冷战时期美国对阿富汗宪政改革的政策*

张树明

2001年阿富汗战争以来，美国对阿富汗的民主改造没有消除其内部冲突，反映了美国民主输出战略的有限性。其实，早在冷战期间，美国就曾介入阿富汗的一场宪政改革并产生了较大影响。阿富汗的宪政改革发生于20世纪60到70年代，主要内容是仿效西方，建立君主立宪制，通称“十年宪政”(1963—1973年)。

20世纪以来，支持他国民主改革、反对共产主义扩散是美国外交政策的基本原则之一，而力争阿富汗对本国意识形态的认同和政治体制的模仿是美苏冷战的重要内容。阿富汗政治改革的主要动因在国内，但美国输出民主的政策是重要的外部因素。本文在既有研究成果基础上，依靠美国政府解密外交文件，试图探讨美国对阿富汗宪政改革的基本政策及其原因和影响。

一、冷战时期阿富汗宪政改革概况

冷战时期阿富汗宪政改革的重要标志是1964宪法的制定和实施。促成此次宪政改革的原因是多重的，主要有：穆罕默德·达乌德 (Mohammed Daoud Khan)任首相期间 (1953—1963年)的政治高压引发普遍不满;与巴基斯坦关系的恶化导致对外贸易萎缩和经济停滞激发了民众的怨气;国内教育的迅速发展引发就业难等问题使中下层民众对政府充满怨言。1958年发生在伊拉克的流血政变使阿富汗查希尔国王认识到，传统君主制的变革不可避免，必须自上而下地主动进行才符合王室利益。在查希尔国王的推动下，1964年9月阿富汗新宪法通过并实行，拉开了宪政改革的帷幕。有学者称该宪法为“穆斯林世界最好的宪法”①［美］路·杜普雷：《阿富汗现代史纲要》，西北大学出版社2002年版，第152页。。它建立和完善了君主立宪制度，限制国王权力，实行分权和制衡，自由选举，给予民众更多基本权利等。此次宪政改革引发了许多新的重要的社会和政治现象，如以1965年阿富汗人民民主党(People’s Democratic Party of Afghanistan，PDPA)的成立为标志的左翼力量的发展，以左翼力量与伊斯兰极端势力的对立为标志的政治力量的分化，知识分子阶层的壮大，自由媒体的涌现等。

但改革仍有诸多不成熟的地方。首先，国王仍处于政治权力顶层，不受议会限制，仍带有绝对君主制色彩;其次，权力关系不顺，议会权力过大制约了政府的行政效率和信心，“国会攫取了越来越多的权力，但很少用这种权力去作出富有建设性的成就”②［美］路·杜普雷：《阿富汗现代史纲要》，西北大学出版社2002年版，第236页。;再次，民众激情有余而理性不足，特别是青年学生对政治和国家前途抱有极大热情和良好意愿，但缺乏政治经验，不懂民主政治的运作，动辄以冲击议会、发动罢课等方式表达意见，加剧了社会的动荡;第四，作为现代民主制主要内容的政党制度由于政党法未被签署而未能建立，导致阿富汗的政治生活很不完善;最后，官僚主义充斥政府机构，制约了民主改革的深入。阿富汗各阶层和群体——自由主义者、工人、学生、保守主义者和伊斯兰保守主义分子等对政府和宪政改革的不满与日俱增，左翼批评政府改革力度不够，右翼指责政府改革过于激进。出现这样的局面，主要是因为阿富汗缺乏西方民主的社会基础和运作经验，阿富汗民众极低的受教育率和文化素质严重限制了其对“民主”的理解、权利的享有和义务的履行，而70年代初阿富汗经济形势的恶化成为压倒宪政改革的“最后一根稻草”。

各种矛盾的积累使民主改革陷入困境，“1970—1971年间，政治发展到如此复杂的地步，就连老观察家都摸不着头脑”③［美］路·杜普雷：《阿富汗现代史纲要》，西北大学出版社2002年版，第254页。。1973年，达乌德发动政变，宣布废除1964年宪法和君主制，建立共和国，阿富汗宪政改革结束。

二、美国对阿宪政改革政策的形成与基本内容

阿富汗的宪政改革不是美国政策促动的结果。1963年后美国才开始较多地关注阿富汗政局发展。美国国务院对外关系文件关于阿富汗宪政改革的最早记载出现在1963年9月，当时访问美国的阿富汗国王应肯尼迪总统之请，介绍了即将启动的宪政改革。此时，改革尚未开始，美国的政策并不明朗。20世纪60年代中期后，美国国家安全委员会、国务院等在广泛讨论的基础上形成了美国对阿富汗宪政改革的政策立场。美国的政策不是一成不变的，而是根据改革的进展适时调整。70年代改革难以为继时，美国政策调整的力度加大，由支持改革转而采取了消极和否定态度。

(一)阿富汗宪政改革与美国政策的形成

1963年查伊尔国王访问美国，争取美国对改革的支持，在9月5日的首脑会谈中，他向肯尼迪介绍即将进行的宪政改革时说，“(依据一部新宪法)阿富汗将要建立最现代化的民主政府，在这个民主政府里，民众将可以参与更多的公共事务。在经过多年准备后，转变将会平静和顺利地完成”①Department of State，Foreign Relations of United States，1961 －1963，Volume XIX，Washington，DC：U-nited States Government Printing Office，p.660。对于查希尔期待的美国的支持，肯尼迪没有作出肯定性回应，只赞扬性地认为“国王陛下的行为是明智的”，并提出忠告说，民主改革“最关键的是平衡——在一个自由社会里，维持稳定是极其困难的”②Foreign Relations of United States，1961－1963，Volume XIX，pp.659－660。肯尼迪的态度表明了美国对阿富汗民主改革的关注和谨慎态度。一方面，支持第三世界国家的民主化符合美国的长远利益;另一方面，鉴于政治改革的复杂性、敏感性，以及阿富汗宪政改革尚未开始，形势尚不明朗，美国也不急于表明立场。美国担心，阿富汗的宪政改革如果失控或出现失误，会诱发社会冲突和局势动荡，威胁地区稳定，损害美国利益。这是美国对阿富汗宪政改革持谨慎态度的主要原因。

经一段时间的观察，美国对阿宪政改革予以认可。1964年1月22日，美国《国家情报评估报告》讲，“自1963年3月达乌德离职后，在一个30年来首次不是由王室家族成员领导的内阁推动下，现代化开始在政治领域启动”，认为“民主改革至少有一半成功的机会”③Foreign Relations of United States，1964－1968，Volume XXV，p.1046。但报告同时认为，阿富汗的政治改革要避免发生暴力巨变，需要君主制政体持续保持改革势头，满足人们对政治进步的愿望。报告明显体现了保持局势稳定，防止暴力革命的理念。

随着阿宪政改革的推进，美国的政策日渐明朗。1969年8月，美国国家安全委员会负责近东和南亚事务的跨部门小组制定通过的《关于阿富汗的国家政策声明》，全面、清晰地阐述了美国的政策。声明首先认为，代议制在阿富汗是可行的，同时强调，美国政策的目标是“在一个正在经历快速社会变革的传统社会中，实现有助于政治稳定的政府制度的发展”。

美国对阿改革的早期政策可概括为“高度重视，予以鼓励，但避免正式、直接介入”。具体内容是：

第一，鼓励、支持宪政改革。阿富汗政治制度的西化有利于加强与西方的亲近感，有利于扩大西方民主理念的影响，有助于阻止共产主义思想在阿富汗的扩散。美国政府认为，阿富汗的新制度处于发展初期，较为虚弱，如果缺乏美国的支持，宪政改革不可能取得成功。因此，声明在论述美国的政策目标及实现手段时明确表示，美国应“鼓励阿富汗民主试验的持续进行”，防止改革出现意外。美国政府认为，“只要议会制试验得到明智的指导，这个新趋势很明显是符合我们的利益的。从长远看，代议制政府给予了阿富汗最大的灵活性和最好的前景，使它能应对由于在一个传统社会中的快速现代化而带来的社会压力。”①Foreign Relations of United States，1969—1976，Volum e －7，http：//history.state.gov/historicaldocuments/frus1969－76ve07

第二，美国的鼓励政策应保持克制，避免给予直接支持，避免引起苏联的激烈反应。声明指出，“以任何方式直接卷入阿富汗的民主政治事务都不符合我们的利益，在这样一个微妙和敏感的地区，我们促进对‘宪政改革’支持的努力应得到严格控制。”这一政策的制定与美国对阿富汗的战略构想密切相关。在美国政府眼中，阿富汗只是隔离美、苏势力的缓冲国，不是关系美国根本利益的核心国家。同时，美国政府判断，苏联暂且没有控制阿富汗的战略意图，因而无须在阿富汗采取过于激进和冒险的政策。这一战略定位导致了美国的对阿政策，包括对宪政改革的政策始终在一种有所保留的氛围下制定和实施，努力避免在支持阿富汗民主化问题上与苏联发生直接冲突。

第三，美国以多种方式对宪政改革予以支持。首先，美国通过外交途径，主要以个人方式表示支持。声明说，“(驻阿)大使或其他经选择的高级外交官员可以与阿富汗决策者——特别是阿富汗国王和支持改革运动的王室成员联系和接触，表达我们对宪政改革的道义支持”。1967年3月，阿富汗首相梅文瓦访问美国，约翰逊总统表达了美国赞赏并愿意支持阿富汗政治改革的愿望。1970年1月，美国副总统阿格纽在与阿富汗首相埃特马迪的谈话中，也赞赏阿富汗1964年宪法和民主进程。其次，以提供经济援助稳定阿富汗政局的方式表示支持。美国政府认识到，停滞的经济是政治危险的重要诱因。70年代初，面对阿富汗旱灾引发的严重经济衰退和对政治改革的持续构成的威胁，美国两次向阿富汗提供十几万吨小麦援助及财政资助，平息民众对立宪政府的不满，稳定政局，以便阿政府集中精力推动宪政改革。此外，美国在阿富汗一直进行信息、文化的宣传活动，以多种方式对阿富汗社会进行西方式民主理念的宣传，以此“为阿富汗的代议制政府发展作出间接贡献”②Foreign Relations of United States，1969 －1976，Volum e－7，http：//history.state.gov/historicaldocuments/frus1969－76ve07。在这方面，一个好的基础是阿富汗上层社会有大量受过西方教育的人士，他们在思想上是与美国和西方联系在一起的。

(二)“宪政改革”的衰败与美国政策的转变

70年代，宪政改革呈现衰败趋势，政局动荡，秩序失范。“1970年代早期，阿富汗已经处于危机的边缘”①Meredith L.Runion，the History of Afghanistan［M］，Greenwood Press，2007，p.101。美国清楚地看到阿富汗局势的新变化，开始对此前的政策进行大幅调整。

1.宪政改革的僵局与美国政府的认识

60年代末70年代初，宪政改革自身的矛盾和经济形势的恶化，阿政治改革陷入前进不能、后退不得的僵局;政府更迭频繁，从1971到1973年三易首相 (埃特马迪、阿卜杜尔·查希尔、穆罕默德·沙菲克内阁);各种政治势力组织的罢课、罢工和游行示威遍及全国。面对乱局，1971年7—8月，美国驻阿大使罗·纽曼在给国务院的电报中表示了对宪政改革前景的担忧，他认为，“阿富汗政治、经济形势日益恶化……现在处于危险中”。1972年5月，美国国务院巴基斯坦、阿富汗和缅甸事务办公室的罗伯特·弗拉滕给办公室主任兰根的备忘录将此界定为“渐进式危机”，其中讲到，“几乎每个人都同意，阿富汗出现了某种程度的政治危机”②Foreign Relations of United States，1969 －1976，Volum e－7，http：//history.state.gov/historicaldocuments/frus1969－76ve07。

面对危机，美国支持改革的积极性下降了。从已公开的美国外交文件看，美国没有采取任何有效措施以打破僵局推动改革的继续进行。而此时的阿富汗正急需外部支持以推动其停滞的改革。内部改革陷入困境，外部支持遥遥无期，“任何努力都无法挽救岌岌可危的君主制度了”③彭树智、黄杨文：《中东国家通史·阿富汗卷》，商务印书馆2000年版，第264页。。阿富汗局势面临转变。

美国支持对阿宪政改革，但没有将自己与之绑定。美国的政策目标不仅是需要一个西化的阿富汗，更需要一个稳定有序的阿富汗。因为只有这样的阿富汗才能真正起到缓冲国的作用。1969年国务院的《关于阿富汗的国家政策声明》明确表明了这一点：“在我们与阿富汗的关系上，如果任何继任政权表现出同样的维持国家独立、在苏联过于强大的影响力下保持自由和坚持不结盟政策的决心，我们也将维持同样的 (支持)立场”④Foreign Relations of United States，1969 －1976，Volum e－7，http：//history.state.gov/historicaldocuments/frus1969－76ve07。这一原则为70年代初美国调整对宪政改革的政策预留了空间。

2.达乌德政变与美国的新选择

美国确立新政策的机会很快出现。1972年3月，美国驻阿大使报告：阿富汗前首相穆罕默德·达乌德通过其亲信、外交部前情报主任瓦希德·阿布杜拉联系美国大使馆，了解美国对达乌德重新掌权的立场。瓦希德询问：美国对达乌德重新掌权的态度是什么?如果达乌德成为政府领导人，能否得到美国政府的同情?美国是否继续从经济、道义上支持阿富汗新政府?美国是否将保护阿富汗的国家独立?⑤Foreign Relations of United States，1969 －1976，Volum e－7，http：//history.state.gov/historicaldocuments/frus1969－76ve07

形势已经明了，阿富汗国内对改革不满的势力正策划反政府和反改革的政变，作为反对者之一的达乌德急于了解美国立场并得到美国支持，以加大获胜几率。这一事件也表明，美国对宪政改革的失败及后续事态发展是了解的。美国的政策将会极大影响乃至决定阿富汗宪政改革的命运。

纽曼大使建议，美国目前应静观其变，根据阿富汗局势发展以决定美国的反应，同时保持与达乌德的联系，获取更多信息。美国应明确告知达乌德，“美国政府对任何政府的态度都是建立在该政府对美国利益和对地区和平与稳定的政策和行动上”①Foreign Relations of United States，1969 －1976，Volum e－7，http：//history.state.gov/historicaldocuments/frus1969－76ve07.。这相当于向达乌德施加压力，促使其维护美国在阿富汗的利益。美国虽然一直支持阿富汗现政府的宪政改革，但改革已经开始破坏国内稳定和秩序，这种局面不符合美国维持一个稳定、缓冲的阿富汗的地区利益。达乌德的第一个任期展现过强硬的统治手段，是重建阿富汗秩序的最现实的力量。

美国驻阿大使馆身居外交一线，对阿富汗历史、文化、政治形势有更详细、全面、生动的了解，向美国决策者提供了大量有价值的建议，得到高层的认可和采纳。利弊权衡之下，美国政府最终选择了达乌德，放弃了对阿富汗现政府的支持。

在没有美国反对的情况下，1973年7月达乌德发动政变。政变没有造成大规模社会动荡，秩序很快得以恢复。美国使馆向国内报告了政变情况并建议美国政府不必急于承认达乌德政府，而将外交承认作为一种从达乌德手中换取更多好处的筹码，同时以延迟承认保持对达乌德的压力。使馆的建议再次得到了美国务院的重视。国务院指示驻阿使馆保持与达乌德的联系，同时，以延续外交关系的方式表示了对达乌德政府的“默示承认”②“默示承认”是国际法和外交学概念，指承认国不明确表明对另外一国或一国政府的承认之意，而是实施可以推定为表示承认的一定行为所成立的承认。参见金正昆《现代外交学概论》，中国人民大学出版社1999年版第69页。。1974年，美国国务卿基辛格访问了阿富汗并签订一系列经济技术援助协议，确认了对达乌德政府的支持。

三、美国对阿富汗宪政改革政策的影响

在阿富汗宪政改革的不同时期，美国的政策由早期的谨慎支持转变为后来的放弃支持，如此大幅度的变化对阿富汗及地区和大国关系产生了较大影响。

第一，美国的“始乱终弃”政策对宪政改革产生了积极和消极双重影响。美国的政策在早期推动了改革的持续进行，但也加速了改革的终结。改革初期，美国积极、谨慎的支持政策一定程度上削弱了改革面临的困难，缓解了宪政改革遭遇的困境，有利于改革的顺利进行。但事态出现转折时，美国充分表现出灵活、实用、利益至上的特点。当达乌德事件预示着新的机会时，美国迅速抓住了它。这种政策选择是对宪政改革的致命打击，直接加速了改革的失败。

第二，对阿富汗国家命运的影响。美国的默许和支持对达乌德政变成功起到了一定作用。达乌德上台后改变了此前的亲苏反美立场，注重与两大国同时发展友好关系。但达乌德与美国关系的快速发展引起苏联的不安，也是达乌德1978年被推翻的原因之一。此外，人民民主党参与了1973年政变，没有遭到美国的反对，从而走上了阿富汗的政治舞台，主导了此后十余年阿富汗的国家走向和地区局势。在这个意义上，美国对达乌德政变的支持对此后阿富汗的乱局有不可消除的责任。

第三，对美阿关系的影响。美国对兴起于宪政改革过程中的左翼力量没有重视，削弱了70年代后美国应对阿富汗局势变化的能力，削弱了70年代的美阿关系。1965年，“阿富汗人民民主党”(PDPA)成立，但发展缓慢，影响仅限于大中城市。同时，该党长期没有得到苏联的有力支持，不致构成对阿富汗政权的威胁。因此，很长时期内，美国对以人民民主党为代表的阿富汗左翼力量没有关注。在美国对外关系文件等档案资料中不易找到对人民民主党的专门政策。但70年代中期后人民民主党迅速崛起，因参与1973年政变而登上政治舞台，1978年成为执政党。由于长期忽视，美国对人民民主党知之甚少，形势的快速发展使美国有些应接不暇，无法在短期内出台适当政策予以应对，使自己陷于被动，很大程度上影响了70年代后期美阿双边关系的正常发展。

四、美国对阿富汗宪政改革之政策的成因

多方面的复杂因素主导了美国对阿富汗“宪政改革”的上述政策。

第一，对阿富汗民主改革的真正动机持怀疑态度。1970年12月，纽曼大使评估了阿富汗改革的性质，对改革的动机表示怀疑。纽曼认为，改革的目的不是要在阿富汗真正实现君主立宪制，而仅是阿富汗国王平衡国内不同政治势力，巩固君主统治的手段：“稳定对阿富汗国王意味着始终如一的、在国家多种力量间机智的平衡。……将近四年后，我倾向于将阿富汗的‘民主试验’看成是这个平衡的一部分，而不是对阿富汗政府新颖的和革命性的改革。它倾向于进一步动员这个国家的政治力量，不将实际权力给任何人，但使每个人都很忙碌和困惑，并剥夺反对派以危险的方式组织起来的机会。”①Foreign Relations of United States，1969 －1976，Volum e－7，http：//history.state.gov/historicaldocuments/frus1969－76ve07任职于美国国务院巴基斯坦、阿富汗和孟加拉事务办公室的罗布特·弗拉滕的观点也佐证了美国大使的判断，他认为，“在任何情况下，国王也不可能允许实际权力落入‘平民’手中”②Foreign Relations of United States，1969 －1976，Volum e－7，http：//history.state.gov/historicaldocuments/frus1969－76ve07。

阿富汗宪政改革的副作用也阻遏了美国的积极性。西方式民主在阿富汗缺乏传统和基础。选民和议员、官员等大都没有与现代民主相适应的政治素养，“下院议员肆意谩骂新首相和过渡内阁成员，甚至有人攻击王室观念和国王”③［美］路易斯·杜普雷：《阿富汗现代史纲要》，西北大学出版社2002年版，第179页。。在1959年3月5日美国国家安全委员会的讨论中，国务卿杜勒斯说，“已经非常清楚，‘议会民主’不是一个可向不发达国家输出的商品”④Foreign Relations of United States，1958—1960，Volume III，pp.189 －190;威尔逊也曾讲，“民主对婴儿是毒药，但对成人却是补品”①Odd Arne Westad，The Cambridge History of the Cold War(Volume 1)，Cambridge University Press，2010，p.22。副作用在政治改革后很快显现出来：内阁更迭频繁，政局不稳。阿富汗复杂的政治局面和民主改革的乱象使美国对于大规模介入和支持“宪政改革”疑虑重重，不敢冒“干涉别国内政”的指责而涉入阿富汗政坛的浑水。

第二，70年代中期前，美国对别国民主改革的支持力度有限。越南战争消耗了美国的人力、物力，牵制了美国的主要精力，极大削弱了它在传播和促进其他国家民主化问题上的政策和可投入资源，在这个时期， “在其他国家促进民主和人权……在美国的外交政策中占据相对次要的地位”。这种趋势直到越南战争结束后的70年代初才转变过来。“在1973年，潮流开始向另一个方向转变。国会首先发起变革倡议”②［美］塞·亨廷顿：《第三波—20世纪后期的民主化浪潮》，上海三联书店1998年版，第75页。。在双边和多边外交领域，美国加大了对别国内部民主化，促进人权运动的关注和干预力度。但当美国对海外民主化运动加大支持力度时，阿富汗的“宪政改革”已陷入停滞，错过了这一时机。

第三，对阿富汗国内秩序和稳定的追求占据最优先地位。维持阿富汗的稳定是美国对阿富汗政策的战略目标。1969年8月的“国家政策声明”指出，美国在阿富汗的目标之一是“维持 (阿富汗)内部安全和政治稳定”③Foreign Relations of United States，1969 －1976，Volum e－7，http：//history.state.gov/historicaldocuments/frus1969－76ve07。美国认为，一个稳定的阿富汗才是合格的缓冲国，才能不被苏联乘乱谋利，给苏联提供介入阿富汗事务的机会。在稳定和民主之间，美国往往会根据利益最大化原则而灵活作出选择。有学者指出，“在促进民主可以加强政治稳定，制造有利的商业机会，组织和削弱敌对国家影响的地方，华盛顿就乐于给予强有力的和持续的支持;但是如果促进民主会导致关键的盟国不稳定……美国促进民主的政策就是摇摆不定，至少一些决策者会倾向于放弃民主的目标而追求更加紧迫的目标，如稳定”④Abraham Lowenthal，Exporting Democracy：the United States and the Latin America［M］，Baltimore：Johns Hopkins University Press，?1991，p.236。转引自王立新《意识形态与美国外交政策》，北京大学出版社2007年版第253—254页。。美国政府的外交文件多次强调阿富汗及地区局势的稳定更符合美国利益。“宪政改革”几年后，阿富汗国内矛盾加剧，危机显现，局势日益动荡，民主和稳定间出现了不可调和的张力。这种局面与美国的利益是不相符的，美国削弱乃至放弃对“宪政改革”的支持而选择一个可能带来稳定与秩序的新政权，正是基于对国家利益的理性分析。