发挥其经济效益，作为以后水利工程建设起到一个参照示范的作用，加强对已有工程的使用管理和维护就显得尤为重要。

①安全管理。安全管理的首要是加强《水法》的宣传，在防止水利工程受到洪水等自然灾害侵袭的同时，也要防止少部分唯利是图的人为破坏；其次是工程建设要有主次，特别是工程的一些容易忽视的关键部位应尤为重视，如小型水库的泄洪口等。

②资料管理。关于工程管理的标准、规定、法律等资料必须齐全；设计图纸及文件、施工记录、检测结果、竣工验收报告等应立项建档；工程建设中出现的问题及解决的结果以及工程管理的各项检查记录资料也应当妥善保存。

③工程设施管理。对小型水利工程设施，等级造册，绘制工程分布图分类进行排列，对重点工程实施挂牌，设专人重点管理，落实目标责任制，确保已有工程项目特别是重大型项目的设施管理安全。

④经费管理。制定合理的工程维修养护费标准，根据受益面积和各地的具体情况，向受益者和收益单位征收一定的费用，用于工程维护；利用水利发展基金等形式对工程进行维修和养护；推行义务工制，接受受益人或者单位的义务工。

⑤技术推广和人才培养。水利工程建设是效益长期的工程，因此建设规划必须具有发展的眼光。地方水利部门可以采取派出去，请进来，实行短期培训等方法，抓好管理人员的业务培训，提高管理人员的业务水平；同时要抓好工程建设中的新技术的推广应用工作。

（4）全面加强对在建农田水利工程建设的监管力度

要做到工程建设规划合理、施工有质、管理有度，必须要有一套完善的工程建设管理制度，同时组建一个完整的质量监督体系，自上而下，齐抓共管，才能保证工程建设过程透明，质量过硬，经得起考验。

①建立管理机制，完善建设程序，提高科学管理水平。农村中小型农田水利工程内容广泛，实行统一管理，合理规划布局，完善建设程序，根据先申请规划审批，再建设施工，后验收交付使用的原则进行，广泛宣传，科学管理，使各地农村中小型水利工程建设不断往规范有序方面发展。

②建立农田水利建设规划审批制度。规划是水利工程建设的前提，是搞好工程建设、合理利用资源，使工程发挥更大效益的基础依据。为此，要求地方，如乡镇村一级在拟建五万元以上的中小型水利工程，如打井、建坝、扬水、拦河、修渠、排水、微滴灌等，首先申报，对工程地点、规模、投工、投资计划等，由乡（镇）水管站报上级水行政主管部门审批实施。

③规范设计，招标建设。严格设计资质证制度，依据审批工程的规模，建立健全资质认证制度，确保聘请具有一定设计资质的、从事相应水利工程的设计单位设计，严禁无资质的单位和个人通过不正当渠道获取从事水利工程设计的权力，设计图纸必须加盖资质证章方能使用；所有审批的中小型水利工程，必须经行政主管部门招标。招标办组织建设单位和有施工准入证的三家以上企业或单位，依据工程建设特征组织招投标，落实工程招投标制度，引进竞争机制，规范施工管理，明确工程投资，遏制工程建设中出现的腐败现象，签订施工合同方可进入施工程序。

④建立竣工验收备案制度和实行严格奖惩制度。工程竣工后，建设单位要以竣工报告形式报请上级水行政主管部门进行验收。同时施工单位也要报经甲乙双方共同签字盖章的施工保证资料和必备资料，汇总的真实完整资料一套备案。地市县水务局根据竣工报告和施工资料，组织有关设计、质监和相关单位的技术人员与建设单位和施工单位，对工程进行全面验收，通过听取报告、查询资料、检测实体、细查局部的程序对所建工程验收，做出该工程的综合评定意见，所有未经验收的工程不准交付使用和结算工程款项；加强农田水利工程建设管理，严格按建设程序施工，提高工程质量，对年内新建工程项目进行评优，对被评为“优质工程”的凭验收证明兑现一定的奖励，同时加强宣传，形成一种狠抓工程建设质量的良好社会风气，对未按建设程序施工的，根据有关法律法规并报相关智能部门进行处罚，并通报批评和备案，特别是不按有关规范施工造成施工质量不合格的豆腐渣工程，严厉打击，决不手软。

3 结语

为确保国家粮食安全，必须大力加强农田水利基本建设。加强农田水利建设既有利于提高农业综合生产能力，保障国家粮食安全，又能增加农民收入，促进农村经济发展，可以取得“多赢”的效果。小型水利工程建设具有较强的地域性质，因而不能以偏盖全的按一个模式或经验进行水利建设和监督管理，而应根据本地的实际情况出发，结合当地的地质、气候和人文环境，建立和健全具有地方特色的小型水利工程建设监督管理体制，为当地农业发展和农民日常生活服好务。

1郑通汉.推进水价综合改革 建立农田水利良性运行机制[J].中国水利，2007（23）.

2柳敏.三种小型农田水利工程建设管护模式的调查与启示[J].中国水利，2007（13）.

3孙晓山.加快农村水利建设是江西现代农业发展的必然要求[J].中国水利，2007（13）.

4吴文庆.推进可持续发展水利加强水利社会管理浅议[J].中国水利，2007（7）.