农村新民居建设的动力与障碍因素分析——基于河北省新民居建设的实践

王余丁， 张素罗， 孙天雨

（河北农业大学，河北 保定 071001）

农村新民居建设是统筹城乡发展的有效平台和重要载体，是涵盖优化农村人居环境、改善农民生活方式、推进乡风文明的一项具有系统性和战略性的民生工程。河北省委、省政府把农村新民居建设作为重大惠农工程和新农村建设的主要抓手，研究出台了一系列政策用以规范、引导、支持、推进新民居建设。从2008年明确新民居建设目标的开局之年至今，新民居试点工作呈现梯次推进之势有序展开并取得一定成效。2009年，河北省新民居建设的直接投资达258亿元［1］，1 000个新民居建设示范村中有766个村已基本完成建设改造任务［2］；截止到2011年5月，2010年确定的2 000个示范村，已全部完成村庄规划并开工建设，1 604个村有了明显建设进度［3］；2011年，省财政安排4亿元新民居专项资金，在巩固提高已有3 000个省级示范村的同时，又规划建设2 000个省级示范村，到“十二五”末，全省将完成1万多个行政村新民居建设改造任务，让30%以上的农民住进新民居［4］。

农村新民居建设既是一个亟需探索推进的实践工程，也是一项需要深入研究的理论课题。文章基于河北省农村新民居建设实践，对新民居建设的动力和障碍因素进行研究，并探讨发掘动力源泉、突破障碍瓶颈的对策措施，以期为推进农村新民居建设工程提供决策依据。

一、农村新民居建设的动力因素

农村新民居建设的实践与发展是经济社会发展的必然，是由内部与外部动力因素相互作用而形成的动力系统综合作用的结果。审视和分析影响农村新民居建设的动力因素，既要观察内部动力因素驱动作用的形成机制，又要观察外部动力因素的诱导及拉动作用。

（一）内部动力因素

内部动力因素是指顺应经济社会发展内在规律性且客观存在的驱动农村新民居建设的内部有利因素的总和。内部动力主要源于经济社会的发展以及农民主体需求。

1．经济社会发展的必然要求 我国已处于工业化中期，工农城乡关系随经济社会的发展而发生变化，城乡统筹战略从根本上反映了生产关系适应生产力发展的基本规律。而新民居建设则是城乡统筹发展的政策平台和重要抓手，是一项具有社会性、系统性的民生工程，也是促进资源在城乡优化配置、产业在城乡优势互补、利益在城乡合理分配的有效途径。河北省顺应经济社会发展的内在要求，将城乡统筹发展和新民居建设作为政府的政策重点和重大任务，加快构建城乡经济社会一体化发展的新格局。

2．农民主体需求的内部驱动 改革开放以来，农村社会经济得到较快发展，农民的经济收入和生活水平显著提高，改善居住环境、转变生活方式、提升生活质量、享受城市文明等日益成为农民的共同愿望和幸福追求。由于历史与现实、主观与客观等多种因素的影响，河北省大部分农村民居存在布局零乱、功能不完善、基础设施不配套、人居环境差、生活起居不方便等问题。这些问题困扰着农民的生活，更激发了农民对居住舒适、环境优美、功能齐全、设施配套、节能环保的新民居的主观需求，由此产生了新民居建设不竭的原动力。在新民居建设过程中，农民积极筹资参与，截止到2011年5月，全省新民居建设已完成建筑面积1 986．3万 m2，建成17．4万户，农民投资近400亿元［3］。

（二）外部动力因素

外部动力因素是指诱导拉动农村新民居建设的外部环境因素的总和。外部动力主要源于政府引导推动、村干部带动促进、社会力量支持。

1．政府引导推动 在我国城乡统筹发展战略和新农村建设的政策环境下，各级政府的指导、扶持成为农村新民居建设的重要推动力。河北省委、省政府通过政策宣传、政策扶持、立法规范等政策方式，有力地推动了新民居建设。自2008年明确新民居建设目标的开局之年到2010年新民居试点工作迅速铺开，河北省委、省政府及相关部门连续出台了一系列推进农村新民居建设的相关政策；省财政及各级地方财政均安排了用于支持和奖补省级示范村基础设施建设的专项资金；各级国土资源部门以每年土地出让收益的15%用于支持示范村部分基础设施建设；农村公益事业的“一事一议”奖补资金向示范村倾斜［3］。这些政策措施有力地推动了新民居建设的进程。

2．村干部带动促进 村干部作为特殊身份的农民，既是农民利益诉求的“代言人”，又是“三农”政策最基层的执行者。村干部对新民居建设有着与普通农民一致的内在需求而成为内部动力因素，同时更作为外部推动力量成为新民居政策的执行者和新民居建设的促进者。相对于普通农民而言，一方面，村干部拥有信息资源优势和较好的理解新民居政策的能力，站位高，眼界宽，能够积极引领农民参与新民居建设；另一方面，新民居建设工程既是自下而上的农民主体追求的过程，也是自上而下的政策引导和执行过程，作为一种行政行为，村干部需承担政策执行者的角色，需要以身作则，引领示范，发挥外部推动者的作用。

3．社会力量参与支持 新民居建设是一项惠及农村与城市、兼顾眼前与长远利益、促进社会公平与公正的系统工程，社会力量的参与支持存在着必要性和必然性。这里的社会力量主要是指那些将农村新民居建设作为一项社会事业并主动承担建设责任的民间组织或志愿性团体以及企业和个人，具有一定的志愿性、公益性或互益性。从新民居建设的资金来源看，金融信贷资金、产业资金已经进入。河北省农行专门制定出台《农村新民居贷款管理办法》，2009年向436个省级示范村的8 628个农户授信2．6亿元。产业资本已经成为一项重要的资金来源，仅廊坊市80个省级示范村街就有57个由产业资本投资建设［3］。

二、农村新民居建设的障碍因素

（一）经济发展水平的制约

新民居建设主体的能力决定于经济发展水平。河北省整体相对较低的经济发展水平和较为落后的农村经济，不仅制约着政府对新民居建设的支持力度，更影响着农民的支付能力和参与积极性。

1．农民经济承担能力差 农民作为新民居的建设主体和受益者，需承担较大比例的建设成本，农民收入水平是影响新民居建设稳步推进和持续健康发展的关键因素。近年来，河北省采取多项政策措施促进农业增产、农民增收，农民收入水平逐年提高，但相对于新农村建设和新民居建设的需求而言还有较大差距。改革开放以来，河北省农民年人均纯收入由1978年的100余元提高到2011年的6 900元，但因医疗、教育、养老、生产资料等方面的消费支出负担沉重，致使人均储蓄存款余额较少，远低于新民居10万元以上的销售价格。而多数农村“空壳化”的集体经济，无力分担新民居建设的成本，严重影响了新民居建设进程。

2．政府支持力度小 政府作为新民居建设的发起者和组织者，在农村资金普遍缺乏的情况下，有责任为新民居建设提供资金支撑。当前，政府面临的资金压力主要源于财政收入少、新民居建设成本高、公共基础设施投入大、农民支付能力弱、拆迁补偿任务重等方面。虽然河北省财政在2009年和2010年为新民居建设提供5亿元的资金支持，但相对于新民居建设资金总需求而言仅占极少的一部分。各级地方财政乏力，资金支持力度也难以满足新民居建设需要。部分乡村干部缺少筹集资金的新思路和新方法，向上级政府“等靠要”，更增加了政府的资金压力。如石家庄市2009年180个示范村开工建设，资金投入累计达20亿元，而各级财政资金支持还不到1亿元［3］。2011年，市财政安排新民居建设专项资金6 500万元，县（市、区）级财政安排的资金也达到了1．3亿元，但仍不能满足新民居建设需求。

3．社会力量参与程度低 目前，产业资本、金融信贷资金已经初步进入新民居建设领域并成为重要资金来源。但产业资本除少部分用于无偿援建新民居外，大都以逐利为目的而加大了建设成本。一部分产业资本因政府未出台相应的鼓励政策和措施而缺乏参与新民居建设的积极性。金融信贷资金以择优支持示范村基础设施建设的形式为新民居建设提供信贷支持，但范围与数量有限。又因缺乏抵押担保等多种原因，尽管政府出台了相应的优惠措施，但农村金融机构对新民居建设贷款的积极性不高，信贷支持乏力。2010年上半年，河北省农村信用社联社累计发放新民居贷款14．83亿元，占同期涉农贷款2 393亿元的0．62%，占同期新民居建设资金485．4亿元的3．06%［3］。

（二）思想观念与认识的影响

1．农民传统思想观念与认识偏差的制约 一是宅基地私有观念。宅基地私有观念导致部分农民或以旧房占地不迁，安于现状，或迁新居不拆旧房而致一户多宅，或将旧房视为祖业闲置不售而致“空心村”现象。另外，部分农民因对宅基地升值有较高的期望值而提出不切实际的拆迁补偿条件。这些都严重阻碍了新民居建设的整体规划及顺利推进。二是“等靠要”的依赖思想。政府是新民居建设政策的提出者和实践的推动者，部分农民认为政府及村集体是理所当然的出资者，从而抑制了其主体意识和投入的主动性。三是观望、攀比、怕风险的态度。几千年的小农经济本身就塑造了农民强烈的小农意识和个人主义，在新民居建设中则表现为徘徊、观望、攀比的心理，不能立足整体和大局来积极参与新民居建设。另外，部分农民为规避风险而不愿负债购房，也有农民觉得“买得起”而“住不起”，一定程度上制约了新民居建设主体动员机制的形成。

2．政府政绩观念的影响 新民居建设是一项系统工程，政府必须端正认识并强化规划的龙头指导作用。但有些领导干部对新民居建设存在以下认识误区：一是将新民居建设的目的主要定位于解决工业项目或城市建设用地指标，违背了新民居建设政策的内涵及出发点。二是追求政绩，不注重宣传引导，忽视农民经济承受能力，强制建设，激化了社会矛盾。三是缺乏系统观念和长远眼光，新民居建设规划不合理。一方面出现千村一面现象，抹杀了新民居的地方特色，且造成资源浪费；另一方面，一些地方政府注重看得见的房屋建设，而忽视关系农民切身利益的配套基础设施、公共环境、安全饮水、污水及垃圾处理等工程的建设。

（三）建设主体动员机制欠缺

在政府、农民、各类组织及社会力量等多元主体共建新民居的格局中，政府不仅是建设主体，而且也是动员机制与保障制度的供给者。

1．补偿安置制度不完善 一是农民利益的长期保障不足。目前，新民居示范村多以宅基地换房和货币安置的方式对农民进行补偿，而对农民尤其是失地农民的长期保障考虑不够。二是土地收益分配不合理。在拆迁补偿过程中，部分农民不能公平地参与土地开发的收益分配，而多数地方土地融资返还给农民的资金太少。三是农民生活成本提高，经济保障缺乏。新民居在给农民提供高质量生活条件的同时，也带来较大的经济压力。除部分集体经济实力较强或有企业资助的示范村能为农民分担部分生活成本外，大部分农民遭遇“买得起、住不起”的难题。这些都很大程度上影响了农民参与新民居建设的积极性。

2．政策动力机制不健全 目前，河北省已初步形成了多元主体共建新民居的格局。但由于政府政策动力机制的缺欠，多元建设主体远未形成强大的合力。一是农民主体性缺失。因拆迁补偿、土地置换以及退宅复耕等既没有严格的制度规范，又缺乏明确的激励性政策，造成农民的参与动力不足。二是评价体系不健全，导致乡村干部的行为偏差。新民居建设工作的评价指标体系设置未能兼顾各方利益主体的利益以及当前与长远利益，缺乏科学有效的评价考核标准，这就因动力扭曲致使乡村干部形成错误的政绩观，只重形象工程和工作指标而无视新民居建设的目的性、系统性和长期性。三是缺乏优惠政策，对产业资本和金融信贷资本激励不足。各级政府针对参与新民居建设的产业资本在金融、财税、企业培训、国土资源使用、政府采购等方面没有特定的鼓励政策，影响了产业资本参与的积极性；对于金融信贷资本，尽管政府出台了一些鼓励措施，但在利息补贴、奖励、资金支持等方面欠缺激励机制，加之抵押担保的局限性，金融信贷资本参与新民居建设的动力不足。

三、推进农村新民居建设的政策措施

（一）强化产业支撑，巩固新民居建设的经济基础

随着新民居建设的推进，资金瓶颈日益凸显，发展农村经济、强化产业支撑成为新民居建设的必然要求。一是积极发展高效生态农业，建立以市场为中心，以农田为基地，以农业合作组织为媒介的市场化、专业化的农业生产体系和“农科教”相结合的科技支农体系。二是推进农业产业化，大力发展农民专业合作组织，把更多的农民纳入农业产业化经营中，以提高农业效益，增加农民收入。三是规范产业布局，培育农村现代产业体系。在引导和发展农业主导产业的基础上，实现由单一的农业产业体系向一、二、三产业并举的农村现代产业体系转变，发展农村工业化，扩大农民非农就业门路。四是鼓励集体经济，通过拍卖承包、租赁、股份合作等方式，创建经济实体，增强集体经济实力，实现农民增收。

（二）积极宣传引导，突破认识误区

首先，充分发挥政策宣传和典型示范的教育引导作用，强化农民的主体性。对农民关注的资金投入、拆迁补偿、土地置换、退宅复耕、惠民措施等疑难问题进行大力宣传，利用各种媒体、调研、培训、参观等宣传教育手段，尽力实现新民居建设政策内容的全覆盖，突破农民传统思想观念和认识误区，增强农民的主体意识。其次，加强干部队伍建设，树立科学正确的政绩观。通过政策培训、经验交流、参观考察、学习典型等方式加强对领导干部特别是乡村干部的教育引导，使其深刻认识到新民居建设是一项惠及农民群众的民生工程，并真正理解新民居建设的内涵，增强其使命感和责任感；摒弃错误的政绩观，秉承“以人为本”的理念，尊重农民权利，切实保护农民利益；求真务实，基于农村实际承受能力，兼顾当前和长远利益，因地制宜，制定切实可行的发展规划和实施方案，积极稳妥地推进新民居建设。

（三）强化政府主导作用，凝聚多元主体合力

一是发挥正确导向作用。新民居建设是一项惠及广大农民群众的民生工程，各级政府应充分认识这一工程的长期性、艰巨性和系统性，并有责任通过政策及舆论宣传统一思想，进一步提高全社会对新民居建设重要性和必然性的认识；站在农村和谐可持续发展的战略高度，把握全局，统筹兼顾，处理好整体和局部、当前发展和长远发展的关系；适应实际需要，尽快制定推进和保障农村新民居建设发展的制度、法规，并以必要的奖惩和监督等方式规范各主体行为；加强规划工作，突出规划的统领指导作用，且规划应体现以人为本的原则，并具有系统性、前瞻性、和谐性和包容性。

二是强化资金支撑作用。各级政府应积极探索财政支持方式，尽快建立健全新民居建设的长效投入机制。加大财政投入，安排更多的专项资金；集中财力，捆绑使用涉农部门等各方面的支农资金，提高资金的使用效益；借鉴成功经验，进一步拓展财政支农渠道，将购车附加税、城市用电每度加收1～2分钱等作为专项收入用于支持新民居建设［5］；探索市场化融资渠道，地方政府可在政策允许的范围内发行债券直接融资，重点用于支持新民居建设。

三是凝聚多元主体合力作用。首先，尊重农民主体地位，充分调动农民的积极性。建立利益诉求表达渠道，满足农民合理需求；通过以奖代补、贴息贷款、实物补助、有偿收购原宅基地、全部返还土地增值的级差、实现住房物权等多种优惠政策，充分调动农民建设的积极性和主动性。其次，建立科学有效的政府工作绩效评价体系和干部考核标准。合理确定考评内容、指标及方法，对政府尤其是乡村干部的工作绩效进行客观、真实、公正的评价，以达到端正其态度、规范其行为、激发其热情的目的。第三，盘活农村集体资源，建立健全集体财富积累机制，激励村集体投资新民居。允许新民居建设试点对土地承包进行一定调整；对以集体财富启动新民居建设的村集体，在用地和资金方面给予一定支持。第四，优化产业资本及金融信贷资本进入新民居建设的政策环境。捆绑运作新民居建设项目与城区建设用地项目，以企业先期下乡支农后期回城获利的土地运作模式，激励企业参与新民居建设；利用节余建设用地招商引资，发展产业项目；通过利息补贴、奖励、资金支持、税费优惠、政府担保、设立新民居贷款风险基金和担保基金等方式扩大金融信贷资本对新民居建设的支持。第五，借助各种媒介平台、立碑、出版等方式宣扬志愿团体或个人的捐建行为，激励社会志愿力量援助新民居建设。

［1］宋海鸥，李成然．新民居建设中土地资源利用问题与对策——以河北省为例［J］．安徽农业科学，2011，39（31）：19552－19554，19557．

［2］霍孟林，霍宇红．系统论视角下新民居规划中的资源整合多维度思考——以河北省农村为考察对象［J］．特区经济，2012（1）：180－182．

［3］赵然芬，孙玉梅．河北省新民居建设资金保障机制研究［J］．统计与管理，2011（5）：57－58．

［4］李杰．河北投资4亿建设示范村［N］．农民日报，2011－03－01．

［5］静文．李忠文：以新民居建设为切入点大力推进城乡一体化发展［J］．乡音，2010（2）：31－32．