从经济全球化视角看海关国际合作机制优化

■ 马永飞 中国海关总署派驻世界海关组织办公室

从经济全球化视角看海关国际合作机制优化

■ 马永飞 中国海关总署派驻世界海关组织办公室

海关国际合作作为国家外事工作和海关自身发展的重要组成部分，越来越多地涉及到外交、外经贸乃至敏感复杂的国家安全和利益等问题，在经济全球化背景下其面临的形势也愈趋严峻。充分借鉴国际先进经验、准确把握国际合作原则、广泛推广MOU等合作机制、整合创新各项合作措施，成为我国海关为国家和海关自身创造更大政治和经济利益的必然选择。

一、经济全球化发展及其对贸易和海关的影响

（一）经济全球化的主要特征与发展趋势

2008年中期以来，肇始于美国次贷危机并进一步波及全球的金融危机和经济延缓，虽然在主要经济体的大力干预下，世界经济逐步进入恢复和重生轨道，但是总体转好的形势并不明朗，这也再次提醒各国政府和公众，一个缺乏国际治理框架的金融自由化由此给民族国家主权和经济带来的巨大的冲击和挑战。危机出现后，贸易保护主义抬头，贸易摩擦增加，经济全球化或许会在一定程度上受到阻碍，但随着各国经济的市场化趋向，国际贸易将在越来越规则化、制度化的环境下迅速增长，国家之间的生产与消费的融合越来越紧密，经济全球化深入发展依然是未来世界经济格局的大趋势。中国改革开放的历程，同时也是不断融入世界经济体系的过程，2010年中国首超日本，成为世界第二大经济体和贸易国，这一成效在很大程度上受益于主动参与经济全球化进程。

具体到海关管理而言，在美国9·11事件后，全球贸易与安全双重挑战再次凸现，每个国家海关在全球贸易安全框架中只拥有其中的一部分，甚至在自己的管辖区范围内也难以单独建立起有效的管理，仅由一国对在本国从事经营活动的某些大型跨国公司进行调查和管理往往显得力不从心。避税地、离岸管辖区的大量出现，加之少数国家间恶性税收竞争的加剧，以及非关税壁垒的滥用，不仅增加了各国税收的征管难度，而且也扭曲了国际资本的流动方向，造成了资源配置的全球性不平衡。为了减少由于市场集中可能带来的风险，面对世界经济区域集团化发展趋势，作为追求持续、稳定、快速发展的我国必须顺应时代潮流，“抓住时机，发展自己”，进一步深化改革，充分利用一切有利因素为我所用，采取适宜的对策。

（二）对国际贸易带来的挑战与机遇

随着全球货物贸易、服务贸易、技术贸易的加速发展，经济全球化促进了世界多边贸易体制的形成，从而加快了国际贸易的增长速度，促进了全球贸易自由化的发展，也使得加入到WT O组织的成员以统一的国际准则来规范自己的行为。经济全球化已经成为世界经济发展的主流，各国的经济都必须与之相适应，都必须融入这一主流之中。

时至2011年，虽然世界经济形势总体发展看好，但随着各国大规模经济刺激政策到期或刺激效应逐步减弱，世界经济复苏进程并不平坦，全球性通货膨胀来势汹汹。海关总署最新公布的2010年12月进出口预警指数均出现不同程度下调，分别为65.6和58.2，其中对外需形势的担忧明显甚于内需。如今，经过金融海啸的洗礼，我国进出口总值又成功站到了一个全新的高度，过往的沉淀与积累使我国外贸企业比以往时候更有信心去迎接挑战，也更有实力奏响转型升级的时代强音，在世界港口由第一代向第三、第四代港口发展的同时，中国港口的经营模式也由以装卸仓储为主向物流中心模式转型，港口吞吐量连续高增长，截至2010年我国已累计诞生22个亿吨大港，其中上海港全年货物吞吐量达到6.5亿吨，连续4年蝉联世界第一；上海港集装箱吞吐量破2900万T E U，也首次超越新加坡港，荣膺世界首位，中国国际物流发展迎来前所未有的机遇。

（三）对海关国际合作提出的最新要求

国际合作作为现代国际社会国家之间相互依存的产物，是各国对外交流、共同发展不可缺少的重要保证。现代世界经济的一体化和信息化对海关制度提出了新的要求：包括有效的保护知识产权，更快速高效的物流服务，切实加强实际监管，规范进出口行为，维护正常进出口秩序，发挥综合治理效能，打击逃套汇、骗退税、制售假冒伪劣商品等违法犯罪活动和非法侵权行为。新形势下，这些问题表现更为复杂，信息流动，知识产权交易，电子商务等等形式和内容的变化，这些交易以及这一切都要求一个完善的海关制度相辅助。这既是一个发展路径的指引，也包含着对未来经济发展模式和质量的要求，更是协调好对外开放与国民经济发展整体战略的需要。在当前国际金融和经济危机下的特殊挑战，政府、企业、公众对海关的通关效率充满新的期待。

二、外国海关在国际合作上的应对策略

在经济全球化的冲击下，欧盟为确保其经济在全球竞争中保持持续优势地位，将领土范围内的27个成员国视为单一市场，统一各项非关税壁垒、促进通关便利、协同知识产权保护、强化健康和环境控制以及通过外交手段对经济利益实施保护等等，2001年发布的《欧盟海关联盟战略》，一方面推进海关管理程序和待遇标准在欧盟范围内的趋同化与一致化，并逐步与还没有加入欧盟的东南欧国家签署自由贸易协定；另一方面通过跨区域F T A，同美国、中国等非欧盟国家相关海关当局的合作以推进全球层面的贸易及通关程序便利化，并对地中海沿岸国家、拉美地区、南非和亚洲地区施加影响。此外，欧盟还将A E O制度写入欧盟海关法，自2010年全面开始与其它国家和地区实现互认，对包括进口商、出口商、货代、仓库运营商、码头运营商等验证。

美国一方面把推进美洲自由贸易区作为巩固其“后院”、提高与欧盟对抗能力的主要手段；另一方面，美国还通过跨区域F T A加强对中东地区和东亚地区的渗透，与一些国家 (如马来西亚、泰国、阿拉伯联合酋长国)的双边F T A谈判正在进行中，通过与中东地区的国家签订自由贸易协定来控制该地区的石油供应，确保美国能源安全战略的有效实施。在WC O秘书处，先后有多名美国人担任司长及以上职务。2001年发生的“9·11”恐怖袭击事件，极大地震撼了美国社会，打击恐怖主义立刻成为美国乃至国际的关注重点和核心议题。美国海关提出的集装箱安全计划即是其中的一项重要举措，首先选择了输美海运集装箱数量最大的前20个外国港口实施该计划，重点将百万吨级特大海港作为全球贸易体系内的“检查站”，积极争取国际海事组织（I MO）的支持与配合，筹划建立相关管理制度和国际标准，近年来成熟运作后，美国政府削减了相关财政支持。

日本和韩国两国海关将国际合作与国家发展战略和外交方略紧密结合。比如，在区域经济一体化的对象选择方面，从一开始就强调区域内与区域外并重，甚至更重视与区域外国家的谈判，在区域内谈判的重点对象是东盟及其成员国。日本作为自然资源缺乏的国家，对外部资源的依赖性很强，因此，贸易立国是日本的基本发展战略。认识到海关直接负责国际贸易的监管，海关通关效率直接影响到日本企业的海外竞争力，因此，高度重视海关国际合作所能发挥的作用，在WC O等多边平台上，日本不仅是最大的援助国，也在全球海关的标准制定如协调制度等发挥着关键作用，日本关税局三分之一的官员从事涉外事务，从人力和人才给予保证。2008年日本提出5年内对非提供40亿美元贷款并将开展海关合作，以对抗中国的对非援助攻势，同时加强与非洲各国海关的合作，对非开展海关技术援助，财务省先后多次邀请非洲国家海关关长召开论坛，讨论“一站式边境站”（O S B P）制度，即两陆路邻国在边境共同设施内实施海关检查的制度，谋求更大的政治话语权。2008年6月，日本籍官员御厨邦雄当选WC O秘书长，也是日本海关国际合作多年精心准备、大力投入的结果。

新时期，韩国海关愿景是成为“二十一世纪世界最佳海关”，现阶段正积极致力于使国家成为东北亚商业中心。韩国海关在多边海关合作事务中日趋活跃，在地区海关合作中有所作为，担任2008年至2010年WC O地区副主席，承办下届亚太R I L O，从2011年起在WC O设立海关合作基金，努力在情报执法和能力建设上实现“双管齐下”。韩国海关为确保包括进出口企业在内的供应链各方利益，正积极与亚太地区主要国家开展A E O相互认证，以便确保获取国内认证企业在国外也同样享受优惠，同时考虑韩国经济已经进入知识创新阶段，对知识产权保护也更为广泛地参与了国际合作。

三、顺应经济全球化新发展优化海关国际合作机制的设想

（一）服务国家外交和经贸大局，加快双边FTA进程，促进多边事务合作由虚转实

我国海关在处理国际事务中应当时刻牢记，任何国际执法与业务合作，必须朝着有利于维护我国利益的价值取向上着眼与着力。这是回顾历史、面向现实、展望未来的一种必然选择。各级海关单位必须始终保持清醒头脑和高度的政策敏感性，不断提高处理突发事件和应对重大、敏感及政治性问题的能力，讲求国际合作的实际效益。对于双边务实合作，我国海关应当把国别合作与业务合作相融合，加强关际合作成果转化，拓展交流合作领域，形成重点突出、兼顾一般的立体化对外合作格局，通过高层互访、行政互助合作与技术交流等合作项目，推动中美、中欧海关在执法、统计、原产地、技术合作、贸易便利化等传统领域以及反恐、知识产权保护等非传统领域的合作。

对于多边事务，我国海关应当继续发挥国际司、缉私局国际执法合作室、北京R I L O等部门的特点和优势，积极向各基层海关单位介绍国际海关的先进经验和成功做法，进一步完善国际合作工作联络员、协议评估、联席会议等机制，有选择地与我国主要贸易大国和周边国家海关建立并发展长期、稳定的战略合作伙伴关系，适当增加驻外官员数量，扩大在国际海关界的“友好同盟”，为我国海关更加深入、广泛地参加多边和区域海关合作创造良好的外部环境。

（二）拓展区域合作领域，发挥民间组织作用，加强两岸三地及对港澳台民间合作

随着国际合作领域的不断拓宽，新的合作形式也不断涌现，海关区域性国际合作已经被赋予了越来越丰富的内涵。目前，我国海关与4个区域性组织的合作，即东盟海关合作，大湄公河次区域（GMS）海关合作，中亚区域经济合作（CAREC）下的海关合作以及上海合作组织海关工作组的海关工作，通过APEC平台，可以秣马厉兵，做好参与机制性的区域经济贸易组织的准备，包括多边和双边自由贸易区，以摆脱长期游离在外的局面，最大限度地利用“两种资源”和“两个市场”，使我国从贸易自由化中获取最大化利益。

与此同时，我国应在今后立法过程中更多地体现海关估价、知识产权海关保护、简化和协调海关手续、法律透明度要求、履行国际义务等，为执法互助、监管互认、数据互换（3M）的国际合作新局面提供有力的法制保障，通过建立具有F T Z性质的特殊区域(如“两岸经济合作区”)，或签订 CEPA，为促进和深化两岸经济合作开辟新的路径，创造更为宽松便利的合作环境，实现两岸经济优势互补、互惠互利、共同发展。同时继续加强与港澳台地区海关的合作力度，促进两岸繁荣稳定，完善在数据交换、情报交流、联合打击走私以及案件协查等方面的合作机制，通过海关学会、保税区出口加工区协会、口岸协会等民间组织的特殊身份，积极稳妥地与台湾关税协会开展非官方交流与合作，大力开展两岸三地海关的联系与协调，在加快通关速度、联合打击走私等方面充分发挥作用。

（三）以能力建设为重点，立足长远，建立科学、有效的外事人才培养和使用机制

外交外事工作人员是外交工作的执行者和权益的代言人,在外交外事人员中,外语人才占据了很大比例并发挥着关键性的作用。随着我国经济的持续快速发展和国际地位的不断提高，近年来拟与我国深化海关合作、商建自贸区的国家越来越多，然而外交大战略背景下的外语外事人才培养与现实需求还不适应,人力资源配置彰显不足和滞后，对此，笔者认为必须做好以下工作：一是建立科学的外事人才培养和使用机制，造就一支相对稳定、精通外语和业务、熟悉国际规则，具有一定外交素养和谈判技能的海关国际合作专业队伍；二是合理配置科研资源，优化谈判和预研报告模本或模块，加快研究和谈判进程，积极调动各方力量，为国际合作人才的培养和使用提供长效制度和机制保证。

总之，我国海关应当紧密围绕物流与贸易发展的需要，创新合作机制，采取灵活务实措施，通过友好交流、相互协调、区域合作执法等多种形式，全方位、多渠道、深层次开展海关国际合作，推动我国经济社会又好又快发展。