美国高等教育认证制度：历史发展、系统结构及启示

美国高等教育认证制度：历史发展、系统结构及启示

□ 彭 江

美国高等教育认证制度是在美国社会和高等教育发展中自然成长起来的，并不断地将高等教育内外的合理成分吸收进来，随时进行着相应的调整。三种类型的认证机构所开展的六种基本的认证活动指向两个核心目标：关于学校的机构目标和关于公众的公共目标。美国高等教育认证制度经过百余年的发展，逐步形成了自律性、自治性、未来导向性、多样性与统一性共存、与美国文化精神的一体性等特点。它为中国高等教育质量保障制度建设提供了有益的启示：制度建设应深深地扎根于自己的母体文化和历史土壤中；始终恪守自己的核心功能与价值；区分学术权力与政治权力的行使空间；把握制度变革的均衡性；注意国际经验吸收的适宜性。

高等教育认证制度；美国；历史；结构

“认证”产生于对公众健康和安全的保护，服务于公共利益。“高等教育认证”是一种外部性的教育质量保障程序[1]。在美国，高等教育认证及其制度已经有超过100年的历史了。美国“高等教育认证委员会”（CHEA）将“高等教育认证”界定为：为了进行质量保障和质量改进而对学院、大学和专业进行审核的一种外部质量审查过程，成功通过审查则获得认证[2]。美国的高等教育认证制度具有自律性、非营利性、多样性以及体系的复杂性和完备性，是世界上独一无二的。由于美国高等教育认证制度的相对较高的合理性和有效性，它成为世界上其他国家竞相学习的对象，影响非常广泛。

一、美国高等教育认证制度的历史发展

Harcleroad形容美国的认证制度是一个“通过自发发展新的社会组织来解决新的社会问题的美国方式”[3]。美国的高等教育认证制度是在美国社会和高等教育中发展中自然成长起来的。其在发展过程中，不断地将美国高等教育内外的合理成分吸收进来，并随时进行着相应的调整。

1870年，“美国教育局”公布了获得官方认可的大学名单，教育认证活动及其制度建设开始萌芽。认证最先是被大学作为衡量高中教育质量的一种工具。后来，大学自身也开始参与认证，以保证学生在大学之间转移时所获得学分能被接受。1885年，“新英格兰院校协会”成立，这是美国第一个地区性的民间高等教育认证机构。随后，其他五大地区性认证机构“中部院校协会”（1887）、“中北部院校协会”（1895）、“南部院校协会”（1895）、“西北院校协会”（1917）和“西部院校协会”（1924）也逐步成立。1905年，卡内基高等教育基金会公布了获得认可的大学名单。1910年，关于医学教育的《福勒克斯纳报告》发布，提高了认证标准，导致将近一半的医学院关闭。1913年，“中北部院校协会”设立了大学资格标准。1922年，“美国教育委员会”召开了“标准化”大会。1925年，“美国图书馆联合会”公布了经过认证的大学名单。1934年，“中北部院校协会”采用“使命导向”的模式开展认证活动，标志着认证的多样性和统一性的矛盾得到了初步的协调。至此，认证演化成为一种私人性的、非政府性的高等教育机构的自律制度，目的是确保公立和私立的高等教育机构及其专业能够达到认可的质量标准。

二战后，认证制度开始改变。1944年，《军人安置法案》通过，决定向大学生提供直接的资助。1949年，“全国认证委员会”成立，目的是减少认证的重复和负担。20世纪50年代，认证机构逐步建立了“构建基于目标的指标体系——自评——小组考察——认证委员会做出决定——定期的再认证”的认证程序。1964年，“高等教育地区认证协会联盟”成立，地区认证机构加强了协调。1965年，《高等教育法》通过，极大地增加了对学生的经费资助。随着联邦学生助学金及其他联邦拨款的大量增加，联邦政府开始利用非政府性的认证制度来决定高等教育机构获得联邦拨款的资格。州政府也采用了类似的策略，将认证作为州政府经费的“看门人”。

20世纪后半期，联邦政府逐渐加强了对认证的控制。1968年，联邦政府“确认”（Recognizing）认证机构的程序正式确立，标志着联邦政府加强了对认证机构的问责。1975年，“全国认证委员会”和“高等教育地区认证协会联盟”合并成立了“高等教育认证理事会”，承担非政府的确认职责。1984年，全国教育学会发布的《参与性学习》呼吁用教育学生的效率来衡量学校，这标志着来自民间的认证问责呼声的出现。1993年，“高等教育认证理事会”被解散，组建了“高等教育确认委员会”，后者于1996年被CHEA取代，非政府性的确认机构正式固定下来，并延续至今。2006年，教育部长斯佩林斯任命的“高等教育未来委员会”（也称“斯佩林斯委员会”）发布报告《勾画高等教育的未来》，对认证制度提出了较为激烈的批评意见。2008年，再次授权的《高等教育法》进一步加强了对认证的问责。至此，认证制度演化成了一个巨大的、复杂的公共—私人制度体系，被用来保障高等教育质量，同时充当联邦和州政府拨款的“看门人”。但认证过程仍然保持了很大程度的志愿性和自治性。

21世纪初，美国面临的高等教育国际竞争越来越激烈，高等教育变得越来越昂贵，教育问责和组织绩效等越来越受到学术界的重视，加上国内经济下滑、两党政治斗争、新自由主义思潮的涌现等因素的共同影响，美国国内发生了一场持续至今的高等教育认证制度变革大讨论，议员、政府官员、认证机构人员、大学校长、专家学者等都参与其中，各自阐明自己的观点。批评者认为，美国的高等教育认证制度就像“一块疯狂的毯子，历史性大于逻辑性，越老越不中用。”[4]支持者则认为，“仍然处于变化中的认证在高校和政府间提供了一个缓冲地带，既为学生获取联邦经费资助提供了一个渠道，也极大地保护了学校的自主权。”[5]这些争论直接影响到认证制度变革的走向。目前，美国认证制度变革的趋势主要体现在：在保密性原则下，适当增加认证的透明度；在重视投入和过程认证的同时，逐步加大结果认证；增强认证功能发挥的时效性；兼顾内部和外部问责，等等。

二、美国高等教育认证制度的体系

美国的高校分为学位授予高校和非学位授予高校、公立和私立、两年制和四年制、非营利和营利等类型。认证制度涵盖了这些类型的高校。

（一）认证机构及认证类型

美国全国共有将近100个公共和私人的认证机构。这些认证机构分为地区性、全国性和特殊（专业）性三种类型。它们所开展的认证活动分为六种类型：

第一，6个地区性认证机构对区域内高校所进行的“普通认证”或机构认证（institutional accreditation）。这类认证机构是高校发起和运行的非政府性志愿组织。在2 963所获得地区性认证的高校中，97.4%是传统的、非营利的、有学位授予权的。认证标准在各个地区之间有差异。地区性认证机构的经费来自于成员单位的会费和认证费用。

第二，11个全国性认证机构对特殊目的高校（如教会学院、单科性学院）所进行的认证。这些认证机构也是由高校所发起成立和运行的，经费也来自成员单位缴纳的会费和认证费用。在3 458所获得全国认证机构认证的高校中，20.9%是非营利性的，79%是营利性的。

第三，66个特殊或专业认证机构对大学内的专业所进行的“特殊认证”。在法律、卫生等专业，学生需要从获得认证的专业毕业才能获得执业资格证书。有些学术专业有不止一个特殊认证机构，学校可以根据自己的需要进行选择。特殊认证通常被看作是“行会中心的”。

第四，州政府通过发放许可证和设立职业资格的标准来管理某些职业或专业。州政府通常要求申请获得专业资格证书的学生毕业于经过认证的院校和专业。50个州的职业资格标准是不一样的。

第五，联邦政府对认证机构进行的“确认”。只有获得由联邦政府确认的认证机构所发出的认证，学校或专业才有资格获得联邦政府拨款。美国教育部基于联邦法律建立确认标准。在组织机构方面，教育部“高等教育办公室”下设“认证机构评估中心”，教育部长还任命有“全国院校质量和诚信顾问委员会”（NACIQI）。NACIQI根据《高等教育法》的有关规定制定和实施确认标准。“认证机构评估中心”向NACIQI提供各种支持性服务。

第六，由全国性的认证协调组织CHEA对认证机构所进行的非政府性“确认”。CHEA是一个有大约3 000所大学的会员制单位。CHEA的角色是通过确认来保障和加强学术质量，强化认证机构间的协作。CHEA会列出获得教育部确认的、获得CHEA确认的、教育部和CHEA都确认的三种类型的认证机构名单。CHEA的确认为认证机构提供了一种学术合法性。

（二）认证目标

美国的高等教育认证主要有两个目标：机构目标和公共目标。其中机构目标包括：高校的自我改进；提升高校的学术质量；将认证与高校的发展规划联系起来；促进高校之间的学分、学生、教师等的交流。公共目标包括：保护消费者；保证公共利益得到尊重；保障公众对于高校教育质量的知情权；保护学生、家长、捐助者、毕业生、用人单位等高等教育的利益攸关者。

在美国的认证实践中，机构目标通常超越公共目标占主导地位。其原因在于：第一，各种非政府的认证机构都是由学校发起成立的。第二，认证由高校来维持运转。虽然认证机构会雇佣一些专业人员来协调认证活动，但大多数工作是由志愿者承担。第三，认证费用由学校支付。通常，被认证的学校向认证机构支付费用，加上会员单位缴纳的会费，认证机构获得了稳定的经费来源。第四，在认证的整体利益上，机构利益超过公共利益占优势。这并不是说高校忽视或敌对认证的公共目的，但是，一个由高校来创立、维持、资助和治理的制度必然会更多地关注机构利益[6]。

（三）认证和确认程序

认证程序。认证过程是自愿的，必须由教育机构或专业发出请求才能进行。请求认证的高校或专业如果达到了认证的质量标准，就会“通过认证”。获得认证的高校和专业需要接收定期的再评议。对高校和专业的认证一般是每数年到每十年进行一次。认证的程序大致是：第一步，由高校或专业开展自我诊断，提交自评报告。第二步是同行审议。除了查看自评报告，还要进行现场考察。现场考察小组由认证机构派出。小组成员中除了占大多数的同行专家外，可能还包括公众成员。所有的成员都是志愿的。第三步，由认证机构专门的决策团体如“认证委员会”做出认证决定。委员会的成员有来自高校的行政人员和学术人员，也有公众成员。

确认程序。认证机构要开展常规的自评，设立内部投诉程序，接受定期的外部审查，这就是“确认”。“确认”由CHEA，或者教育部进行。确认的社会价值在于它是认证问责或“认证认证者”的关键环节。确认的过程与认证的过程有相似之处。首先，CHEA或教育部构建确认的指标体系。接下来，想要获得确认的认证机构根据确认的标准进行自我评估。随后，CHEA或教育部派出人员到认证机构进行现场考察，并形成考察报告。在此基础上，CHEA或教育部做出是否给予确认的决定。最后，获得确认的认证机构还会经历定期的再审查，以维持获得确认的身份。CHEA所开展的确认活动通常是每十年一轮，期间有两个中期检查。确认活动由CHEA的确认委员会来实施。委员会成员包括高校代表、认证机构代表和公众代表。教育部的确认活动一般是每五年一次，由“高等教育办公室”下设的“认证机构评估中心”审阅认证机构的报告，并组织人员走访认证机构，之后向NACIQI提出结论建议。NACIQI最后作出确认决定，并提交教育部长。

三、美国高等教育认证制度的特点

美国高等教育认证制度经过百余年的发展，逐步形成了以下特点：

1.自律性。美国高等教育认证制度的第一个显著特点是其非政府性、自我约束性。美国模式是基于同行评价的真正的自律模式。为了保障和提高学术质量以及加强学校间的沟通与协调，众多高校发起成立了非政府性的认证协会，邀请会员学校的高级人员对其他学校进行“视察”。基于这个目的，学校之间制定出了一系列一致同意的规范、原则或是“参考准则”。严格来说，没有任何一所美国大学或是授予学位的学院被强迫接受机构认证。认证机构基于对高校诚信度的认可而实施认证活动。地区性、全国性和专业性的认证机构所开展的活动由CHEA进行松散的组织协调。CHEA对认证机构的认证活动提出建议，当认证机构和其成员单位出现争执时出面协调。CHEA有时扮演管道的角色：政府的关切通过它为各个认证机构所知，也通过它为接受认证的各个学校所知；反过来，学校和认证机构的关切则通过CHEA传递给政府。

2.自治性。美国独特的政治结构和生态为高等教育认证制度的良性发展提供了一个宽松的环境。第一，联邦政府不直接干预教育事务。美国宪法规定宪法没有提及的事情留给各州和人民自己去解决。因此，虽然联邦政府在教育事务上的作用越来越突出，但美国早期教育制度的发展则是脱离政府控制的，或者说政府管控是非常宽松的。政府允许建立各式各样的学院和大学，对大学或大学教育不规定明确和最低的标准，而社会各界显然希望有关于高等教育的最低标准，这种需求就为认证制度的自由成长提供了空间。第二，大学自主权。1819年的达特茅斯学院诉讼案是大学自主权确立的里程碑。在美国的认证制度中，虽然联邦政府和州政府也会通过对认证机构的确认或是对高校执照的审批而直接涉足认证，但它们的关注点在于经费的使用，只有非政府性的认证机构和CHEA才是提供学术合法性的机构。这种制度安排使学术权力和行政权力的行使空间被严格区分开来。同样，在19世纪初，国会作出了另一个重要决定：允许州政府举办国立大学，但不能直接干涉学校的办学事务，并推进了相应的立法。政府提供费用给学生而不直接提供经费给学校的制度安排既符合宪法的规定，也满足了人们希望获得大量的教育选择的愿望。这种资源配置的制度安排促进了具有自治性的高等教育认证制度的建立和发展。

3.未来导向性。美国实施认证制度的关注点在于未来，在于质量的改进。“质量改进”来自于对社会发展趋势、人口统计数据、科技的发展等的细致的展望性思考。不同地区的认证机构对于学校自查中着眼于未来的强调方式不一样。例如，南部认证协会构建了一个“质量提升计划”，勾画了学校通过自查找出需要改进的领域。新英格兰认证协会对每一个指标都提出了“反思”的要求：学校被要求将自查的结果作为基础制定发展规划。授予认证或者对学校的重新认证，实际上是专家组对学校做出的未来性的声明，表明学校运行达到了一个满意的质量水平，并将在未来十年内继续进行自我监控，包括提交中期检查报告。

4.多样性与统一性共存。地区性认证机构间在术语、过程等方面存在差异，这在一定程度上反应了地区高等教育的差异。地区性认证提供了一个自然的实验室。各认证协会知道如何去接纳不同类型的学校成为成员，如何让成员学校不仅满足基本的标准，也进行各自的改进。地区性认证的差异性增加了成员学校对于认证标准的“拥有感”，并内化到自身的办学实践中。虽然地区性认证存在差异，但总的来说，这是一个统一的系统。地区性认证将不同的学校聚拢来，为学生流动和学分转移提供了条件。各认证机构之间还通过“地区认证委员会理事会”、“高等教育认证委员会”等协调性组织增强联系和协作。各认证机构经常聘请知名大学和全国性学术组织的成员作为认证专家，也聘请其他地区的大学高级人员充当认证专家。认证专家们经常多处承担认证任务。认证专家的全国性流动无疑极大地增加了整个认证系统的整合性、丰富性和活力。

5.与美国文化精神的一体性。第一，社团与自治观念。托克维尔在1835年《美国的民主》一书中指出，美国人喜欢组成社团来处理大大小小的事情。认证机构就是这样的例子。认证协会是一种会员制组织，通过会费和收费来支持运转。认证协会为自律提供了基础，也帮助维持了高校的自主权。第二，企业家精神。美国人在西进的过程中，定居者开办了商业、教堂和学院。追溯美国高等教育历史是件很困难的事情，因为“college”一词可以应用到多种类型的机构上。事实上，早期的“新英格兰院校协会”的一个任务就是分辨出每所学院到底是哪种类型的机构。第三，个人主义。美国人相信，每所学校就像活生生的人一样，都应当有自己的个性和特点。这种观念为美国历史上一直存在的扩大教育参与度和多样性的努力奠定了基础。各种类型的高校的认证历史反映了高校的日益多样化，也反应了高等教育机会的日益增加。第四，志愿精神。美国的高等教育认证机构从一开始就依靠志愿者进行认证。认证的志愿性提升了认证的成本效益。据统计，地区性认证机构在2005年共对3 000所学校进行了认证，只用了3 500名志愿者，129名认证机构的全时制员工进行了组织管理工作。第五，自我改进。不管是认证审议还是确认，首要的一步都是自我诊断，以便有针对性地进行自我改进。随后的“外部评价”的一个重要目的就是确证自我诊断中找出的问题，并提出改进的建议。认证专家也将参与认证作为自我改进和发展的重要途径。这正如布里廷厄姆所言：“参与认证这场大戏，就是去观看在戏剧舞台上上演的有关变革型领导、能力、使命、治理等的一出出悲喜剧，从中学习经验教训。”[7]

四、结论与启示

美国高等教育认证制度的历史发展与变革为中国高等教育认证制度的建设提供了以下启示：

第一，认证制度的建设应深深扎根于自己的母体文化和历史土壤中。美国高等教育认证制度的发展充分地吸收了美国的西进开拓精神、志愿精神和社团、自我改进、自我实现等理念。同时，美国高等教育认证制度的发展历史也是美国高等教育扩大机会、增强多样性和形成分权特征的历史。学术自由和机构自治的高等教育传统在认证制度的发展中得到发扬光大。借鉴美国高等教育认证制度必须注意到它背后的历史和传统因素。对中国高等教育来说，应当在历史与文化传统的基础上，构建一套具有自身特色和优势、适合自身实际的认证制度体系。

第二，应始终恪守自己的核心功能与价值。保障和促进高等教育质量、充当联邦政府经费的“看门人”，这是美国高等教育认证制度的两大核心功能。一百多年来，美国高等教育认证制度既经历了美国经济社会发展的黄金时期和美国高等教育的大发展时期，也经历了数次经济危机下的经费紧缩时期，目前正在经历高等教育适龄人口下降、成本压力大增、国际竞争压力加大的时期。但是，美国认证制度的这两大功能不仅始终没有丢弃，而且随着时代的发展而有所加强。认证制度能得到两大“主顾”——政府和大学的认可，主要源于这一条。尤其是以促进大学的自我改进为出发点的价值取向获得了众多大学的拥护，使认证机构可以底气十足地拒绝政府和公众的不合理干预，可以使机构目标和利益大于公众目标和利益获得理解与认可。

第三，应区分学术权力与政治权力的行使空间。政府与认证机构之间总会存在矛盾与张力，这在美国也不例外，关键是如何找到平衡点。在美国，这个平衡点就是政府行使政治权力、提供有关拨款的经济合法性，认证机构行使学术权力、提供有关教育质量的学术合法性。政府和认证机构既有分工也有协作，遵守职责空间划分，不跨界行权，政府并未从上至下设计认证制度。在很长一段时间内，政府对认证制度的发展都采取不干涉态度，二战后开始作为认证制度的“消费者”处理与认证机构的关系，直到上世纪后半期，才通过对认证机构的“确认”直接控制认证，但范围仅限于对联邦拨款的“看门”功能的审查，学术合理性的提供则交给非政府的确认机构。这种公—私共处的制度安排，既延续了美国高等教育的多样性，尊重了高校和认证机构的自主权，也满足了各方对协调性和统一性的需要。

第四，注意把握制度变革的均衡性。与美国高等教育认证制度在历史上的变革模式一样，认证制度最近的调整与改革，不论是在思想上，还是在实际操作中，都很注意把握“度”，寻找适合目前历史条件的平衡点，而不是从一个极端走向另一个极端。其主要表现在：增加透明度，满足利益攸关者的信息需求，但并不放弃基于学术原因的保密性原则；调整认证重点，重视对组织绩效尤其是学生学习成就的认证，协调好投入、过程与结果认证的关系；在保持多样性、分权性的基础上，增强认证的统一性和协调性；根据科技、学科、经济发展的需要进行调整，积极吸纳公私领域中的好的制度要素，增强保障和提升高等教育质量的效能；倾听公众的呼声和政府的要求，主动建立内部问责机制，并将内部问责与外部问责有机联系起来。可以预测，这种“度”的把握，将会延续美国高等教育认证制度发展的可持续性势头。

第五，美国高等教育认证制度也不可避免存在一些弊端。对此，我们的学习一定要基于准确细致的研判来进行。同时，“没有最好的，只有最适合的。”对美国高等教育最适合的认证制度不一定适合中国，切忌照搬或简单地模仿。如果说认证制度是美国高等教育之树上一朵艳丽的花朵，则它据以怒放的能量来自于整个树冠和比树冠更深广的美国文化之根。对美国认证制度的学习借鉴一定要重在“神”与“道”，而不能拘泥于“形”与“器”。否则，我们的学习难免落入我国高等教育近代化过程中“全盘西化”或“中体西用”的窠臼中。

[1]http://en.wikipedia.org/wiki/Higher_education_accreditation

[2]http://www.chea.org/international/inter_glossary01.html.

[3]Fred F. Harcleroad, Accreditation: History, Process,and Problems. AAHE-ERIC/Higher Education Research Report, no. 6. Washington, D.C.: American Association for Higher Education, 1980.p1.

[4]Robert C. Dickeson, The Need for Accreditation Reform. 2006, http://www.ed.gov/about/bdscomm/list/hiedfuture/reports/dickeson.pdf.

[5]Barbara Brittingham, Accreditation in the United States: How Did We Get to Where We Are? New Directions for Higher Education, no. 145,2009, p27.

[6]Vickie Schray, Assuring Quality in Higher Education: Key Issues and Questions for Changing Accreditation in the United States,www2.ed.gov/about/bdscomm/list/hiedfuture/.../schray2.pdf, p3.

[7]Barbara Brittingham, Accreditation in the United States:How Did We Get to Where We Are? New Directions for Higher Education, no.145, 2009,p19.

Higher Education Accreditation System of America:History, Structure and Implication

PENG Jiang

Higher education accreditation system of America has been developed within the America society and higher education community naturally, and has been adjusting continuously to adapt to the environment’s changing. Three kinds of accreditation agencies can process six types of accreditation,which have two main aims: institution aim for university and public aim for the society. After its development for more than one century, the higher education accreditation system of America has shaped the following traits: self-discipline, autonomy, future orientation, coexisting of diversity and unification,bedding in the America spirit. We can learn much from America colleague: the reform of the higher education accreditation system should root itself in the heart of mother culture and history; should insist its core value and function; should divide the power among the academics and the politics well; should balance the degree of change; and have a localization idea in the heart when we learn from other nation.

higher education accreditation system; America; hiostry; structure

G649.712

A

1672-0717（2012）02-0090-06

2011-12-23

彭江（1973-）,男，重庆武隆人，管理学博士，四川外语学院副教授，硕士生导师，主要从事高等教育管理研究。

（责任编辑 李震声）