我国预算法修订应遵循的基本原则和几个重点内容

俞光远

（中国财税法学研究会，北京 100805）

《中华人民共和国预算法》自1994年颁布以来，对于规范预算监督和预算行为，加强我国的预算管理，强化预算分配和监督职能，促进经济和社会健康发展发挥了重要作用。但从预算法执行近10 多年的实践看，特别是从发展社会主义市场经济和实施依法治国方略的要求来看，现行的预算法已经不能适应现阶段改革开放和经济社会协调发展的需要，存在一些明显的缺陷和不足，如现行预算法远滞后于财税改革、预算法律制度存在明显缺陷、预算法有些重要条款过于笼统、预算法有些重要内容不够完整。因此，当前迫切需要修订和完善预算法，为逐步解决财政预算体制中的深层次矛盾创造良好条件。

一、修订预算法的主要原则

修订预算法有许多原则。针对现行预算法存在的主要问题，这次修订预算法应当重点遵循以下主要原则：

（一）法定性

预算的法定性，是指预算从成立、执行、到决算都要经过立法机关审查批准，具有法律效力。通常预算是按照一定的法律程序成立的，预算成立之后，就是法律性文件，它是国家集中性财政资金来源规模、去向用途的法律性规范。非经法定程序，任何个人和单位都不得改变。世界上许多国家都以预算法律的形式，把财政资金的筹集和分配方式，组织机构及其职权范围，预算的编制、审核、批准、执行程序固定下来，建立预算管理的法律程序。我国有的地方、部门的领导乱批条子、乱开口子的现象还时有发生，有的税务部门还在搞“包税”或变相包税，有的搞人情税、过头税，或越权减免税等，这既违反了依法理财的原则，又违反了预算的法定性。遵循这条原则，重点是要强化法律责任，严肃预算法纪，预算法要明确列举各种违法行为，并规定有关领导和直接责任人员相应的法律责任，以便查处遏止有关的违法乱纪，增强预算法制观念，强化预算约束。

（二）完整性

预算的完整性，是指预算具有的所有各部分都应当完备无缺。预算包括预算收入和预算支出，按照完整性的要求，政府所有收入都要纳入国家预算收入，包括税收收入、国有资产经营收入、土地出让金收入、政府基金收入、政府债务收入、预算外收入等所有政府收入都必须纳入国家预算收入。而目前后四项政府收入尚未纳入预算收入。遵循这条原则，重点是要把政府所有的收入和支出全部纳入国家预算。预算法要明确规定，把土地出让金收入、政府基金收入、政府债务收入、预算外收入全部纳入国家预算收入，把政府所有支出全部纳入预算支出，包括土地出让金支出、政府基金支出、政府债务支出、预算外支出等等。如果没有预算的完整性，就谈不上预算的科学性和公开性。

（三）科学性

预算的科学性，是指根据社会经济发展的客观规律和我国现阶段发展的实际情况，按照科学发展观的要求，实事求是合理地编制预算。按照科学性的要求，预算编制的指导思想要科学，预算收入和预算支出的分类要科学，预算科目体系的设计要科学，预算编制的方法要科学等等。遵循这条原则，重点是科学编制国家预算，使国家预算科学合理，不仅符合社会主义市场经济发展规律，而且反映我国社会经济发展的实际情况，促进社会经济的持续健康发展。

（四）公开性

预算的公开性，是指各级政府预算和部门预算的编制、执行和决算的全部过程，不仅要经过国家权力机关审批，同时还要通过新闻媒介向广大公众公布宣传。许多国家议会在召开预算辩论会、听证会时，向社会开放，公众可以旁听，就体现了这个特性。我国预算的公开性，是由财政预算的公共性决定的。财政收入来自于民、用之于民，因而预算从编制、审批、执行到决算的全部过程，除了个别确需保密的数据外，都应向广大社会公众公布宣传，特别是人民群众关心的“三公”经费等数据，尽可能增强预算透明度，不仅可以得到广大人民群众的理解和支持，而且可以有效增大人大监督、舆论监督和社会监督的力度。而绝不能以保密为由，搞变相的暗箱操作或权钱交易等的腐败行为，杜绝屡禁不绝、五花八门的“小金库”，或变大公为小公、变小公为个人等的违法行为。遵循这条原则，重点是预算编制的内容尽量细化透明，预算编制、审批、执行、监督的各环节和全过程尽量公开透明，以便加强人大监督、舆论监督和社会监督，从根本上遏制各种违法乱纪行为。

二、此次修订预算法应关注的几个重点内容

目前来看，我国大的政治经济体制尚未改革或确定下来，中央和地方事权和财权的划分尚不科学，中央与地方的分配关系尚未理顺，要进行根本性的预算法大改的条件还不够成熟。而进行小改又缺乏实质性意义，因而这次修订预算法只能是以立足于中改或争取中改为好，对于一些争议比较大、修改条件不太成熟的问题应当放到以后逐步解决。在这个指导思想下，这次修改预算法需要重点研究解决以下主要问题：深化分税制预算体制改革，理顺中央与地方财政分配关系；细化和科学编制预算，增强预算的科学性和完整性；深化部门预算改革，规范部门预算编制；明确预算初步审查的重点，提高预算审查监督的效果；规范预算超收收入的使用，加强对预算超收收入使用的监督；明确预算调整行为，加强对预算调整的审查监督；借用审计机关力量，加强对预算执行情况的审计监督；规范预算审查监督，加强人大对预算的审查监督；赋予地方省级政府适当举债权，将地方债务管理纳入法治化轨道；严格法律责任，强化预算约束等。

上述预算法修订应关注的主要内容，大部分在笔者之前的文章中已有所阐述①参见俞光远：“我国现行预算法修订的主要内容与对策建议”，《地方财政研究》2011年第1 期。，这里不再重复。本文重点就强化人大监督、规范地方债务和强化预算约束这三个方面加以讨论。

（一）规范预算审查监督，加强人大对预算的审查监督

现行《预算法》的一个重大缺陷是，缺乏人大及其常委会对预算审查监督的实质性内容，仅在第五章预算审查和批准和第九章监督中有一些人大对预算审查监督的程序性内容。人大审查监督的一个主要特点是依法审查、依法监督，预算法的重大缺陷是造成人大对预算进行程序性审查监督的多、实质性的审查监督少的重要原因，直接影响人大对预算审查监督的质量和效果。

修订预算法应当增设一章，专门规定人大及其常委会加强对预算审查监督的内容。要将《全国人大常委会关于加强预算审查监督的决定》的重要内容和有关精神吸收纳入《预算法》中；同时，将各地人大及其常委会加强对预算审查监督行之有效的创新做法和成功经验吸收纳入《预算法》中。归纳起来主要做法和重点内容有：一是明确人大财经委初审预算草案可召开座谈会、论证会，财政部门对初审意见要及时反馈；二是人大常委会可责成审计部门对重点部门和重点项目资金使用情况进行专项审计，并报告审计结果；三是人大代表或常委会委员可以依照法定程序，对预算决算中的有关问题提出询问与质询；四是人大常委会可就预算、决算中的重大事项或特定问题组织专题调查；五是人大常委会可就预算审查监督中的重大问题举行听证会，对预算工作进行评议，作出有关决议；六是对人代会预算决议中强调确保的支出项目和法定必保的支出项目需要调减指标的，须报经人大常委会批准后执行；七是人大常委会组成人员可以按照法定程序，提出有关预算的修正案；八是坚持先有预算、后有支出的原则，编制临时预算，规范人代会召开前的预算支出；九是公民或组织有权对违反预算法律、法规的行为，向人大及其常委会或者其他有关国家机关进行检举和控告；十是对违反规定负有责任的主管领导和直接责任人员追究行政责任或其他法律责任等。

（二）赋予地方省级政府适当举债权，将地方债务管理纳入法治化轨道

按照现行预算法规定，地方政府没有举债权。但在实际执行过程中，由于各种各样的原因，各地方政府普遍都有或多或少的债务，特别在2008年以后，为了应对金融危机的冲击，与中央增投4万亿元建设资金配套，截止2010年底，地方政府逐步形成了10.7万亿元的债务余额。地方政府总体债务规模过大，部分地方政府偿债压力加大，存在一定的债务风险。从2009年债务余额与当年可用财力的比率看，省、市本级和西部地区债务风险较为集中，有7个省、10个市和14个县本级超过100%，最高的达364.77%。为了将债务规模控制在安全可靠的范围以内，从目前我国的实际情况出发，应当赋予地方省级政府适当的举债权，并将地方债务规模和债务管理纳入法治化轨道。根据发展社会主义市场经济的要求，按照中央统一领导与地方分权管理的原则，实行名副其实的分税制后，应当赋予省级地方政府适当的举债权，省级地方政府举借一定规模的债务，主要用于弥补以前年度的财政赤字、归还地方政府旧债（包括隐性挂账）和其他急需的财政支出。根据我国的实际情况，参照国内外有关经验，一般来说，地方省级债务占当年本地区GDP 的比重应当控制在3%以内，省级债务余额占GDP 的比重一定控制在20%以内，这是省级综合财力可以承受的范围，总体上必须控制在这个安全可靠的范围之内。

为了严格控制地方债务规模，并将地方债务管理纳入法治化轨道，《预算法》必须重点规定：一是根据本地区社会经济发展的实际情况，地方省级政府可以举借一定规模的债务，地方省级债务占当年本地区GDP 的比重应当控制在3%以内，省级债务余额占本地区GDP 的比重应当控制在20%以内；二是为了严格地方债务的使用方向，省级地方政府举借的债务，主要用于弥补以前年度的财政赤字、归还地方政府旧债和其他急需的财政支出；三是为了强化债务管理，严格债务约束，应当将地方债务收入与支出纳入预算管理，省级地方债务预算应对当年地方债务的发行额度、主要用途、使用期限、借用利率、使用方式和还本付息做出详细说明，并由本级人大审查批准和监督；四是为了强化偿债责任，建立健全清偿债务机制，在发行地方债券或者为地方债融资时，必须明确地方债务的发行主体、发债规模、发债程序、偿还机制、发债责任、债务资金使用及其绩效考核，并纳入地方省级政府任期目标责任制，与地方省级主要负责人的政绩考核挂钩。

（三）严格法律责任，强化预算约束

从近几年对中央预算执行情况的审计工作报告反映的情况来看，目前违反预算管理的行为种类比较繁多，违法乱纪的现象比较严重。现行预算法规定的法律责任只有三条，内容少而空洞，不仅列举的违法乱纪行为种类太少，而且内容过于粗略，缺乏可操作性。

为了严格法律责任，强化预算约束，修订预算法应采取列举法和概括法相结合的方法，将较为普遍、危害较大的违反预算管理行为有重点地列举出来，制定相应的法律责任和惩罚措施，并视违者的情节轻重，追究有关部门主要领导和直接责任人员相应的行政责任或者刑事责任，重点内容主要包括：一是严格依法征税，依率计征，应收尽收，及时足额征收各项税收收入，既不得按照计划指标或任务多征、少征、缓征税收，也不得包税或变相包税，严禁越权减免税；二是禁止截留、挤占财政收入，既不得混淆各级财政收入的级次，也不得擅自变更财政收入的级次；三是禁止擅自改变财政资金的用途，既不得将财政资金挪作他用，也不得在预算科目之间流动；四是禁止部门、单位私设小金库，既不得违规发放津贴，也不得巧立名目发放各种补贴；五是健全地方债务管理制度，将地方债务纳入预算管理，严格地方债务风险目标管理，防范地方财政风险，地方举借债务擅自超过法律规定比例的，或者地方债务到期无法清偿的，追究地方主要领导和直接责任人员的法律责任。