教师权利国内文献研究综述＊

2012-04-07文川

湖南工业大学学报(社会科学版) 2012年6期

文川

(肇庆工商职业技术学院工商系，广东肇庆526020)

教师权利问题，是教师法律的核心问题。这一问题伴随着我国教育法制的构建及健全，正日益成为教育法律关系中极需探讨界定的问题。自1993年《教师法》颁布以来，学者对教师权利加强了关注。笔者就1993-2011年间的相关文献进行了分析和研究，其结果显示出我国学界对教师权利所进行的研究，主要集中在教师权利体系研究、教师权利保障机制研究、教师职业单项权利研究等三个方面，笔者也就从这三个方面进行梳理和分析。

一教师权利体系研究

一般来说，权利分为应然、法定、实然三种权利。教师权利也有这三种形态。“应然权利”是教师权利的最初形态，即教师作为社会主体在现实条件下和可以预见的范围内应当具有的的利益要求。“法定权利”是教师权利的第二种存在形态，它是通过立法对“应然权利”的规定和确认。“实然权利”是通过法律的实施、法律效果的实现、特定的权利义务关系的建立，而促进教师对法定权利的真正享有、对义务的确实承担，是教师权利的实现和完成。论者针对三种教师权利样态均进行了研究。

(一)应然教师权利研究

1．教师权利内涵的研究。(1)教师权利概念。国内学界对教师权利主要有两种界定，一是教育工作者从教育学角度出发认为，教师权利主要是一种专业性的权力，是“教师在学校中对学生、班级和课程等教育资源所具有的权力”。［1］二是法学工作者从法律角度出发认为教师权利是“教师在教育教学活动中依法享有的权益，是国家对教师能够作出或不作出一定行为，以及要求他人相应作出或不作出一定行为的许可和保障”。［2］(2)教师权利的本质。教师权利的本质，有论者认为一是教育教学产生的权利，二是指导评定学生发展的意志和自由。并进一步指出教师权利的实质表现为三个层面:一是实施教育教学行为和指导评定学生发展的权利;二是教师要求义务人履行教育法规定的有关教育教学方面义务的权利;三是诉诸法律救济的权利。［3］还有论者认为，教师权利的性质，即两个特殊的由职业特征决定的性质:权利和义务的一致性，权利的公益性。［4］(3)教师权利的特点。有论者认为，教师权利具有以下特点:一是教师权利在教育教学活动中产生并由教育法律规范设定;二是教师权利是与教师职务和职责紧密相连;三是权利义务的一致性。［3］

2．研究主要以权利本位为价值取向。在我国相当长的历史时期内，强调人的社会责任的“义务本位”和强调自上而下权力统治的“权力本位”占主导地位，对于教师，推崇教师的义务性，而忽视教师的权利性。在教师的权利与义务关系上，我国同样有着义务先定的理论传统。［5］1993年教师法颁布以后，论者在研究教师权利时其研究基调为权利本位。(1)权利与义务关系:同一关系。一般论者都认为，教师的权利与教师的义务具有统合性，在享有权利的同时必须承担相应的义务，没有无义务的权利，也没有无权利的义务。教师的权利与义务作为一种职业权利和义务，表现出既是权利又是义务的性质。［6］(2)权利与权利关系:平等关系。在“权利本位”理念中，权利与权利之间具有平等性，即权利主体之间具有平等性。其中包括教师与教师之间权利的平等性和教师权利与学生权利的平等性。如有论者认为民办学校教师专业人员的地位和职业的公共性，民办学校与公办学校教师也是平等的。［7］还有论者认为儿童绝不仅仅是被保护、被教育的群体，儿童也是权利主体，儿童与成人一样，彼此平等，具有相同的价值。教师权利与学生权利之间也具有平等性。［8］(3)权利与权力关系:权力让位权利。有论者认为权力的扩张性和强制性容易滥用权力，为了避免权力对权利的侵犯，应当坚持权利优先于权力。其优先性表现为教师专业自主权不应受到教育行政管理权力的随意干涉，教师专业自主权应受到国家权力的保护。［9］(4)权利有一定边界，受多种因素的制约。有论者认为大学教师权利是一个具有复杂结构的系统，受到行政、法律的规范制约、学生的情感制约、媒体的舆论制约、专家的学术制约、传统的道德制约。［10］

(二)法定教师权利研究

在国外，各国法律对教师权利的界定主要有如下三种形式:一是大陆法列举式，这主要是指大陆法系国家教育法采取列举的方法来界定教师权利的范围，如罗马尼亚教育法列举了教师的8项权利，蒙古教育法列出了6项，捷克斯洛伐克高等教育法列出了4项。二是判例法概括式，这主要英美等实行判例法的国家，其教育法律并没有明确规定教师权利的具体内容，只是抽象概括了若干判例原则，如学术自由、言论自由等。三是分层概括式，这是联合国教科文组织《关于教师地位的建议书》中采取的做法，即从教师所应享有的基本权利和教师所应享有的职业权利两个层面来界定教师权利的具体内容。我国目前的教育法律法规还没有对其进行明确规定。多数论者沿用分层概括式对其进行界定。如有论者认为，教师权利包括两个方面:公权利即职业权力，包括教育环境创设权、对学生的管理权、对家长的平等协商权和教学改革实验权;私权利指社会生活权利，包括教师的生存和发展权、教师参与民主管理的权利和教师的人格权。［11］还有论者认为，教师权利包括一般的公民权利和特殊的教育权利，前者包括公民基本权利:平等权、自由权、生存权、工作权、财产权、参政权以及文化教育权、婚姻家庭权等;后者包括教育教学权、开展科学研究和学术活动权、管理学生权、获取报酬待遇权、参与学校民主管理权、进修培训权、改善工作条件和生活条件权、享有与职务聘任、考核奖惩、退休等相应的权利、申诉权、享有法定节日权、其他特殊权利等。［4］大多数论者认可教育教学权和评定学生发展权是最核心的是两项法定权利。

(三)实然教师权利研究

1．教师权利保护现状及所面临的问题。我国《教育法》《教师法》以及相关法规的颁布与实施，使教师的权利得到了有效的保障，包括实体法对教师权利的保护和程序法对教师权利的保障，也使教育行政主管部门和学校对教师的管理做到了有法可依。但是，由于各种原因的制约及其影响，在我国教师权利在一定程度上受到多重因素的干扰，其现状令人担忧。(1)权利上的不平等。论者主要从公立学校内部中存在在编和不在编教师权利上的不平等，公立学校的教师与私立学校的教师权利享有上也存在差异。如有论者认为公立学校的教师与私立学校的教师间同等的法律地位却实行不同的保障机制;理论上的平等关系，现实中的不平等。［12］(2)权利难以得到救济，权益受损申诉无门，法律救济渠道不畅。目前学界中普遍认同的主要有以下几点:教师申诉的受理部门不够明确;教师申诉制度部分程序规范缺失;与行政复议、行政诉讼的关系不清晰。［13］(3)权利因多种因素遭受侵害、剥夺和压制。有论者认为法定权利转化为现实权利中，由于受到主客观条件的制约，仍然存在着学术自由权不彰、专业自主权紊乱、培训进修权受限等问题。［14］还有论者认为教师专业自主权一定程度上受到教育行政管理权力的随意干涉，教育行政管理权力的越位行使造成教师专业自主权的缺位，使教师习惯性地听从指令，成为“技术操作工人”;在现实社会中权力经常侵犯权利，尤其是权力中的行政公权力对私权利侵犯和践踏尤为严重。［8］有论者认为高校教师权利受侵害范围较为广泛，其中所涉及到的法律关系也错综复杂。例如，对民主管理参与权侵害，对物质待遇保障权侵害，取得专业技术职称评定权侵害，获得救济权侵害等。［8］还有论者认为现实中的大学教师专业自主权尚存在以下问题:大多数教师课程编制无参与权，教学安排无选择权，教育决策无知情权，专业发展无自主权及教学自由受干预等［14］。从教师权利受侵害的内容来看，被侵害最严重并带有普遍性的方面是经济利益的侵权。侵权性质最为严重的是对教师的人身伤害，如殴打辱骂使其致伤致残等。(4)权利与义务的不对等。表现为社会对教师道德性义务的要求多于对教师专业性权利的提倡;社会对教师职业性义务的强调侵占了教师作为个体人权利存在的空间。［8］还有论者认为教师聘用合同管理不规范、不统一，且缺乏统一监管。行政机关与学校不依法行政或不按法定程序办事而造成的教师权利受侵犯，一定程度上为作为强势的学校在设置相关权利义务时所体现的权利与义务的不对等。［15］

2．教师权利保障缺失的原因。(1)立法因素。论者认为随着社会经济的快速发展，教育主体与其他社会主体之间的关系发生微妙的变化，以往制定的教育法律随着时代的进步渐渐显露出不足之处，对保护教师的合法权益所起到的作用相对有限。主要表现在:教育立法数量少、层次不高;教师法律身份表述模糊，缺乏身份保障条款;教师聘任主体不清晰;事前正当程序法律条款严重缺失;教师申诉制度操作性不强，且与其他救济渠道衔接不畅;我国法律中尚无对教师进修权、教师之学术自由权等职业性权利进行明确规定等。［16-17］(2)学校因素。由于教师法律地位模糊，申诉机制和监督机制不完善，教代会、工会等组织作用未得到充分发挥，有法不依现象严重等。如有论者认为教师聘用制的实施后学校的领导控制着学校内的一切资源与分配，因此他们拥有对教师的绝对权力。从决策的角度来看，教师在学校决策过程中的地位完全被边缘化。还有论者认为行政权力的泛化导致了学术权力的萎缩。高度行政化的大学俨然成了一座官僚化机构的殿堂，于是出现了不懂学术的行政人员领导学术人员的现象，不懂学术的外行完全没有按照学术自身发展的内在要求去做，这势必造成学术问题非学术方式处理［18］(3)教师自身因素。教师维权意识薄弱，”无诉”、”厌诉”现象突出，维权能力贫困。如有论者认为面对国家的解聘、降级等惩罚性约束，教师替代性选择的可能性降低，决策自主性缩小，他们被无情地抛入制度的设计中，只能接受强势方所提出的额外的约束性条款。保持理性的无知与沉默是教师在对成本—收益比较后的现实选择。［19］(4)行政机关因素。如有论者认为地方政府是教师权利最主要的侵权主体，主要体现为行政权力监督机制缺失、执法不严，地方教师权益保障法律政策不健全是高校教师权利实现的主要障碍。［9］还有论者认为各级教育行政部门对教师教学工作进行了过多的介入或不当干预，不仅影响了教师的专业自主，也影响了实际的教育教学效果，进而影响到学生的学习效率。［14］(5)学生的因素。有论者认为在新课程改革中，师生关系被放到了改革的首要方面，在教学中坚持以学生为本，消除传统教学中的教师权威以达到一种民主、平等、和谐的新型师生关系。但也应看到，不仅存在老师被学生殴打等人身伤害情况，精神伤害却是伤害教师事件中最为常见的形式。如当课堂上教师的讲解有了某些差错，学生便讥笑教师;给教师起侮辱性的外号、辱骂、造谣污蔑等。另外，在随着学校对教师考核注重学生评价后，学生权力也是影响教师权利的重要因素。［20］

二教师权利保障机制研究

尽管教师权利缺失的原因是多方面的，但其根本原因还在于缺乏有效的保障机制。理论界提出了有关保障教师权利的相关举措:

(一)完善教师立法

论者主要从宏观和微观角度对教师权利方面的立法问题进行了研究。

1．宏观上。有论者认为在教师立法的问题上应遵循如下原则:立法力求全面和具体，建立和完善与教师有关法律相匹配的实施细则、配套的行政法规、部门规章和地方性法规，合理地确定教师的权利和义务。［21］针对大学教师职业权利的单独立法缺失，有论者建议国家应尽快出台《大学教师职业权利保障法》，明确大学教师的职业特性与职业权利的性质与种类，把大学教师所应享有的职业权利，应承担的义务，学校及教育行政部门的权责界定清楚等。［14］

2．微观上。(1)有学者针对教师学术自由权受限，建议国家在宪法中应增设“学术自由”的单行条款，使得学术自由的保障内化到宪法性条款中，并使其在司法实践中作为判案的依据，以更好地保障大学教师学术自由的应有权利。［14］(2)针对教师的权利配置一直游离于公务员法和劳动法这两种法律框架之外，有论者提出为体现教师职业的公务性质，国家可以有三种不同的政策选择，即纳入公务员队伍、建立独立的教育公务员制度或规定为国家工作人员。［22］(3)针对相关法律对教师权利救济渠道不完善的情况，有论者建议健全大学教师权利救济制度。应从校内申诉和校外行政申诉两个方面健全申诉制度，完善仲裁制度，引入听证制度，构建行政复议制度，确立司法救济制度等等。［23］还有论者还认为只有将《教师法》第三十九条第二款规定的“申诉”改为“申请行政复议”，才能切实有效地保护教师的合法权益。［24］(4)制定与《教师法》有关的配套法规。如有论者认为要确立和完善教师资格制度、教师考核制度、教师职务资格评审制度和聘任制度、教师培养和培训制度、教师奖惩制度、教师待遇保障制度等作为与《教师法》的配套法规。［17］

(二)限制学校行政权力

1．关于教师与学校关系定位研究。针对教师聘任制存在的问题，有论者认为我国高校教师聘任制应该纳入劳动法调整范围，并在权利义务的配置、高校解聘教师的程序和健全社会保障制度等方面实现对教师的倾斜性保护，以平衡高校和教师两者之间的利益关系。［22］

2．加强学校行政权力的监督。多数论者认为应充分发挥高等学校工会、教代会的作用，做教师利益的“代言人”和“维护者”以加强对学校行政权力的监督。

3．完善学校内部管理体制。有论者认为学校必须树立”教师权利本位、行政服务本位”观念，加强对行政权力的监督和制约，健全和完善教师权益保障体制建设。［9］还有论者认为进行规章制度建设。作为用人单位的学校，其规章制度的法律效力来自于法律的规定，应在教师与学校因履行聘用合同所产生的争议中予以适用，但被适用的学校规章制度必须具备相应的要件才能有效［25］

4．增加民主，扩大大学教师参与政策制定与审议的力度。首先，学校在制定政策的过程中，应积极征询大学基层教师的意见与要求，并以此种意见为制定学校政策的基础与导向。其次，为保证学校政策制定的科学化与民主化，学校应建立以无任何行政头衔的教授与基层大学教师为主的各种委员会加强政策的审议。［14］

5．校内救济制度。我国高校教师权利校内救济制度中同时存在校内教师申诉制度和人事劳动争议调解制度，在功能上均为高校在校内建立的一种纠纷解决的自我纠错制度，是保障教师权利的第一道防线。并认为在高校对教师权利校内救济重视不够、救济力量投入不足的情况下，避免功能一样的高校教师权利校内救济制度重复设置造成资源内耗与浪费，通过吸收高校校内劳动人事调解制度的相关优点，单独采用并进一步完善与校内学生申诉制度并行的高校校内教师申诉制度，是构建完善的高校教师权利校内救济制度的关键。［26］

6．正确对待学生评教问题。有论者提出教师评价是高校管理的重要内容，是影响学校发展的一个重要因素。搞好教师评价是每一所学校在管理中要重点解决的问题。合理而公正的评价方法，不仅能全面公正地反映教师工作的基本情况，而且还能充分尊重教师的权利，具有激励和促进教师发展的作用。［27］

(三)提升政府机关的管理水平

1．加强执法检查监督。多数论者认为对于教师权利的保障是政府的一项责任，政府应当严格按照法律规定和法律程序办事，有效保障教师的各项权利。有论者认为除了主管的教育法制部门随时检查监督外，还应由人大、政协、教育和司法部门协调组织定期检查，并公布检查结果，以达到全面监督各部门的目的。［17］还有论者认为建立政府与高校间双向的传达与反馈结合的管理模式;建立以学术为主的评价体系，通过评价等形式监督高校逐步重视学术;政府对高校管理与运行情况进行问责，建立责任追究制度，防止高校行政权力的泛化等。［28］

2．体制建设。对于民办教师权利保障问题，有论者认为政府应当保障民办学校教师在户口、事业编制、养老保险、教师在公办学校与民办学校之间合理流动等方面享有与公办学校教师同等权利以及为民办学校教师提供财政资助，逐步缩小民办学校教师与公办学校教师的收入差距。［7］

3．加强校外救济制度建设。将校外申诉制度与行政复议合一;拓宽行政复议、行政诉讼的被受理对象和审查事项范围，完善其具体受案范围;完善申诉、行政复议、行政诉讼的衔接是保障教师合法权益的可行之道。［29］还有论者认为应借鉴国外的做法，建立一种适合我国国情的具有公平性和可操作性的教育仲裁制度，在尊重学校管理权的前提下，既保护教师的合法权益，又能发挥国家教育主管部门的监督管理与指导效能。［30］还有论者认为在法院里设立专门的审理与教育有关案件的教育法庭。［29］等等。

(四)提升教师自身的维权意识和能力

有论者认为，增强教师权利意识，提升教师权利能力。如提高教师自身素养，包括培养法律知识和意识、拓展专业素养、提高科研能力。教师要强化法律意识，增强法制观念，学会和利用法律法规来维护和保障自己的权利。同时，教师也要规范好自己的行为，正确、科学辩证地处理好权利与义务的关系，尽好各项义务，也只有尽好教育教学、管理等方面的义务，才能尽享教师的各项权利。［21］

三教师单项权利研究

论者针对现实中问题较为突出的以下教师单项权利进行了研究:

1．教师学术自由权研究。如有论者认为学术自由是高校存续的根据和价值所在。提出高校内部学术自由保障机制的重构，关键在于建立健全各级各类教学和科研委员会并让它们担当起决策和督察职能。［31］

2．教师教育权(教育自主权)研究。如有论者指出教师教育权，特指教师在教育教学活动及其他相关活动中所享有的自主性权利，是教师职业特定的权利。主要包括教育教学权、指导学生权、评价学生权、惩戒权等，建议应尽快出台教师任用条例及其他相关法规，依法规范教师任用合同，完善教师申诉制度，拓宽教师权利的救济途径。［32］

3．教师惩戒权研究。有论者认为教师惩戒权不仅是教师的一种权力，同时也是一种权利，其具有双重的复合属性［33］;有论者依据高等教育的”非义务性”，我国逐年呈现出高校教师对教育惩戒的不作为、成年学生对教师惩戒权的漠视等现象，但教师惩戒权立法在我国现行的教育法律法规体系中仍属空白，认为应当借鉴国外教师惩戒权立法的探索与践行，我国立法部门应当对教师惩戒权进行单独立法，同时对教师惩戒权行使规范的相关问题进行立法［34］;还有论者教师惩戒权是教师权利的重要组成部分，但是我国目前的教育法律法规还没有对其进行明确规定。在借鉴其他国家关于教师惩戒权的研究和实践的基础上，对行使惩戒权的主体、惩戒形式、惩戒对象和行为、惩戒的程序等进行探讨。［35］

4．教师民主管理权研究。有论者采取问卷调查的方式，以中小学教师为调查对象，从学校领导关于教师参与民主管理的意识及决策、教师自身参与民主管理的意识及行为表现、学校教师参与民主管理的机构设置和制度保障等三个维度来了解教师参与学校民主管理的情况，并提出了合理化建议;［36］还有论者认为目前教师行使民主权利还存在许多不足之处。要使教师的民主权利得以实现，可以从立法机关修订法律，教育主管部门制定细则，教师增强民主意识、积极行使民主权利三个层面加以努力。［37］

5．教师进修培训权研究。有论者针对当前中小学教师进修培训权的实现受到各种因素的限制的情况，分析我国中小学教师进修培训权法律保障存在的问题，并探讨了对中小学教师进修权法律保障的途径。［38］

6．教师辞职权研究。有论者认为高等学校的教师辞职是我国法律中的一个盲点问题。通过对聘用合同的性质研究，结合《劳动合同法》的相关制度，对教师辞职权问题予以了分析。［39］

纵观当前国内研究状况，理论界对教师权利的权利体系、保障机制和单项职业权利进行了大量的理论与实证研究，成果显著。但同时也应看到现存文献的不足之处:一是对其研究过多倾向于教育学领域，其他学科角度却较少涉足，尤其缺乏从法学、社会学等角度透析其权利本质和保障措施。二是策略研究呈零散状，以科学理论体系为指导的系统保障机制匮乏。三是理论与实践紧密结合的综合性研究成果相对较少。因此，如何以多学科的理论基石为指导，拓展研究思路，探索系统的教师权利及其保障机制是今后理论界与教育实务界研究的取向之一。

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