山东省支持现代服务业发展的政策考量——基于国内外发达地区的经验启示

商 凯

（山东省财政科学研究所，济南 250002）

服务业的概念最早于20世纪30年代提出，它早期被称为第三产业。“现代服务业”一词是我国特有的说法，它最早出现在党的第十五次代表大会报告中，目前尚未对这一提法给出准确的概念和范围界定，但是大多数研究中普遍采用中长期科技发展规划对现代服务业所作的定义，即现代服务业是在工业化比较发达的阶段产生的，主要依托信息技术和现代管理发展起来的信息和知识相对密集的服务业。

一、山东省现代服务业发展现状

现代服务业已成为山东省经济发展的重要支撑。从全省来看，2011年山东现代服务业发展规模不断扩大，取得了显著成效。但是全省三大产业的发展并不均衡，缺乏协调性，与广东、上海、浙江等沿海发达省份相比，山东现代服务业发展还存在诸多问题，突出表现在占国民经济比重偏低，服务水平、服务质量、服务业内部结构等都还不能满足经济社会发展的需要，亟需在加快经济结构调整的过程中加以解决。

（一）成效显著

1.规模进一步扩大，发展速度加快，对经济社会贡献率日益提高。“十一五”时期，服务业发展的年均增长率为13.4%，对GDP增长的贡献率达到了34.7%。特别是近几年，现代服务业发展速度不断加快，2010年服务业增加值达到14429亿元，同比增长17.2%；2011年实现服务业增加值17418亿元，比2010年增长近3000亿元，增速达到11.3%，占2011年的GDP比重达38%。

2.内部结构不断优化。金融保险业、信息服务、现代物流等行业发展迅速，比重不断提高。2011年，金融保险行业实现增加值1638.8亿元，增长13.7%；交通运输业、仓储业和邮政业实现增加值2214.1亿元，增长4.6%。在国家宏观调控政策持续收紧的背景下，全省房地产市场保持稳定发展，实现增加值1875亿元，增长5.58%。住宿和餐饮业实现增加值885.4亿元，增长13.7%；批发和零售业的规模进一步扩大，占三产的比重达到30.6%。

3.就业吸纳能力增强，对促进财政增收发挥着重要作用。现代服务业吸纳就业的效应进一步放大，成为吸纳新增就业人数和比重最多的产业。2011年全社会现代服务业从业人员达到1343.5万人，占全社会从业人员的32.3%，新增就业人员占全社会新增就业人员的73.6%。

4.现代服务业对投资的利用率稳定增长，吸纳外资能力进一步增强。2011年全省规模以上固定资产投资中，服务业投资12969.7亿元，增长23.8%，服务业投资比重达到50%，超过第二产业。在吸引外资方面，山东现代服务业利用外资的数量和质量都有明显提升，特别是高技术产业、现代物流业、金融服务业等实际利用外资额都有大幅增长。

（二）存在的问题

1.现代服务业总体发展水平偏低，产业结构不尽合理。集中表现为现代服务业总量偏小，占国民经济比重偏低。造成这一现象的原因主要有两点，一是思想认识不到位，直接影响了山东现代服务业的快速发展。山东长期偏重于农业的基础地位和工业的支撑作用，对三大产业之间相互促进、协调发展的内在关系认识不足。同时也没有认识到现代服务业的支持、带动和引领作用；二是在管理体制上，政策体系不健全，无法保障现代服务业的健康发展。一些行业仍然存在垄断经营或限制经营领域的问题，而政府服务职能又相对滞后，政策规定完善不及时，缺乏正确的政策导向。

2.现代服务业投入不足，财政支持力度和社会资本引入能力有限。实践表明，山东在现代服务业发展方面存在投资不足，投资主体主要依靠财政资金的问题，而民营经济等社会资本由于受到行业进入的种种限制，出现了有钱没处花的尴尬情景，民营资本的发展空间受到约束。特别是现代金融业、信息咨询业、高科技产业等行业的投资项目需要的资金量较大，见效时间较长，如果缺乏合理的财政资金引导，民营经济等社会资本和外资进入的可能性较小，这在一定程度上影响了山东现代服务业产业竞争力的提高。

3.现代服务业发展的区域结构不合理，发展层次不够高。从整体上看，山东现代服务业仍处在产业转型阶段，优势产业主要集中在青岛、烟台、济南、威海、潍坊等较发达城市，特别是处于沿海的几个城市，囊括了现代交通运输业、现代物流业、船舶服务业等在内的重要行业。相对而言，内陆城市则缺乏支撑的现代服务行业，第三产业中主要以传统服务业为主，发展层次普遍偏低，呈现出明显的区域差异。

4.专业人才缺乏，知识密集型现代服务业占比较低。一方面，传统服务业的人员不能适应经济社会快速发展的需要，其知识结构和知识水平达不到现代服务业发展所要求的程度。高技术人才和高级服务业人才相当缺乏，特别是涉及高精尖领域的专业人才相对不足，导致现代服务业很难上层次、上水平。另一方面，由于高级服务业人才的不足，知识密集型现代服务业的发展也受到限制，从劳动密集型传统服务业向知识密集型现代服务业的转变还有一段路程。

二、发达国家服务业的发展趋势

1.服务业在带动经济增长和吸纳劳动力就业方面的作用逐渐增强。随着需求结构和产业结构的不断升级，农业的比重在不断下降，工业比重在持续增长之后呈现出下降的趋势，服务业一直处于增长过程中，在西欧等发达国家，服务业在国民经济中的占比高达72.4%，由此进入了服务经济时代。一方面，现代服务业增加值在GDP中的比重不断上升。服务经济带来了专业化和市场化程度的不断加深，制造业高度发展，现代金融、现代物流、信息服务和商业服务等现代服务业规模越来越大，在服务业中的比重继续上升。比如，日本的现代服务业增加值占GDP增加值的比重在2010年达到51%。另一方面，现代服务业吸纳劳动力的作用逐渐增强。现代服务业为社会提供多元化的就业岗位，日益成为吸纳就业的主要渠道。比如，英国典型的服务业就业人数占总就业人数的比重由1987年的39.1%上升到2010年的55%。

2.生产性服务业在现代服务业中的比重逐步加大。在工业发达国家中，通信、金融保险、物流、信息、中介、商务服务等生产性服务业发展速度最快，已占到服务业比重的50%以上，成为产业技术和整体经济的支柱产业，未来将继续保持强劲势头。比如，日本以金融保险等为主的生产性服务业增加值占到了现代服务业总量的64.5%。

3.基于信息技术的新兴服务业成为现代服务业发展的新增长点。随着新兴服务业内容的扩展，现代服务业中将衍生出更多新的服务业形态，尤其是依靠信息技术发展起来的电子商务业、网络教育业、现代物流业等一批具有低能耗和高附加值的新兴服务业，正成为现代服务业发展的热点和新增长点。

4.现代服务业在现代国际贸易和国际投资领域的地位明显上升。一方面，现代服务业促使国际贸易向现代服务业贸易转变。服务贸易的科技含量和附加值日益提高，正逐渐由传统的以资源密集型或劳动密集型为主的传统服务贸易向以知识密集型为主的现代服务业贸易转变。另一方面，全球投资重点也由制造业转向服务业，金融、信息服务业等现代服务业通过服务业项目外包、跨国公司业务离岸化、与跨国公司有战略合作关系的服务企业等方式向国际投资领域转移和渗透。

三、国内发达省份支持现代服务业发展的政策措施

1.制定现代服务业发展规划，明确重点发展领域。广东省在2008年9月颁布《广东省人民政府关于加快发展我省服务业的实施意见》，重点支持服务业发展总部经济，承接和创办大型国际会展与国际服务外包，建设和培育重点服务行业、重点服务项目和龙头服务业企业。上海市在2010年2月下发《上海市人民政府印发关于进一步促进本市中介服务业发展若干意见的通知》，提出力争到2015年，上海市中介服务业门类拓展到70个以上，从业人员增加到65万人以上，重点领域相关行业的增加值或营业收入保持每年20%左右的增长速度，中介服务业发展的总体水平在全国继续保持领先地位。

2.建立现代服务业发展专项基金，提供财力保障。上海市一方面加大对现代服务业的财政支持力度，充分发挥现有的服务业发展引导资金和中小企业发展专项资金的作用，不断向中介服务业适当倾斜；另一方面，进一步完善政府购买服务制度，明确政府购买服务范围，加大政府购买服务力度，拓展服务业的市场需求空间。2010年，上海落实服务业发展引导资金、国家服务外包业务发展资金等共4.3亿元，有力地带动了三产增加值的提高。广东省整合服务业发展省级财政专项资金，通过优化服务业专项资金使用结构，综合运用贷款贴息、以奖代补和财政补助等多种方式，在批发零售、现代物流、电子商务、再生资源回收体系建设等现代生产和生活服务业关键领域、薄弱环节实现新突破。

3.落实税收优惠政策，减轻现代服务业发展成本。上海市针对具体的服务业种类，实行不同程度的税收优惠。比如，对符合条件的中小企业信用担保机构的担保业务收入，可按规定免征三年营业税，符合高新技术企业或技术先进型服务企业认定标准并取得相应认定资格的中介服务机构可享受相应税收优惠政策。广东省在国家鼓励类生产性服务、农业生产性服务、自主创新、节能减排、社区服务、家政服务、实物租赁等服务业方面，争取给予地方税收优惠政策。同时，积极调整国家鼓励发展的服务业项目用地的耕地占用税、土地使用税的适用税率。

4.扩大省级服务业引导资金规模，引导社会资金加大对服务业的投入。浙江省充分整合省级服务业发展财政专项资金，优化专项资金的使用结构，加大对重点领域和重大项目的资金扶持力度，引导社会资金投资服务业。2010年浙江省级服务业财政引导资金规模增加至近1亿元，并建立逐年增长机制。广东省引导资金主要用于现代生产性服务业和关系民生的生活性服务业发展，以及为国家服务业发展引导资金的配套等。

四、对山东省的启示

从国内外支持现代服务业发展的实践经验来看，顺应服务业发展的国际化趋势的同时，借鉴国内外先进经验和成功做法，结合本区域内产业发展情况，制定相应措施是加快现代服务业发展的有力保证，也是促进山东省转变经济发展方式、调整经济结构的必然要求。

1.健全政策体系，发展现代服务业重点领域。把发展现代服务业作为山东调整产业结构和转变发展方式的重点，不断扩大现代服务业总量，优化服务业内部结构，提高服务业增加值占生产总值的比重。首先，完善政策体系，提供制度保障。健全支持服务业跨越发展的政策法规，完善服务业绩效考核机制，选取条件成熟的市、城区和园区开展省级服务业综合改革试点。其次，大力发展重点领域。编制支持现代服务业产业发展规划，强化“四大载体”建设，壮大生产性服务业，特别是高技术服务业，积极发展投资和管理咨询、现代物流、信息服务业等中介服务业。最后，推动全省旅游大项目建设，进一步提升“好客山东”文化旅游品牌，以京沪高铁和强大的公路网络为依托，做大做强山东旅游业，强化旅游服务业的国民经济支柱产业地位。

2.建立服务业发展资金引导机制。充分发挥各类服务业发展资金的作用，重点支持发展生产性服务业、生活性服务业和公共性服务业，逐步构建现代服务业体系，提高现代服务业增加值对国民经济的贡献率，为全省经济社会发展提供广阔的财源保障。一方面，东部地区充分利用好山东半岛蓝色经济区和黄河三角洲高效生态经济区建设专项资金，争取中央专项资金的投入，带动社会资本积极参与“蓝黄”经济区的发展，发挥其辐射带动作用。另一方面，对中西部地区，通过建立县级基本财力保障机制，加大对这些区域现代服务业发展的转移支付力度，给予政策优惠，鼓励市、县发展现代物流业、高新技术产业、商务服务业等产业框架的积极性和创造性。

3.紧抓蓝色经济区建设机遇，打造现代海洋服务业。按照《山东半岛蓝色经济区发展规划》，实施海陆统筹发展，推进山东省海洋产业综合管理，加快海洋基础设施建设，促进海洋经济布局优化和海洋产业结构调整。鼓励民营企业更多地进入与现代海洋服务业有关的国际贸易和投资领域，围绕培育海洋优势产业和海洋战略性新兴产业，引导具有竞争力的港口服务业发展，打造现代海洋物流业和现代海洋生态旅游业基地，创建山东省现代海洋服务业品牌。

4.鼓励社会资本进入具有现代服务业性质的中小企业领域。一是除用财政资金担保和贴息等方式支持信贷资金投入中小企业等弱势领域以外，引导社会资本投入到中小企业的建设中，为涉及中小企业的服务行业提供支持。二是积极支持符合条件的服务企业通过境内外资本市场融资，鼓励有条件的市（地）设立风险投资基金，支持高新技术企业创业，提高其自主创新能力。三是鼓励中小企业信用担保机构安排一定比例的担保资金，用于支持中小服务企业融资。

5.培养和引进现代服务业先进人才。加快发展现代服务业，特别是知识密集型服务业，必须以人才为支撑。一方面，充分发挥高校和科研院所的作用，做好学科设置与紧缺专业的整合，培养一批适应市场需要的技能型人才和具有创新能力的科研型人才。另一方面，面向国内外引进一批熟悉国际规则、具有创新创业能力的优秀服务业人才，同时，选派服务业人才到服务业发达的国家和地区学习，培养一批高级服务业人才，为山东现代服务业发展提供强有力的智力支撑。

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