葫芦岛经济发展方式转变财政政策探析

杨翠杰

（葫芦岛市财政局，辽宁125000）

一、葫芦岛市经济增长方式分析

（一）“十一五”期间转变经济发展方式取得的成效

1.产业结构不断优化，第二产业仍是拉动经济增长的主导力量。“十一五”时期，葫芦岛市深入实施“工业强市”战略，坚持走新型工业化道路，加快推动传统工业向新型产业转变，产业结构调整取得新进展。三次产业结构从2005年的14.5∶47.5∶38.0调整到2010年的12.4∶45.9∶41.7，第一产业比重下降2.1个百分点，第二产业比重下降1.6个百分点，第三产业比重提高3.7个百分点。葫芦岛市三次产业结构处在“二三一”的结构变化中，第三产业比重提升较快，但第二产业仍是全市经济增长的主导力量。从地区生产总值看，“十一五”期间，全市GDP从2005年的299.5亿元增加到2010年的531.4亿元，年均增长12.1%，第一、二、三产业年均分别增长8.2%、11.3%、14.5%。从三次产业对经济增长的贡献来看，2010年全市三次产业对地区生产总值增长的贡献率分别为6.45%、52.90%和40.65%。以重化工为主的经济结构特点，决定了葫芦岛市经济发展的动力主要来自第二产业，工业经济在全市经济总量中所占比重较大，对经济增长的贡献率较高，继续成为拉动经济增长的主导因素。

2.投资、消费、出口三大需求全面增长，投资增长势头强劲。“十一五”期间，葫芦岛市实施“项目支撑”和“沿海开放”战略，投资力度进一步加大，特别是在沿海经济带13个主题概念园区建设的拉动下，投资快速增长。全社会固定资产投资额由2005年的102.4亿元增加到2010年的500亿元，年均增长37.3%。“十一五”期间，固定资产投资累计1250亿元，是建市以来前16年总和的1.7倍，“项目牵动”战略取得丰硕成果。坚持扩大内需，消费市场繁荣活跃，社会消费品零售总额稳定增长。2010年，社会消费品零售额实现233.2亿元，比2005年增长1.3倍，年均增长18%。对外贸易保持较快增长，利用外商直接投资大幅增长，进出口全面恢复。2010年，外商直接投资22284万美元，比2005年增长8.2倍，实现进出口总额13.4亿美元，比上年增长32.7%。在“三驾马车”中，投资拉动经济增长的特征非常明显，产业园区成为投资增长主导力量。

3.服务业持续健康发展，服务业比重提升较快。“十一五”期间，全市服务业得到长足发展，产业规模逐步扩大，行业结构渐趋优化，吸纳就业能力稳步增长，集聚区建设步伐加快，基础设施明显改善，呈现良好发展势头。全市服务业增加值由2005年的113.8亿元增加到2010年的221.8亿元，年均增长14.5%；服务业增加值占GDP的比重由2005年的38%提高到2010年的41.7%，增速及产业比重提升较快，对经济增长的贡献明显增强。

4.科技投入与产业同步提升，科技创新给经济发展增添了动力。葫芦岛市紧紧抓住“振兴东北老工业基地”和辽宁沿海经济带上升为国家战略这一双重机遇，将高新技术产业发展作为全市经济发展的重要推动力，高新技术产业实现了快速发展。“十一五”期间，全市高新技术产值由2005年的78.3亿元增加到2010年的150亿元，增长近1倍；高新技术产品增加值由2005年的9.2亿元增加到2010年的45亿元，增长近4倍。2010年，实施国家级、省级科技项目43个，申请发明专利92件，获得省科技进步奖3项。年内共评出市政府科学技术奖52项，共奖励科技人员461人。

5.生态环境得到改善，节能减排工作取得成效。“十一五”时期，葫芦岛市通过结构调整、技术改造、节能减排和污染治理，努力减少资源消耗、降低废物排放、提高资源利用率，资源节约型、环境友好型社会建设取得明显成效。全市建成8座污水处理厂，对流经市区的连山河、五里河、茨山河进行了大规模综合整治，推进辽西绿色生态长廊和生态公园建设，建立9个自然生态保护区，开展大气污染防治行动，城市空气质量优良天数稳定在96%以上，单位GDP能耗和主要污染物SO2、COD减排，分别完成“十一五”任务的108%、129%和109%。

6.城乡居民收入稳步提高，经济社会发展成果不断惠及民生。“十一五”时期，葫芦岛市城镇居民人均可支配收入由2005年的8579元增加到2010年的17371元，年均增长15.2%，高于全市经济增速3.1个百分点；农民人均纯收入由2005年的3428元增加到2010年的6597元，年均增长14%，高于全市经济增速1.9个百分点。

（二）葫芦岛市经济增长方式的基本特征

1.粗放特征明显，投资仍是经济增长的主要拉动力量。经济增长主要依靠资本投入拉动是粗放型经济增长的本质特征。从要素结构看，长期依靠物质资源的高消耗、高投入的外延式粗放型增长方式没有根本性改变。

2.明显的重化工业化特征，经济发展主要依靠第二产业带动。2010年，全市第二产业增加值占GDP的45.9%，规模以上工业总产值863.6亿元，其中，石油化工、有色金属、能源电力、船舶机械四大支柱产业工业总产值700亿元，占规模以上工业总产值的81%，是工业经济发展的重要支撑。

3.科技进步贡献水平比较低。全要素生产率是技术进步对经济发展作用的综合反映，它反映在一定的经济增长方式下资本和劳动力的生产效率，包括技术进步、组织创新、专业化和生产创新等。葫芦岛市工业经济中原材料工业和采掘工业所占比重过大，自主创新能力不足，产品大多耗能高，污染重，低科技含量、技术创新和专业化程度较低。

二、现有经济发展方式存在的主要问题

（一）产业结构不尽合理

一是重化工业比重偏大。2010年，全市规模以上工业总产值轻重工业之比为6∶94，重化工业比重明显高于全国平均水平，高于全省13.3个百分点。二是服务业总量偏小，比重偏低，发展相对滞后。2010年全市服务业增加值实现221.8亿元，占地区生产总值比重为41.7%，比全国平均水平低1.7个百分点；第三产业对经济增长的贡献率为40.65%，比全国平均水平低2.2个百分点。全市批发零售、住宿餐饮、房地产、交通运输和邮政通讯等传统服务业仍居主导地位，新兴的仓储物流、商务服务、旅游休闲、文化娱乐等现代服务业发展滞后，科技服务、生产性服务、社会化服务体系不够完善，发展层次不够高。三是产业结构的协调发展功能不强。在环境功能方面，重化工业和城镇化进程的加速发展，使得资源和环境面临的压力加大。在就业功能方面，由于服务业发展相对滞后，导致就业压力较大。在分配效应方面，产业主要集中于一般制造业，处于产业链的初端环节，盈利能力不强。

（二）投资与消费比例失衡

葫芦岛市投资率在“十一五”期间呈明显上升。全社会固定资产投资占全年GDP的比重2005年为34.2%，到2010年已达到94.1%。“十一五”时期投资额年均增长37.3%，但消费率“十五”时期一直在34%-44%之间徘徊，社会消费品零售总额年均增长18%。经济增长过多依赖投资增加，既给资源、环境带来巨大压力，还会导致行业产能过剩，制约产业结构的调整。

（三）资源环境压力增大

作为老工业基地，葫芦岛市多年积累形成以资源消耗型重化工业为主的产业结构，决定了在经济快速发展的同时，要付出更多的资源环境代价，面临着更大的资源环境压力。全市企业多是劳动密集型、资源依赖型、能源消耗型企业，传统工业与高耗能工业比重大。随着工业化城镇化进程的加速发展，势必会对资源、能源和环境产生更大需求，传统发展方式的局限性和资源环境矛盾将日益突显。

（四）区域发展不协调

伴随经济快速发展，城乡、区域发展不平衡现象日益凸显。全市城乡居民收入比由2005年的2.5∶1扩大到2010年的2.6∶1。全市六个县（市）区中，2010年，地区生产总值最高的连山区（116亿元）是最低的南票区（19亿元）的6倍多；地区生产总值增幅最高的龙港区（24.2%）比最低的南票区（10.2%）高出14个百分点。

三、加快经济发展方式转变的财政政策建议

（一）发挥财政宏观调控作用，促进产业结构优化和升级

1.强化农业的基础地位，加大“三农”投入，增强农业经济发展后劲。总体发展思路应是夯基础、强县域、惠民生、重统筹，加快推进农村工业化、城镇化和农业现代化，以促进农民增收和改善农村生产生活条件为核心目标，加强农业农村基础设施建设，以发展县域经济为重要载体、扎实推进社会主义新农村建设，加速农业结构调整，加速现代农业产业基地规模化、专业化、市场化、品牌化体系形成，有步骤地建设具有现代物流装备、现代科技支撑、现代管理水平和经济效益、生态效益、社会效益相统一的农业现代化新格局。财政支农重点应放在积极支持擎起园区、产业、龙头、品牌“四面大旗”，努力提高三产比重分量最“轻”的农业所占比重，建立健全财政支农投入稳定增长机制，加大强农惠农力度，支持龙头企业发展，以农业产业化带动农民增收，继续完善实施支持县域经济加快发展的各项财政政策。充分运用财政贴息、担保、以奖代补等间接手段，推进县域经济发展方式转变，重点支持农产品深加工、年销售收入超百亿元工业产业集群建设，引导生产要素向县域工业园区集聚，培育县域主导产业，实现“一乡一品、一县一业”。继续做大县域财政“蛋糕”，为实现县域经济第二个三年倍增计划提供财政政策支撑。

2.统筹运用各项财政政策措施，全面实施工业“五项工程”，调优存量，做大增量。由于工业企业普遍缺乏核心竞争力，产业链条短，高技术、高附加值产品少，企业自主创新能力不足，外向度低，轻工业、精深加工业、高新技术产业和民营工业企业数量较少等因素制约，葫芦岛市工业的主导地位没有充分发挥出来。因此，对于全市工业来说，加快转变经济发展方式重点在调优存量，关键在做大增量，以增量带动结构优化，实现优化结构与增加总量的互动双赢。调优存量，就是按照新型工业化要求，运用技术改造、自主创新、节能降耗、体制机制改革和投资引导等手段，形成新的效益增长点，让“老树发新枝、结新果”。做大增量，就是按照适应市场需求变化、符合科技进步新趋势、发挥比较优势的要求，通过延伸产业链条、培育新兴产业、打造产业集群等方式方法，大力发展结构优化、技术先进、清洁安全、附加值高、吸纳就业能力强的现代工业企业。财政要加大资金投入力度，支持以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的科技创新体系建设，形成一批具有自主知识产权的重大战略产品，促进科技成果转化为现实生产力，引导和支持创新要素向企业集聚，提高企业自主创新能力。在大力发展高新技术产业的同时，要充分发挥传统产业优势，用高新技术改造传统产业。要依托葫芦岛市四大支柱产业及13个重点发展园区，整合资源、集聚优势、优化产业布局、调整经济结构、转变经济发展方式，实现规模化、高端化、集群化。同时，支持国有企业深化改革，认真落实推进国有企业改制财政补助政策，积极筹措资金，推进困难地区和困难国有企业加快改革步伐。大力发展民营经济，继续加大对民营工业企业的扶持力度，改善民营投资的体制环境，实行平等的财政政策，实行统一的税费政策，完善支持中小企业发展的财政政策体系。

3.大力支持发展服务业，不断提高服务业在国民经济中的比重和水平。服务业的快速增长是经济发展的重要推动力量。加快服务业引导与培育，迅速实现由传统服务业向现代服务业的转变，必须妥善处理服务业与农业和工业之间的关系，使第三产业更好地为一二产业发展服务。要以工业的结构调整，支持带动现代农业和服务业的发展，在突出工业结构调整升级的同时，高度重视发展现代服务业，提升服务业综合竞争力。制定和完善财政政策，发挥财政资金导向作用，优化支持发展现代物流、金融服务、信息服务、科技服务、商务服务等生产性服务业。大力支持商贸、文化、旅游、家庭服务等生活性服务业，尤其要支持旅游产业与文化产业的融合，尽快使文化、旅游产业成为葫芦岛市第五大支柱产业，带来新的经济增长点。财政要重点支持具有示范带动作用的现代服务业聚集区建设，加快发展法律服务、社区服务等新兴服务业，提升服务业在全市经济总量中的比重和对财税贡献率。

（二）发挥财税杠杆作用，扩大消费需求

1.发挥财政收入分配职能，提高城乡居民消费能力，增加居民收入在国民收入分配中的比重。综合运用财税政策工具，加大财政投入，健全社会保障体系，逐步建立保障标准与经济增长同步提高的长效机制，稳定居民消费预期。实施积极的就业政策，增加就业再就业投入，以就业促增收。支持落实最低工资制度，促进提高低收入者劳动报酬。加大财政对农民及城乡低收入群体的补助力度，多渠道增加农民收入。完善公务员工资制度，支持义务教育学校、公共卫生和基层医疗卫生事业单位实施绩效工资，促进行政事业单位人员收入稳定增长。继续实施、完善并研究新的刺激消费措施。落实好粮食直补、农资综合直补、农作物良种补贴、农机具购置补贴政策。大力支持发展服务业，逐步提高服务消费比重。运用财政政策积极引导培育消费热点，促进文化娱乐、休闲旅游等消费增长。

2.保持公共投资的适度规模，优化公共投资结构，建立扩大内需的公共财政保障机制。充分发挥政府投资拉动作用，努力扩大内需。优化政府公共投资结构，整合财力重点向民生和社会事业、科技创新、农业基础设施、节能减排、生态建设、环境保护和战略性新兴产业等方面倾斜。积极引导民间投资，支持拓宽民间投资领域和范围，鼓励和引导民间投资进入基础产业、基础设施、市政公用事业、社会事业和金融服务等领域，促进投资与消费的协调增长。

3.发挥财税杠杆作用，刺激出口，扩大外需，加快全市开放型经济发展。配合有关部门积极落实出口退税政策，支持企业扩大出口，支持优化外贸出口结构，转变对外贸易发展方式，进一步加大对机电产品、高新技术产品、农产品等出口的扶持力度，支持企业开展研发以及外贸公共服务平台建设等，提高出口产品竞争力和附加值。支持扩大服务贸易，积极承接国际服务外包，大力支持服务外包等新兴产业发展。

（三）完善财税支撑体系，加大节能减排力度

1.应大力推进资源税体系改革，健全资源有偿使用和生态补偿机制，扩大资源税征收范围，完善资源税计税办法。严格执行资源开采权有偿取得制度，加强对资源有偿收入的税源和费源的监管。积极完善环境生态补偿赔偿机制，建立生态补偿保证金和补偿基金制度。

2.应加大对节能减排的投入力度，完善鼓励节能减排的财税政策。增加对城市生活污水处理设施、农村污染防治的财政投入力度，鼓励企业淘汰高耗能、重污染的落后工艺、技术和设备，支持重点行业加快节能、节水、资源综合利用的技术改造，对节能企业给予财税上的优惠政策，采取以奖代补等方式支持节能减排重点工程建设。调整资源税、污水处理费、垃圾处理费政策，促进高耗能、高污染、资源性企业承担其应承担的社会成本；采取强制政府采购等方式引导节能降耗，鼓励节能产品的生产和销售；支持有利于发展循环经济的科技研发、技术推广和重大项目建设，建立有利于发展循环经济、节能减排技术创新的财税环境。

3.应大力支持清洁能源和可再生能源的发展，建立绿色产业体系。加大实施节能降耗以及生态环保的财政激励政策力度。把发展低碳经济、绿色经济、循环经济统一到绿色发展的框架下，加大对绿色经济的财税支持。加快培育新兴绿色产业，要在具有发展前景的清洁能源、清洁技术、新材料、生物医药、节能交通工具、节能建筑等绿色经济领域寻求新的增长点。要逐步减少重化工业在经济中所占比重，提高以信息技术、金融服务等服务业比重，从源头上减少资源消耗和污染物排放。

4.坚决淘汰落后产能，对污染环境、生产技术落后、产品供大于求的企业，通过提高税费标准、加大处罚力度，实行限制性政策。要尽快制定以节约能源和保护环境为目标的税收法律法规，对从事有害环境应税产品生产和有排污行为的单位和个人征收环境保护税。

（四）优化财政资源配置，促进城乡一体化和区域经济协调发展

1.加大财政支持力度，促进城乡基础设施建设、社会发展一体化。按照城乡一体化的思路，科学编制城乡空间布局、产业布局规划，坚持走新型工业化道路，以县域和中心镇为依托，采取税收优惠、财政补贴等政策，以各类工业园区和农业产业园区带动企业聚集，做大做强特色经济区，实现城乡联动发展。财政支持应更多地关注农村特别是贫困地区的农村，尽快构建全覆盖的农村新型合作医疗体系并逐步提高水平，不断完善农村最低生活保障制度，整合涉农资金，增加农村饮水、道路、通信、水利、文化、卫生等基础设施建设及公益事业投入，促进城乡统筹发展。

2.调整财政支出结构，促进基本公共服务均等化。缩小区域间经济发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化。调整财政支出结构，使财政资金更多地投向长期“短腿”的社会事业，包括义务教育、基础医疗和公共卫生、基本社会保障、公共就业服务、廉租房、环境保护等方面建设。加大财政向贫困地区、资源枯竭型地区的转移支付力度，在生产力布局、重大项目安排等方面，支持资源型城市加快转型，努力提高欠发达地区基本公共服务均等化水平，促进欠发达地区经济发展。探索建立县（市）区最低财政支出保障机制，加大具有扶贫济困性质的一般转移支付的规模和比例，增加对限制开发区域和禁止开发区域用于公共服务和生态补偿的财政转移支付，加大扶贫开发力度，增强困难县（市）区落实各项民生政策的财政保障能力，推动地区间基本公共服务均等化。

3.实施财税优惠政策，促进县域经济加快发展。通过不断完善财税政策，积极引导生产要素跨区域合理流动，鼓励区域间开展优势互补合作，支持发达地区向欠发达地区转移技术、资本和产业，促进企业向工业园区集中、生产要素向优势企业集中、人口向城镇集中，推动县域经济发展转型。支持县域高新技术产业的发展和产业结构的优化升级，给予高科技企业、高附加值服务业以税基式减免为主、以税额式减免为辅的税收优惠政策。做好融资服务，拓展融资渠道，科学测算政府举债能力，及时掌握国家有关货币信贷政策，加强与各银行、政策性金融机构及各融资平台的沟通协调，以财政融资或政策性金融手段，保障重大项目建设资金需要，合理举债促发展。建立健全财政、金融等支农政策体系，形成以城带乡、以工补农新机制。

（五）深化财政改革，完善有利于转变经济发展方式的财政体制机制

1.完善政府预算体系。逐步建立健全公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算有机衔接的政府预算体系，全面反映政府收支总量、结构和管理活动。将统筹安排使用的财政资金统一纳入公共财政预算，提高预算编制完整性；优化财政收入结构，强化税收收入在公共财政收入中的主渠道作用。全面推进和完善国有资本经营预算，落实国有资本收益收缴政策，科学合理安排国有资本经营预算支出。

2.深化部门预算制度改革。进一步完善预算编制管理体系，健全预算编制的机制和流程，努力提高预算编制的科学性、准确性和精细化程度。加大项目支出的研究和论证，稳步推进项目预算滚动管理；细化项目支出预算编制，逐步解决项目支出打捆、砍块问题，提高年初预算到位率。

3.推进市以下财政体制改革。通过完善市以下财政体制，建立收入和财力稳定增长机制，进一步规范市以下政府间分配关系，充分调动各县（市）区发展经济、壮大财源的积极性，促进全市经济和社会协调发展。建立规范透明的转移支付制度，调整优化转移支付结构，加大一般性转移支付比重，建立均衡性转移支付逐年增长机制，增强基层政府提供基本公共服务能力。

4.深化国库集中支付制度改革。进一步完善国库集中支付运行机制，健全国库单一账户体系，加强和规范预算单位银行账户及财政专户管理，加大清理归并财政专户力度。加快推进国库集中支付改革，将改革覆盖到各级政府及所属预算单位的所有财政性资金。强化和健全预算执行管理和监控职能，全面建立预警高效、反馈迅速、纠偏及时、控制有力的覆盖各级财政的预算执行动态监控体系，提高财政资金使用的安全性、规范性和有效性。