论新扶贫开发的区域协作

张永亮， 罗光宇

(1. 中共湘西自治州委党校，湖南 吉首 416000；2. 湖南人文科技学院 政治与法律系，湖南 娄底 417000)

《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》明确提出：“扶贫开发事关巩固党的执政基础，事关国家长治久安，事关社会主义现代化大局。”[1]多年的实践，我国扶贫开发走出了一条富有中国特色的反贫困道路，农村贫困人口大幅减少，收入水平稳步提高，贫困地区基础设施明显改善，社会事业不断进步。面对新形势、新任务、新目标，党和国家出台了以连片特困区为主要扶贫对象的新扶贫开发战略，区域连片扶贫开发已经成为新扶贫开发的重要内容。加大扶贫开发的区域协作，构建区域协调的扶贫开发机制，实现区域协调发展，是新扶贫开发未来实践的必然选择。

一 区域协作是新扶贫开发应有之义

(一)新扶贫开发的战略调整需要区域协作

自国家“八七”扶贫攻坚以来，我国扶贫开发先后实施了特困人口帮扶、贫困地区基础设施与产业建设等一系列政策，取得了很好成效。但我国贫困问题依然十分突出，面临新情况新问题，党和国家制定了《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》。新《纲要》明确指出“六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山-太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州是扶贫开发的主战场。”连片特困地区统筹扶贫战略的调整，是针对我国贫困地区现状的选择，也是综合扶贫开发实践得失的考量，具有前瞻性与必然性。这种扶贫战略方式改变了以行政体制建构为主、以上下行政单位纵向推进的单向扶贫开发模式，将地理、自然区域作为了扶贫开发的主阵地。但是，由于我国行政体制与自然地理区划的不统一，连片特困地区不仅扶贫开发主体众多，而且扶贫对象十分广泛。如先行试点的武陵山片区跨省交界面积达17.18万平方公里，涉及湖南、湖北、重庆、贵州4省11个地市州71个县，人口达3645万人，涉及10余个少数民族。这种多层次、多维度、多方面的扶贫开发主体共同形成了连片特困地区扶贫开发的综合推动力，在带来积极效应的同时，也给扶贫开发实践提出严峻的挑战。行政体制的多层次多维度交织、民族民俗文化的交融、相关主体利益的博弈等等，都要求新扶贫开发必须开展区域协作。只有这样，连片特困地区才能实现《纲要》规定的新扶贫开发的目标，达到扶贫对象不愁吃、不愁穿并且义务教育、基本医疗和住房的目标得到保障的要求。

(二)区域协作有助于新扶贫开发战略实现

区域协作是指在一定的自然地理区域或者行政区域，由于发展目标的一致性，相关主体在政治、经济、文化等相关领域实行合作，协调发展，最终实现共同进步。综合考虑连片特困地区的共同特征，实行区域协作不仅是新扶贫开发的重要手段，而且对资源利用、基础建设、产业发展、民族团结产生重要推动作用，更加有利于新扶贫开发战略的实现。第一，区域协作有利于连片特困地区资源共享和资源共同开发。14个连片特困区虽然是贫困落后地区，但又是自然资源的富聚区，生态资源、动植物资源、矿产资源、旅游资源等都十分丰富，人均拥有量远高于全国水平，通过区域协作，资源将会更好地发挥优势效应、规模效应、聚集效应、互补效应，实现资源充分利用与共享，增强区域竞争力。第二，区域协作有利于连片特困地区突破基础瓶颈。交通落后、信息闭塞、市场缺乏是连片特困地区的主要特征，在传统扶贫模式下，因为资金投入的分散和贫困地区自身经济实力的有限，基础建设仍然没有发生根本性的变化。通过区域协作，基础建设规划将更加合理、投入将更加有力、管理将更加有效，更加满足贫困地区的需求，发挥基础建设的最大效益。第三，区域协作有利于连片特困地区产业发展。产业发展散小差，产业市场乱无序，拳头产品不强，支柱产业不大，商品市场不发达，是连片特困地区经济落后的重要原因。通过区域协作，将使特色产业更加突出，产业发展更加规模化，商品市场更加繁荣，规模经济效应实现。最后，区域协作有利于连片特困地区民族团结进步。连片特困区还是我国少数民族的原居地，维护民族团结是扶贫开发的重要政治任务。区域协作的推行，可加强不同层级政府间的交流与协作，减少历史原因导致的政策落差，增强民族沟通与交流，为民族平等和团结打下坚实的基础。

二 新扶贫开发区域协作的现实困境

(一)传统扶贫思维惯性下的协作意识不强

纵观扶贫开发历程，我国扶贫开发走过了救济式扶贫、开发式扶贫的道路，实施了温饱工程、基础工程、产业工程等一系列措施，探索了分散扶贫、区域扶贫、重点县和整村推进等多种模式，有力地促进了我国反贫困进程。[2]历来的扶贫开发都是以行政单位为主体并在行政区域展开，扶贫开发的资金、技术、智力都是通过行政级别逐级向上争取和向下划拨。在这种体制下，无论是扶贫开发实施主体的各级政府，还是受益扶贫开发的广大贫困地区群众，都将本行政区域的脱贫致富作为扶贫开发的最高追求，而与其他行政主体的协作却很鲜见，至于跨县、跨市州、跨省的协作更是根本没有开展。目前，单一的行政区域扶贫开发思维还广泛存在，并且还会在新阶段扶贫开发中力求巩固“既得利益”，追求权利的持续性。这种传统经验式的扶贫开发惯性思维，与连片特困区新扶贫开发战略的内在要求存在较大的差距，这对连片特困地区扶贫开发的规划、战略、产业、政策、资金等方面的协作将会产生深刻的影响。

(二)政府利益竞争博弈下的协作动力不够

新扶贫开发将连片特困区作为扶贫开发的主战场，连片特困区涉及的范围都突破了现行的行政管理范畴，这导致扶贫开发的地理区域与行政区域矛盾产生，并将常期存在于新扶贫开发的全过程。从宏观层面来看，国家实施连片特困区扶贫开发，最大的追求是获得国家安全、社会稳定、民族团结的社会效益；而各级地方政府，追求更多的则是经济效益，通过扶贫开发战略的实施获得党和国家的政策、资金支持，实现自身经济增长、行政管辖、上下级信任、个人晋升的地方利益。利益诉求的差异，将使得连片特困区的各政府主体为了追求自身利益的最大化而弱化区域协作。从微观层面来看，在推进连片特困区扶贫开发过程中，不同行政管辖区域的各级地方政府，都将会为了实现自身利益最大化而积极争夺党和国家对本区域的资源配置，在利益分配环节产生激烈竞争，还会出现成本分摊的博弈风险，在投入与管理环节出现相互推诿、“搭便车”、道德风险等现象，弱化合作，延缓新扶贫开发区域协作步伐，降低区域协作水平。

(三)经济发展区域失衡下的协作基础不稳

作为新扶贫开发主战场的连片特困区，总体上都是经济发展落后地区，经济、社会、文化发展水平都较低，具有很强的同质性，但由于历史经济、文化等因素的制约，区域内个体状况差距过大，同一特困区涉及省份有中部省区也有西部省分，涉及市州有的发展好有的发展差，涉及县市有国家重点县、省重点县以及非扶贫开发县，涉及乡镇村情况则更加多样化，有经济发达乡镇也有经济落后乡镇，有富裕村也有特困村。同时，不同省市、市州、县市的经济水平、交通信息、公共服务、市场发育等都也各不相同，并且差距还较为明显。基础起点的差异，将拉慢区域扶贫开发的进度，降低规模效应，增加统筹成本，影响协调效率，频生相互责难；也将会导致强不扶弱、弱不服强，地方局部保护出现；更会使区域内部扶贫效果存在落差，出现扶贫开发的“马太效应”，使基础较差的相关主体丧失合作积极性。这将对特困片区的团结协作产生主观性的制约，也给党和国家新阶段扶贫开发战略目标的实现产生一系列的消极影响。

(四)帮扶支持政策差异下的协作保障不牢

在传统的国家统贫开发政策带动下，各贫困地区都探索了富有本地特色的扶贫开发模式，实施了一系列各具特点的扶贫开发政策，有力地促进了当地的脱贫致富步伐。以连片特困区为扶贫对象的扶贫开发战略实施，突破了传统的行政区划，这使区域相关政策差异显现出来，对区域协作的推进将产生较为严重的影响。从国家政策层面来看，连片特困区内部各组成部分面临的国家政策不一。以武陵山片区为例，贵州、重庆享受国家西部政策，而湖南、湖北则享受中部政策，同时片区各县市中有国家扶贫开发重点县、省级扶贫重点县和非贫困县，面临的政策差距较大。这种宏观政策的直接差异，将会使区域协作因为政策起点不一而受到限制。[3]从地方政策层面来看，因为各省市县源于自身考量而实施了相应政策，诸如整村推进、产业化扶贫、异地移民安置以及实施了财政、金融、税收、帮扶等政策，很多省市还自行设置了扶贫开发重点区域，予以政策重点支持。区域内不同个体享受的地方政策差异，给区域协作的政策规范与运行带来了较大的困难。

三 新扶贫开发区域协作的对策构想

(一)转变观念，强化协作意识

观念是行动的先导。在连片特困区扶贫开发推进中，各级地方政府应将提高协作意识作为推进新扶贫开发的出发点。要树立扶贫开发协作观念，充分认识新扶贫开发战略要求，明确新扶贫开发战略的精神实质，在国家扶贫开发统一政策的指引下，转变扶贫开发观念，从区域协作的角度思考新阶段的扶贫开发工作。要积极主动寻求区域协作，各级政府要在制定扶贫开发规划、实施扶贫开发政策、推进扶贫开发实践中，积极主动相互联系，寻求协作的着力点与平衡点，为展开区域协作打下良好的基础。要消除自我封闭发展意识，各相关利益主体要摒弃传统的、保守的、狭隘的扶贫观念、行政观念、竞争观念，正确看待区域协作的“得”与“失”，勇敢“走出去”，构建区域扶贫大家庭，实现区域共同发展。

(二)构建平台，强化协作基础

平台是协作的的基础。加大对连片特困区的统筹协调力度是《纲要》的明确要求，各级地方政府应将协作平台的构建作为新扶贫开发的重要基础工作。要构建区域协作领导机构，在国家每个片区由1个中央部委负责具体联系的基础上，要建立省级、市州级片区扶贫开发领导机构，如设立省级、市州级联席会议，由具体联系片区的中央部委直接引导，定期或者不定期召开会议商讨相关事宜，也要设立常设协调机构，具体负责日常事务的协调与沟通。要构建区域协作运行规范，拟定区域协作相关纲领与章程，凡事做到有据可依，有据可查，为区域协作提供方向性的指导与动力。要构建区域协作管理体系，建立分工明确、分工合作的，涉及区域规划、区域政策、区域产业、区域项目、区域文化、区域公共服务等相关联的管理体系，做到扶贫开发事务统一协调。要构建区域协作研究体系，设立区域合作与扶贫开发研究中心，开展协作发展论坛，凝聚智慧，总结经验，推广先进，推进交流，增强互信，形成共识。

(三)丰富内涵，强化协作核心

同质是协作的核心。针对连片特困区同质性不突出的现状，各级地方政府要最大限度推进区域同质化。要推进同源同缘进一步强化，构建区域协作的物质基础。在区域协作中，充分认识片区自然同缘和民族同源的关键点，找准各利益主体共同认可的切入点，把握各相关主体利益追求的共同点，发现区域优势资源，推进资源优势化，实现协作各方成本共担、利益共享。[4]要推进经济社会进一步同化，构建区域协作的经济支撑。片区各方主体要将经济发展作为首要目标，针对内部差距现状，通过强强合作、强弱合作、弱弱合作等方式推进经济总量提升、差距缩小，让各利益主体共享经济发展成果。要推进文化意识进一步融化，构建区域协作的文化内核。努力挖掘区域内的民俗民风，大力发掘非物质文化遗产，构建片区共同的文化意识基调，努力推进民族、民俗、民风资源在扶贫开发中广泛利用。

(四)健全机制，强化协作关键

统一是协作的关键。针对连片特困区的现状与局限，要建立健全机制，促进区域协作顺利展开。要健全规划机制，统筹区域规划。在国家连片特困区扶贫开发总体规划的基础上，各级政府要制定统一的发展总体规划、项目规划、产业规划、政策规划，各省市、市州、县以及乡村具体目标分解与实施细则必须遵循总体规划原则，推进区域规划协调有序。要健全利益机制，统筹主体利益。建立新型的利益分享机制，通过区域合作重新调整区域产业结构、产业体系、产业布局、市场分布，让各利益主体面临同等的发展机会，分享同等的经济利益，享受应有的利益补偿。[5]要健全管理机制，统筹考核管理。在权限统筹与责任明晰的基础上，通过建立政府间区域协调机构或者培育非政府协调组织加强区域协作管理，在可能的条件下将区域协作纳入各级政府的政绩考核范畴，实行量化管理，对协作程度进行评估与监督，提高协作意识与协作水平。

(五)完善政策，强化协作保障

政策是协作的保障。针对连片特困区政策的差异，各级政府必须统筹考虑，提高区域政策的一致性。要积极调整政策。国家要按照从优原则适当调整相关政策，让优惠政策普及面更广泛，也可与各省市共同商讨片区国家层面的方针与政策，以期减少政策性冲突与矛盾；省级以下各级政府要根据片区总体规划与扶贫开总体政策的要求，适当调整局部政策，做到局部服从区域，地方服从中央；各地富有特色的政策制度，如对整个区域具有普遍适用性则要推而广之，如受本地局限严重则可考虑调整或者修编。要努力实施政策。既定的各级各类政策，区域各主体不能因为自身利益考量而相机抉择，而要站在区域全局的视野全力以赴投入实施，强化政策实施力度。要切实跟踪政策。对区域各项扶贫开发政策的绩效与正反影响进行及时监督检查与评估，对具体结果要及时通过区域协调管理机制向政策制定部门进行反馈，推进政策的优胜劣汰，推进片区扶贫开发政策建设走上健康的发展轨道。

参考文献：

[1]中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)[N].光明日报，2011-12-02(7).

[2]中国农村扶贫开发的新进展[N].团结报，2011-11-18(3).

[3]胡振虎.中国扶贫开发的区域差异和政策优先顺序研究[J].经济研究参考，2010(45)：43-48.

[4]杨正文.区域协作：民族边区社会经济发展途径[J].西南民族大学哲学社会科学学报，1998(5)：58-62.

[5]杜辉,潘泽江.扶贫开发工作中的区域协调：剖析与展望[J].财贸研究，2009(5)：1-7.