社会管理创新中的若干理念辨析

李 龙，朱兵强

(武汉大学 法学院，武汉 430072)

社会管理创新中的若干理念辨析

李 龙，朱兵强

(武汉大学 法学院，武汉 430072)

新的社会管理格局的构建需要新的理念支撑。“公民社会”的提法缺乏历史与逻辑的理据，甚至具有一定的虚构性。法治社会与法治国家是一体两面的，它有助于实现对公权力的制约，社会管理创新的价值取向是建立法治社会。“强政府、强社会”的理念不仅要求提高政府的管理能力，更要求提升其服务能力，同时还要求建立自我管理和服务能力强的社会。社会管理创新的目标方向应当是构筑“强社会、强政府”。自治民主具有独立的内在价值，在某种程度上有助于弥补选举民主与协商民主的缺陷，社会管理创新应当保障和促进各种社会组织和团体的自治。

社会管理创新;公民社会;小政府大社会;自治民主

社会管理创新是我国社会建设中一个极为重要的理论与实践问题。“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与”的社会管理新格局正在形成。自2011年以来，党中央对社会管理创新极为重视，先后召开政治局会议对此进行专门研究，并将“中央社会治安综合治理委员会”更名为“中央社会管理综合治理委员会”，任命了新的领导班子;中央和国务院为此还专门印发了关于社会管理的意见。十七届六中全会再次强调:“加强与创新社会管理，维护社会和谐稳定。”中央还召开了副部级以上领导干部专题研修班，首都哲学社会科学界、中国法学会等学术团体相继召开研讨会，深入探讨了社会管理中的重大问题;《求是》杂志、《人民日报》、《光明日报》等权威、重要报刊发表了不少有价值的文章，这无疑是对社会管理创新的一个很大的推动。但其中有些理念还值得深入研究。笔者就三个问题谈些认识，供大家参考。

一、关于“公民社会”问题

“公民”一词，源于希腊文，原意泛指“市民”，古罗马法中有所谓“市民法”。至于“公民社会”一说，历来是“本身模糊且饱受争议的概念”［1］。有人公开提出对“‘公民社会’袪魅”，也有人极力宣扬“公民社会”［2］，我国政府则称之为“民间社会”。

经反复研究和考证，我们认为“公民社会”一说并不科学，不仅在理论上说不通，在实践中也容易上西方国家的当。理由是，其一，“公民”是个法律概念，它与“国家”有着天然的不可分割的联系，离开了国家，就不存在“公民”这个范畴。正如《牛津法律大辞典》所指出:“公民是个人同特定国家或政治实体间的法律上的联系，根据这种联系，享有某些权利、特权以及因其效忠国家而享受其保护的权利，同时也承担各种义务。”［3］在我国，公民就是具有中华人民共和国国籍、依法享有一定权利、承担一定义务的自然人。就是说公民与国家不是两个对应的概念，更不是两个对立的范畴，而是政治领域内具有从属关系的社会现象，尤其是在社会主义国家，公民与国家是完全一致的。因此，将公民与社会组合在一起，在法理上没有根据，在语法修辞上也是“搭配不当”的。其二，按照唯物史观，人类社会只有奴隶社会、封建社会、资本主义社会、社会主义社会、共产主义社会的划分，而不存在“公民社会”之说。按照自然科学分类，人类社会历经了农业社会、工业社会和信息社会，也没有“公民社会”的划分。其三，古典哲学家也经常使用这个词，称之为“市民社会”。特别是马克思对“市民社会”有过不少的著名论断，他把“市民社会”主要理解为私人利益关系的领域，它“包括各个个人在生产力发展的一定阶段上的一切物质交往”，“始终标志着直接从生产和交往中发展起来的社会组织”［4］。尤其是马克思在《黑格尔法哲学批判》一书中深刻地论述了市民社会与国家的关系，颠覆了黑格尔庞大的法哲学体系。这段历史说明，无论是古典哲学家康德、黑格尔，还是无产阶级革命导师马克思，都没有使用“公民社会”而讲的是“市民社会”。因此，“公民社会”一说缺乏历史依据。其四，也是最重要的，“公民社会”是近现代西方国家某些学者常用的词语，来源有两个:一是美国的以自由主义为基础的“社会中心说”，二是欧洲的以“福利主义”为基调的“社会欧洲”说。尤其是美国的“社会中心”说，他们把除国家市场经济以外的一切领域称为“公民社会”，并虚构这个“公民社会”是一个整体，内部无阶级差别、完全平等，而且还假说这个“公民社会”是一块净土，好事都是它干的，坏事都是国家所为，从而使之与国家相对立。很显然，这种理论总体上是不适合中国国情的，我们绝不能在美国的理论框架中搞社会管理。“公民社会”一词不切合中国实际，我们不应效仿。从这个意义上讲，把西方的“公民社会”比拟为一种陷阱也不过分。

其实，社会管理与国家有直接关系，是国家职能的一部分，而“公民社会”论者却把社会与国家对立起来，把社会管理从国家职能中分离出来，这显然是不对的，其实质是架空国家政权，使非政府组织操纵整个社会。这从根本上背离马克思主义的。早在19世纪，马克思在《资本论》中，通过对资本家管理工厂职能的分析中引伸出国家的两个重要职能:一是政治统治，一是公共管理，其中便包括其核心部分——社会管理。马克思这样写道:国家(政府)职能“既包括执行由一切社会的性质而产生的各种公共事务，又包括由政府同人民大众相对立而产生的各种特殊职能”［5］。当然，马克思在这里讲的国家(政府)是针对资产阶级国家而言的，但这一论断对国家职能的提示具有普遍意义。就是说，任何国家都具有这两种职能，所不同的是因国家类型不同而其价值取向和根本目的有所不同而已。在马克思这一经典论述的基础上，恩格斯又进一步作了论述。他在《反杜林论》中明确指出:“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了这种社会职能时才能持续下去。”［6］因此，在这两个职能中，社会管理职能是基础性的，直接影响国家政治职能的行使，如果国家失去这一职能，那么国家必将混乱，最终将导致这类国家的灭亡。基于上述理由，可以这样说，如果按照“公民社会”那一套搞下去，不仅是社会混乱问题，而且是社会主义国家变质的问题。国内有个别学者对公民社会感兴趣，大都是认识问题，他们看到“公民社会”论者某些可以批判借鉴的东西，如重视民生、强调个人福利等，而忽视了其本质与险恶用心，那就是使社会管理脱离国家的轨道，把执政党赶出社会领域，这当然不符合我国加强与创新社会管理的初衷，直接影响甚至损害“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与”这一社会管理新格局的形成。当然，这并不是说西方“公民社会”论者的某些学说，如关注民生问题，是不可以经过分析而借鉴的。但问题是，绝不能脱离中国实际去硬搬过来，更不能全盘移植，而应坚持“洋为中用”原则。

既然社会管理创新的目标不是构建所谓的“公民社会”，那么其价值取向究竟是什么呢?我们认为是“法治社会”。这一提法既是对客观实际的反映，也具有三大好处:第一，有利于与“法治国家”相对应。法治国家与法治社会是一个问题的两个方面，前者治理国家，后者治理社会，两者相辅相成。事实上法治国家与法治社会是不可分割的。我们建设社会主义法治国家已有十多年，成效显著，但也有问题，究其原因，其中重要的一条就是法治社会没有建立。现在搞社会管理创新，其实质就是从体制与机制上建立法治社会。第二，有利于社会管理的有效性。无论社会管理观念的更新，还是社会管理创新体制与机制的建立，都有赖于法治的作用。具体说，我们不仅要用法治这把金钥匙去开启社会管理创新的大门，而且还要用法治这个法宝去构建社会管理的机制与体制，从而把社会管理创新不断推向深入而胜利到达彼岸。第三，构建法治社会有利于对公权力的有力制约，也有利于为正确行使公权力提供保障。法治社会涉及强大的社会力量、社会权利和公民权利，对这三者的合法保护本身就要求对公权力的制约，何况这三者合成一股绳，就能有效地对公权力进行全面监督，同时也能有效地保障公权力的正确行使以保护人权，这就是“新宪政论”的“限权”与“保权”的有机统一。

对于“公民社会”，我们不能仅仅从字面上去认识，而且要看到西方提出这一词语的内容。文字本身只是个符号，问题的实质在于如何去解释。我们否定的是西方国家对“公民社会”一词的解释与动机，而不是“公民社会”本身。为了不至于形成对社会管理价值取向的误解与曲解，笔者建议最好不用这一具有鲜明西方意识形态的“公民社会”词语，而以“法治社会”取而代之。

二、关于“小政府，大社会”问题

“小政府”理论来源于西方，洛克的自然权利理论、社会契约理论和分权理论构成“有限政府”的基本元素，孟德斯鸠、休谟、卢梭等人对“有限政府”的最终形成作出重大贡献，还有现代自由主义者哈耶克、布坎南，特别是诺锡克把“小政府”理论发展到顶峰，导致了《无政府、国家与乌托邦》这样一本宣扬“个人权利至上”著作的出现。

应该说，“小政府、大社会”一说，实际上是自由资本主义的客观要求。按照自由放任的原则，自由资本主义国家采取不干涉政策，政府就成为“守夜人”，其主要职能在于:防止暴力、偷窃、行骗和强制履行契约，因此诺锡克得出了一个不切实际的结论:“最弱意义的国家是能够证明功能最多的国家。任何比这功能更多的国家都要侵犯人们的权利。”［7］这种不切实际的谎言，事实上早已被资本主义国家发展的历史证明是错误的。在18世纪至19世纪时期，西方多数国家的确采取“小政府”的理论，国家对经济自由放任而不干预，但这样发展的结果，导致“经济危机”的产生。历史表明，自由放任的“小政府”已经不适应社会发展的需要。1936年美国总统罗斯福实行“新政”，采用凯恩斯经济理论，实行国家干预，从而结束了“小政府”的历史，特别是“二战”后，形成了“小社会大政府”的格局。可见，现在还有人提出我国走“小政府大社会”的老路，这显然是行不通的。一是我们绝不能走资本主义世界已经走过的老路，因为国情、体制根本不同;二是“小政府大社会”已经不合时宜，跟不上时代发展的需要。关于这个问题，学者王绍光作了很好的回应，他在《“小政府大社会”从根本上是错的》一文中指出:“中国现在要破除一个很重的观念就是‘小政府大社会’。这个观念从根本上是错的，走遍全世界，没有一个国家是这个样子。西方也不是小政府，比如美国，已经被世界上公认是‘小政府’，但其实美国政府比我们大很多，公务人员比我们多得多，每8个人就要养一个公务人员。我们中央政府只有4万人，而美国光一个农业部就有10万人。所以，成天地看到我们的媒体批评政府监管不到位。许多部门人手都不够，用‘小政府大社会’能解决监管的问题吗?”［8］当然这也并不是说“小政府，大社会”不好，就要搞“大政府，小社会”。近一个世纪的实践证明，政府不断扩大，公务人员大量增加并不是一件好事，因为这样会加重人民的税赋，更重要的是，政府庞大容易产生官僚主义，也容易出现腐败。因此，笔者并不主张搞什么“大政府小社会”。那么出路何在?唯一的出路，就是建立“强社会、强政府”。

这里所谓的“强政府”，是指政府治国理政能力强、服务人民能力强、宏观调控能力强、管理社会事务能力强、尊重和保障人权能力强。所谓的“强社会”，就是要形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的中国特色社会管理的新格局。“强政府”与“大政府”有着本质的不同:一是“强政府”必须以人为本，关注民生，以人民根本利益为出发点与落脚点。二是“强政府”是在转变政府职能的基础上形成的，它要求公务人员依法、快速、高效完成其职能，减少或杜绝官僚主义和职权滥用。三是“强政府”反对机构臃肿，主张发展电子政务，联合办公，方便群众。这三点都是“大政府”做不到的，更重要的是“大政府”是政府职能不断扩张的结果，是集权主义的一种表现。

无论是“小政府”，还是“大政府”，实际上都是资本主义市场经济的产物。前者是自由资本主义“自由放任”的必然伴侣，后者是垄断资本主义“国家干预”的客观要求，它们本来就同社会主义格格不入，再加上国情、意识形态与政治体制的不同，我们没有必要走别人的老路，尽管其中也有某些值得合理借鉴的地方，如关注民生、重视社会保障等，但总起来说是不可取的，何况“小政府”理论容易导致无政府主义，如诺锡克等人的理论最终成为乌托邦。“大政府”则容易出现独裁专制，如希特勒、墨索里尼等人，不仅独裁，而且还发动了战争，危害了整个世界。因此“小政府”不可取，“大政府”危害人民，唯一出路就是“强政府，强社会”。

“强社会”问题的确比较复杂，但有几点必须加以肯定:一是“强社会”与“小社会”不同，其力量强大，是整个国家的重要部分，它能承担一部分政府难于执行的职能，如动员与组织社会力量应对“危急事件”，如救灾、抗洪、充当志愿者等等;二是“强社会”与“大社会”不同，它能防止黑社会势力的蔓延，有效打击黑社会势力，有利于维护人民生命与财产的安全。总之，在当今世界，构建“强政府，强社会”是历史赋予的重任。

社会管理创新是一场伟大的改革，我们更新观念，在理念上正确认识和对待社会与政府问题，要从中国实际出发，结合国情、体制，正确认识和对待“大小政府”与“大小社会”这一敏感问题。

三、关于“自治民主”问题

如果说我们对社会管理创新中的“公民社会”、“小政府大社会”提出了质疑的话，那么对社会管理创新中的“自治民主”，笔者则采取肯定的态度。

自治民主在实践中的发展由来已久。我国古代素有“王权不下县”的说法，基层社会向来有自身的一套权威体系以实现自我管理和自我服务，实施着某种程度的自治，而这种自治在一定程度上也得到了封建中央王权的认可，呈现出一种相互承认、相互协作的政治局面。在封建社会后期的中南欧国家，城市自治并不鲜见。进入近代以后，民主自治成为历史的潮流。早在1835年，英国议会即通过了《市自治法》(Municipal Corporation Act)，从19世纪末开始，英国地方政府分为三级自治［9］。辛亥革命中，我国的地方自治曾以法律的形式加以确认，诸多地方政府曾出台“约法”规定自己的自治权力，如《鄂州约法》取美国宪法精华，甚至主张在地方自治的基础上实行联邦制。新中国成立后，中国共产党领导全国各族人民继续努力探索自治民主的实现形式，创造出了适合中国国情和社会主义制度的一系列自治民主形式，特别是民族区域自治制度已然成为我国的一项基本制度。但在广大基层社会，随着公有制的改造和人民公社化的推进以及户籍制度的确立，自治民主的空间受到一定的压缩。改革开放后，我国的自治民主开始了新一轮的发展。

从理论上看，自治民主是一种强调自我管理、自我发展和自我服务的民主形式，其目的在于便利公民的相互交流与合作，促进公民的自治本身。自治民主的出现，在某种程度上是对选举民主和协商民主的修正，它看到了选举民主与协商民主的缺陷，并试图对二者的内在缺憾作出一定的调整。选举民主往往带来精英统治，其本质仍然是一种代议制的间接民主，而协商民主虽然使公民在一定程度与范围内参与民主的谈判并在事务决策中表达自己的利益与观点，但协商民主的工具性倾向无法实现民主本身的实质性价值，无法实现民主参与人的个人潜能、个人价值和个人的自我确认。自治民主的优势在于其不仅强调形式上的民主权利与程序，更强调团体与个人在民主中所获得的发展空间，而且自治民主能够在小范围内广泛适用，自治民主类似于日常生活中的“民主作风”与“民主精神”，能广泛适用于社会生活的方方面面［10］。总之，社会主义的自治民主有利于克服资本主义民主形式的虚伪性，剔除资本主义民主建于经济与政治不平等之上所带来的民主的异化，从而实现人的全面自由与解放的真正的民主［11］。

在当代中国，自治民主形式有很多，具体来说，主要包括以下几种:

第一，工会、妇联等人民团体的自治民主。工会和妇联是党领导的我国重要的人民团体。一方面，工会和妇联均需接受党的政治和思想领导，围绕党的中心任务开展各项活动。但与此同时，工会和妇联等人民团体还承担着民主自治的重要职责。工会应当“指导各级工会组织开展以职工代表大会为基本制度的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督工作，推动建立平等协商、集体合同制度和监督保证机制的工作。”这表明工会在围绕党和国家中心任务工作时仍然应当代表广大工人的利益需求，在民主的基础上实现内部事务的自治。妇联则应当代表广大妇女的利益，为妇女的利益而奋斗。从历史上看，工会在我国的自治民主中一直占据重要地位并发挥重要作用，但问题并非没有，工会的自治力量应该进一步壮大，积极建立并壮大其各级组织，特别是要在大型私营和外资企业中逐步建立并完善工会制度，依法自治，最大限度地维护广大工人的合法权益。而妇女组织在广大基层的作用还有进一步发挥的空间，要加大对妇联组织的投入，培训妇联干部，使其真正有效地实现自治。

第二，大学、医院等事业单位的自治民主。大学、医院等是事业单位自治民主的主要载体。以高校为例，在我国，中央高校一般由国家教育部管理，而地方高校也由地方党委和行政领导，高校行政化色彩仍然比较明显。但去行政化的呼声一直存在。就高校内部的管理而言，短期之内，高校完全去行政化并不现实，但高校的中层和基层应当实现自治，进行民主管理和民主监督，依法推进民主自治，实现自治民主。客观而言，我国学术界对于大学自治的要求是非常强烈的。学术自由是科学精神的集中体现与要求，就大学自治民主而言，可以先行逐步放宽教学科研方面的自治，而行政自治则可以在学术自治取得一定经验的基础上逐步推进。

第三，基层群众组织的自治民主。基层群众组织的自治在当代中国主要包括两个方面，即农村的村民自治和城市的居民(社区)自治。基层群众组织自治在我国具有悠久的历史。古代中国有所谓的“王权不下县”的说法，广大基层一般都是通过乡绅和长老来进行治理的。新中国成立后，为了贯彻社会主义民主政治，开始逐步从机构和制度等各方面进行基层的民主自治。根据我国《宪法》和《村民委员会组织法》、《居民委员会组织法》的相关规定，村委会和居委会是我国的基层群众自治组织，享有较大范围的自治民主，其内容主要包括自我管理、自我服务等。实践证明，基层群众自治是符合我国国情的，也确实取得了不少成就。但不能认为我国的基层自治民主不存在问题。其主要问题是基层政府与基层群众组织的职权划分不明晰，政府权力具有向基层群众性自治组织扩张的倾向，政府权力干涉群众自治的问题仍然存在。当务之急是要切实依法保障基层群众的“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。

第四，民间学术团体的自治民主。学术团体民主自治是学术自由乃至思想自由的要求与体现。1919年德国“魏玛宪法”第142条明确肯定了学术自由。此外，1966年联合国的《经济、社会和文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》也对学术自由给予保障。我国《宪法》第47条规定:“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。”这构成学术自由在中国的宪法基础。民间学术团体应当以追求真理为目标，大力保障学术的自由探讨、思想的自由交锋。民间学术团体要实现自治民主需要从以下几个方面加以努力:一是民主制定本团体的章程并规定团体的自治原则，二是民主选举出本团体的领导机构和人员;三是通过章程等文件对团体成员的民主权利和义务作出明确规定。此外，在学术团体的自治民主建设中应当尽量避免学术霸权的产生，避免“只见山头，不见学术”现象的出现，切实保障所有团体成员的民主权利，促进社团的健康发展。

第五，非营利组织的自治民主。非营利组织是指不以营利为目的的组织，如慈善组织等。学界大都将非营利组织和企业区分开来，其主要理据在于:非营利组织受法律或道德的约束，不能将盈余分配给拥有者或股东。非营利组织有时亦称为第三部门，与政府部门(第一部门)和企业界的私部门(第二部门)相对，从而形成三种影响社会的主要力量。正是非营利组织这种独立于第一、二部门之外的特性有助于其实现相对更高的自治民主。以慈善组织而言，其自治民主实现的范围和程度可以相对广泛。慈善组织可以自主制定本身的组织章程、选举自身的领导与执行机构、规划自身的工作内容等。

［1］郑杭生.我国社会建设社会管理参照系及其启示［J］.国家行政学院学报，2011，(5):9.

［2］王绍光.“公民社会”袪魅［J］.绿叶，2009，(7):66 －72.

［3］牛津法律大辞典［K］.北京:光明日报出版社，1988:161.

［4］马克思恩格斯选集:第1卷［M］.北京:人民出版社，1995:42.

［5］马克思恩格斯文集:第3卷［M］.北京:人民出版社，1995:253.

［6］马克思恩格斯选集:第3卷［M］.北京:人民出版社，1995:523.

［7］［美］诺齐克.无政府、国家与乌托邦［M］.何怀宏，等，译.北京:中国社会科学院出版社，1991:155.

［8］王绍光.“小社会大社会”从根本上是错的［J］.社会观察，2010，(12):83.

［9］张千帆.地方自治的技艺［J］.华东政法大学学报，2011，(6):91.

［10］占红沣.自治民主的理论基础与实践方式［J］.武汉大学学报:社会科学版，2007，(4):431.

［11］［南］普利瓦特拉.论社会主义自治的民主［J］.徐贤珍，摘译.国外社会科学，1978，(6):16 －18.

［责任编辑 张莲英］

Analysis of Some Concept of Social Management Innovation

LI Long，ZHU Bing-qiang
(School of Law，Wuhan University，Wuhan 430072，China)

The construction of the new social management pattern needs a support of new concept.There is no plenty evidence of the idea of civil society and at the same time it presents a fictionality.The state ruled by law and the society governed by law are two sides of rule by law，which could help to make a restriction of public power.The value orientation of social management innovation is to establish the society ruled by law.The idea of strong government and strong society not only needs the improvement of the ability of management and service of the government，but also needs strong ability of self management and self service.The value goal of social management innovation is the construction of strong government and strong society.Autonomous democracy has independent and intrinsic value，which can help to remedy the defects of the election democracy and deliberative democracy.Social management innovation should ensure and promote the autonomy of social organization and group.

social management innovation;civil society;small government and big society;autonomous democracy

C916

A

1009－1971(2012)03－0043－05

2012－03－03

(1937— )，男，湖南祁阳人，人文社科资深教授，博士生导师，从事法理学研究;朱兵强 (1983—)，男，江西永新人，博士研究生，从事法理学研究。