中国区域发展范式转向与主体功能区规划理论响应

2012-04-02王圣云马仁锋沈玉芳

地域研究与开发 2012年6期

王圣云，马仁锋，沈玉芳

(1.南昌大学中国中部经济社会发展研究中心，南昌 330047;2.宁波大学建筑工程与环境学院，浙江宁波 315211;3.华东师范大学长江流域发展研究院，上海 200062)

1 发展观演变及特征

1.1 发展观演变过程

人类对于发展问题的认识是一个不断深入的演进过程，在不同历史语境中形成了不同的发展观。发展观大概经历了从经济发展观向经济社会发展观、人本发展观和可持续发展观的演变过程。从工业革命到20世纪50年代，发展的核心含义一直被理解为是经济增长，GDP增长是评判发展的首要标准。这种纯经济增长观在推动工业社会发展的同时，也带来一些发展危机。在只重视物质财富增长的发展观下，人成为经济活动的物的奴隶［1］。到了20世纪70年代，发展的内涵逐渐从经济增长拓宽到经济社会发展，认为发展不单是经济的增长［2］，还包括整个社会结构变更的过程。20世纪80年代中期以后，随着人本主义思想的兴起，开始较多关注人的发展及在经济社会发展过程中的位置。发展不仅要提高人们的生活水平，而且要扩大人们选择的范围、选择的自由和选择的能力。费景汉等认为经济活动的根本目的是扩大人们的选择，其中最重要的是健康长寿、适当的教育水平以及利用足够的资源使个人基本需求得到满足［3］。阿马蒂亚·森认为发展是扩展人们享有的真实自由的过程［4］，从而将发展的视角从物转向了人。人本发展观关注的焦点是人的发展，但对人类系统与自然系统、社会系统与自然系统之间的内在联系的关注不足。1987年，联合国世界环境和发展委员会在《我们共同的未来》一书中正式提出可持续发展概念，主张在地球生态系统基础上实现人与自然和谐相处的可持续发展。

1.2 发展观演变特征

1.2.1 发展领域转向多域综合。随着发展观的演变，单一发展领域难以囊括发展的范畴，发展是包含经济、社会、生态等多个领域的系统，呈现综合化趋势［5］。

1.2.2 发展变量转向多维互补。发展变量是衡量发展的指标。随着发展观的不断演变，发展的度量指标也呈现多维化趋势。发展变量从经济变量拓宽到非经济变量，且经济变量和非经济变量相互补充。发展是4个变量支配的积极的动态的发展，两个政治变量是政府能力(权力)和人民参政状况(民主化)，两个经济变量是经济增长和分配(财富和福利)［6］。把政府权力大小和民众的民主程度两个政治变量与经济增长和财富分配两个经济变量结合互补作为发展的重要衡量变量，对发展变量进行了多维拓展。

1.2.3 发展目标转向多元导向。发展目标从根本上涉及人类在追求什么这一基本问题，即要回答为什么要发展的问题。伴随发展观的演变，发展目标经历了“国内生产总值—实际人均收入—减缓贫困—扩展选择范围—自由”的变化。塞缪尔·亨廷顿认为发展应该包括五大目标:增长、公平、民主、稳定、自由。发展目标不再是单一狭义的增长目标，更有公平、民主、稳定和自由等与福祉有关的人文特性，发展是增进福祉的手段［6］。从物本主义转向人本主义是发展目标转向的整体趋势［7］。

1.2.4 发展价值转向多重关联。发展的价值即社会拥有和追求的主要经济和社会目标的价值。发展的价值是多重的，且多重价值之间相互关联。李宝元认为，发展价值有4个基本维度:总量增长、结构演进、制度变迁和福利改善［8］。德尼·古莱指出了发展的3种基本价值:生存、自尊和自由［9］。生存、自尊和自由是与人本发展紧密相关的价值范畴，生存与基本需求的满足相关，自尊与人的独立意识相关，追求自由即摆脱贫困、无知和卑贱。发展价值的这3个核心维度是相互关联的，只有基本需求得到满足，解决了人们的生存困难，经济进步提高了人们的收入和社会地位，个人有了较强的自尊意识，物质进步扩大了个人的选择范围，人的自由水平得到了提升，人才能够得到真正的发展。发展的主体是人，发展的出发点和最终目标是改善和提升人的福祉。

2 区域发展范式转向

2.1 区域发展内涵的演变

2.1.1 区域发展内涵的演变过程。随着发展观的演变，区域发展的内涵也在不断转变和深化。20世纪30—60年代，区域发展基本被等同于区域经济发展。这是被限制在经济意义范畴之内的区域发展研究范式。实际上，区域发展包括区域经济发展，但绝不等同于区域经济发展。随着发展观的逐步演变，人们抛弃了把区域经济发展作为区域发展的传统发展观，认为区域经济发展只是区域发展的手段和重要组成部分，而不是区域发展的目的［10］。到20世纪60，70年代，在社会指标运动和激进主义思潮的影响下，发展观开始向经济社会发展观转变，区域发展观也发生了转变。社会发展在区域研究中日益得到重视，经济增长和收入分配、经济发展和社会进步、社会发展和生活质量开始成为区域发展研究的重点。20世纪80年代以后，随着全球气候变化、人口与资源环境等发展问题日趋严重，资源节约和生态环境保护日益受到区域发展研究的重视。人们逐渐认识到将经济、社会和环境割裂开来是不可持续的区域发展研究。可持续发展概念和模式的提出，大大拓展了区域发展的内涵，进而推动了区域发展研究。

2.1.2 区域发展内涵的演变特征。纵观区域发展观演变过程，可将区域发展内涵演变概括为以下几个特征:(1)区域发展从单一领域的发展向多元系统化领域发展，即从最初仅仅关注区域经济发展到关注区域社会发展、人文发展、环境发展等领域转化;(2)区域发展从重视物质层面的发展向关注人的发展转化。区域发展具有物质和非物质两层含义，都是以满足人的基本需求、实现人的发展价值为根本指针。对此，陆大道认为:区域发展不仅是经济的发展，更为重要的是人的发展。区域发展包括物质、文化生活水平的提高和人的价值取向的实现［11］;(3)区域发展趋向区域可持续发展。区域发展要实现区域人口、资源、环境、经济、社会各系统之间的协调发展。同时，区域人口和经济社会的发展以区域资源环境为限制因素，既要保证区域人口和经济社会的健康发展，又要关注发展方式的转变，实现资源节约和环境友好之下的区域可持续发展;(4)区域发展更为关注发展伦理。在可持续发展理论及和谐社会理念的影响下，区域发展更为重视伦理性。不仅重视人与地之间的伦理关系，也重视人与人之间的伦理关系及其代际关系;(5)区域发展更为关注人本发展，区域发展目标向民生福祉方向转变。20世纪70年代开始，区域发展目标逐渐转向满足人的需要上来。对于发展中国家或欠发达地区，较为重视满足人和社会需要的物质基础和经济基础，认为物质基础和经济基础是区域发展目标的基础。在发达国家或较发达地区则更重视区域民生福祉，通过对居民生活质量、幸福感的测度来评价区域发展的效果。

2.1.3 区域发展认为概念的界定。陆大道认为凡是一切有利于人的发展的事物且与空间有联系的过程即属于区域发展［11］。本研究将区域发展涵义概括为5个特点:(1)区域是发展的空间载体，离开了区域，发展则失去了其发展的地域基础;(2)人在区域发展中发挥着极其重要和复杂的作用，人的发展和区域开发的关联和作用日趋复杂，人文发展和人文作用逐渐成为区域发展的重要驱动力和改造力;(3)区域发展的核心是区域人地关系的协调共生，即区域人口、资源、环境、经济之间的协调发展;(4)区域发展的关键是民生福祉水平、居民生活质量的逐步提高;(5)区域差异是区域发展的基本特征，也是区域调控政策制定的现实背景和理论依据。

2.2 区域发展范式

2.2.1 经济、社会、环境三维目标下的区域可持续发展范式。区域发展研究具有不同的范式。其中，影响最为深远的是“经济发展+社会发展+生态环境保护”范式，即区域可持续发展范式。这一范式陆大道曾进行过详细阐述，他指出一维空间模式体现的仅仅是区域发展的经济意义;二维空间增补了对社会公正、收入分配等社会问题的考虑，发展速度低于一维空间;三维空间添加了一个生态环境保护维度，使二维空间发生变形，三维空间模式发展速度尽管低于二维空间模式和一维空间模式，但却是一种比较协调的高级化的发展模式［11］。从一维空间模式到三维空间模式的演进，实质是区域发展观的一种变迁过程。该范式是在三维目标下从区域经济、社会、环境保护3个维度进行可持续发展研究，但该区域发展范式对人的发展关注不足。

2.2.2 经济、社会、环境、伦理公平四维区域发展范式，即注重伦理公平的区域发展范式。P.Ekins等认为区域发展是一个包括道德、经济、生态和社会政治4个方面的复合概念，他们考虑了伦理维度，并以此提出了区域发展的生态、经济、社会政治以及伦理的概念化分析框架［12］。潘玉君等［13］从时间、空间和群际 3个维度探究了区域可持续发展的公平性，认为这种公平包括机会选择的公平和结果占有的公平。其中，时间维的公平包括代内公平和代际公平。代内公平就是指在机会选择和结果占有上满足整代人的需求。代际公平是指在强调当代人的发展与消费的同时，应当承担并努力做到使后代人有同等的生存与发展机会。空间维的公平研究从区域层次划分出发，论述了次级地域的公平、相关地域的公平和背景地域的公平。群际维度的公平研究同一地域内部不同人群之间的公平性问题，就是要在机会选择和结果占有上达到公平［13］。考虑了伦理和公平的区域发展范式突出了区域发展中伦理公平维度的重要性，是对区域可持续发展范式的一种有益补充。人作为道德的载体和发展的主体，应该去思考采用什么样的道德标准来指导行为方式，使其更加合乎伦理、合乎生态规律和社会要求，以促进区域发展。但该范式中伦理性仍是一个定性的因素，如何定量伦理性是一个难点。

2.2.3 民生福祉和生活质量导向的区域发展范式。该范式认为资源环境是区域发展的物质基础，经济发展是区域发展的主要途径，福祉或生活质量是区域发展的根本目标和归宿，区域发展归根到底是为了提高人民的福祉或生活质量。尽管许多学科都在进行幸福感、主观福祉和生活质量等研究，但没有落实到区域这一地域空间的相关研究不属于区域发展的研究范畴。区域发展的民生福祉和生活质量导向范式往往从福祉或生活质量与资源环境的相互关系的视角来探究区域发展的质量。有学者应用幸福星球指数和生态足迹，计算城市资源利用效率［14］。从生态效率的视角，付红春等认为未来的城市发展应该追求城市经济发展和资源环境脱钩式的发展，即提高资源利用效率，同时降低环境污染，提高人民生活质量［15］。

2.3 区域发展范式转向对中国区域发展研究的启示

随着发展观的不断演变，区域发展的内涵和研究范式也在不断演进。物本发展转向人本发展、发展领域转向多域综合、发展变量转向多维互补、发展目标转向多元导向、发展价值转向多重关联是发展观演变的必然趋势。区域发展受到发展观的深刻影响，发展的内涵和特征在一定程度上影响着区域发展内涵和特征，进而形成区域发展研究的不同范式，提供了透视区域发展的不同视角，具有不同的发展目标和价值取向。

区域发展范式转向对我国区域发展研究具有一些启示:(1)区域发展研究应重视发展伦理和区域公平研究。应对人地关系的伦理性、区域发展公平等展开研究，尝试突破伦理性定量评价的方法难点;将伦理公平视为与经济、社会、环境同等重要的区域发展维度;(2)在进行区域发展研究时要重视人的发展和价值。研究民生福祉或生活质量的提高与资源消耗和环境保护之间的关联，是区域发展需要面对的重要问题;(3)区域发展观和区域发展的丰富内涵以及区域发展目标和区域发展内容的多元化，使得不同空间尺度的区域发展呈现出各自的特点;(4)区域发展研究应注重不同研究范式之间的相互借鉴，进行跨学科合作研究。发展目标的多元导向导致了区域研究范式的多样化，发展价值的多重关联又可能导致区域研究范式的交叉混合。从物本发展向人本发展、从重视收入向关注居民福祉、从只重视经济发展向可持续发展等转向是区域发展的整体趋势，意味着区域发展研究方法也要适应这些转向。为此，综合应用经济学、社会学、幸福学、伦理学等学科的研究方法，展开跨学科的合作研究，是未来进行区域发展综合研究的主要途径。如何考虑到不同空间尺度的嵌套关系，对不同空间尺度的区域发展研究范式和框架进行系统探究将是下一步深入研究的重要理论问题。

3 研究范式转向与主体功能区理论

3.1 我国区域发展研究与主体功能区理论创新

区域发展是人文—经济地理学和区域经济学的核心研究领域，纵观我国经济地理学和区域经济学的区域发展研究发现:一是20世纪70年代以前国内学界引入前苏联区域发展理论和以工业、农业为主的产业布局实践［16］;二是20世纪70—80年代经济地理学逐渐关注西方区域发展理论及国家城镇建设［17］;三是20世纪90年代尝试将各种区域经济发展理论置于中国各类区域进行检验和理论修正，形成了以地域分异理论、点轴系统为代表的区域空间结构研究方向［18］，以区域可持续发展［19］与区域协调发展［20］为代表的区域管治方向;四是21世纪前10年，沿袭地域分异、空间结构和区域管治的研究脉络，以任务带学科聚焦在地域空间功能区形成与演化［21］、城市区域发展、城乡统筹发展等空间组织方面［18］。而主体功能区自2005年提出概念，到2010年出台的“十二五规划建议”与《全国主体功能区规划——构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局》及在2011年成为“十二五规划纲要”中的国家战略，它以“战略性、基础性、约束性、综合性”为显著特征［22-23］，成为统领国民经济和社会发展总体规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护规划、海洋功能区划、农业与农村发展规划、交通规划、防灾减灾规划等的上位规划，成为中国区域发展总体战略，是新时期我国区域开发和区域协调发展的新举措，也是21世纪我国经济地理学、区域经济学、城乡规划学等学科研究的热点与焦点。

樊杰提出的“主体功能区形成的主要驱动力是自然地理环境和人文地理环境的区域差异性和地域分异规律，不同尺度地域范围的地域功能是不同的，坚持因地制宜的国土开发和区域发展思想”［21］，既试图通过对中国不同区域空间的功能界定和调整来达到区域内人口—资源—环境—发展的协调发展和区际产业、环境、人口等的协调及以公共服务为核心的社会供给均等化，又探索性地将统筹区内人与自然和谐发展和统筹区际协调发展有机融为一体［24］。由此可知，主体功能区理论创新性在于:一是将可持续发展理念落实在国土开发过程中，即以资源环境承载力统筹人地关系、以4类2项功能区统筹区际协调发展、以前所未有的高度突出资源环境保护与居民基本公共服务获得，并将它们纳入国家战略;二是以人地关系协调为核心，规范空间开发秩序，并辅以基本公共服务相对均等，进而统筹区域均衡发展，开创了区域发展综合调控新模式;三是拓展了国家决策层对区际协调发展和区内可持续发展的认识广度和深度，集中体现在将国家决策层对区域协调发展的界定从早期主要强调狭义的人均收入水平差距的缩小问题逐渐扩展到基本公共服务均等化乃至区域福祉均衡［25］;四是丰富和拓展了地理学新领域，从地域分异与空间管治的“落地”着眼，探索性将地域功能与地域土地、产业、环境、人居等政策融合在主体功能区理论之内。

3.2 区域发展范式转向与主体功能区理论反思

3.2.1 主体功能区理论虽以可持续发展理论为基础，却对人的发展和民生福祉问题关注程度不够。主体功能区以人地关系论为核心哲学思想，并将其具体化为区域资源环境承载力、经济社会发展潜力和公共服务均等化，但其实质仍然试图通过规范区域人地相互作用理念、方式与手段，引导区域人地关系和谐，及在国家财政转移支付支撑下实现区域空间管治。重视区域发展的生态环境保护、经济增长两个重要维度，却对于区域的主体——“人的发展”认知不够充分，忽视了区域中人的发展能力的培育。尤其是资源富集区和生态环境脆弱区，如何保障当地居民脱贫能力及基本公共服务需求的供给，是主体功能区理论目前尚未顾及到的区域发展中重要的社会现实问题。在某种程度上可以说，主体功能区创造性地将人地关系论应用于日益复杂的区域发展问题中，但未能更多关注人类福祉提升和区域人类福祉协调等重要问题［26］。换言之，主体功能区划分和规划过程是考虑“地”多一点，还是考虑“人”多一点?这直接影响区域发展或人的发展。尤其是在国家相关行政体制改革未到位、各类政策实施时机尚未成熟的情境下，基本公共服务均等化推进乏力，主体功能区战略往往无法顾及区域三维发展目标下的人居环境改善、区域福祉提升以及区际福祉均衡等21世纪中国区域发展中的民生福祉问题［27］。

3.2.2 主体功能区规划方法论以空间规划为主，但在规划编制与实施过程中未能充分融入民意。区域发展的核心和目标取向最终都是为了人的发展，只有人的认知能力、技术能力、发展能力和环境伦理意识逐渐觉醒和大幅提升，才能自觉关注日常生活与工作之地的诸多资源环境问题和不可持续发展问题。从人的能力提升视角论，当前国家主体功能区规划和省级主体功能区划分技术规程都停留在对于区域资源环境、区域人地协调发展和空间管治等理论及其相应的计算方法等探究上，严重依赖数量计算和现代工具，对区域发展主体的意愿和诉求关注不够，尤其是在地域功能判识和综合分区过程中尚无法保障各利益群体的有效参与和权利表达。这虽不是主体功能区划分和规划理论的初衷，但在区划和规划过程中又无法将人地关系中的“人”剥离开来，因此，就必须充分重视和形成良性体制机制，以保障区域发展过程中人的意愿表达和参与，甚至决策。

3.2.3 主体功能区规划在目标取向上尽管重视空间开发秩序，但在规划编制及实践中对影响空间秩序的社会空间结构研究不足。主体功能区在实现均质类型区域的可持续发展上无疑是具有重要作用、卓有远见的可操作性空间管治，这不仅源于主体功能区划分、规划、实施、建设与监测评估等系列过程都非常关注“人口集聚—产业布局—资源环境”三者的空间匹配，而且还源于主体功能区相关管治政策作为重要的外部保障条件。然而，当前我国的问题区域主要包括:发展落后的贫困地区、结构单一的资源型城市、处于衰退中的老工业基地、财政包袱沉重的粮食主产区、各种矛盾交融的边境地区和无序膨胀的大都市等。随着主体功能区规划的实施，上述几类问题区域的诸多“疑难杂症”能否在其推进过程中得到解决尚未预知。因此，从全面协调区域发展的角度看，国家在强调地域可持续发展的同时，兼顾地域繁荣是十分必要的。而当前的主体功能区规划方案将广大的西部地区(除成渝、关中、北部湾、天山北麓等少数地区外)都划为限制和禁止开发区，这虽在一定程度上能够促成西部地区生态环境改善和人口的外流，但对西部地区来说却加重了未来的发展成本、提高了发展门槛。此外，主体功能区侧重于空间秩序的合理安排，但却对空间秩序的生产机理，即隐含在空间开发秩序之后的社会空间结构、社会利益结构的研究不够深入，而重视社会因素已经成为当前国内外区域规划的一个明显趋势［28］。因此，主体功能区在规划制订及实践中某种程度上不利于区域综合利益的均衡。

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