中美气候合作的信任缺失与合作困境

韩 庆 娜

（青岛大学 法学院，山东 青岛 266071）

中美气候合作的信任缺失与合作困境

韩 庆 娜

（青岛大学 法学院，山东 青岛 266071）

作为温室气体排放大国和能源消耗大国，中美在应对气候变化的国际努力中起到关键性作用，但信任缺失成为两国合作的主要障碍。中国全球最大二氧化碳排放国与能源消耗国的身份、不合理的能源结构以及严重的环境污染问题构成美国对华信任缺失的现实基础。由此引发两国在气候领域里的合作困境，即双方对“零和”博弈的担忧、气候责任分配争端与“近视眼”现象等。然而，中美建立互信、破除困境，携手合作仍是可行之路。

中美气候合作；信任缺失；合作困境；气候变化

自《京都议定书》谈判以来，无论是哥本哈根还是坎昆气候大会，中美两国的举动颇为引人注目，国际气候谈判似乎成了中美交锋的试验场。令人遗憾的是，较之两国在经济、政治和文化等领域展开的广泛而多元化的合作，双边气候合作明显滞后。回顾中美自建交以来，双方破除思想顾虑、放下历史包袱、摆脱意识形态斗争的束缚，在诸多领域建立起战略合作关系，然而两国之间的猜疑与不信任却始终存在，这种不信任同样渗透到了气候变化领域。本文试图从信任缺失的角度探讨中美气候合作的困境所在，并力求找出共建互信、打破困境、实现携手合作的可行之路。

一、中美气候合作的信任缺失

在理解中美气候合作问题上，主流国际关系理论基于客观物质性的分析不足以解释个中原因，建构主义可以提供较好的理论支持。作为强调观念与认同的国际关系理论，建构主义对国际政治行为与国际关系现象进行超越物质主义的阐释，而这种非物质因素恰恰成为决定中美气候合作成败的关键性要素。

建构主义理论肯定“观念”在指导国家对外政策中的重要作用，认为观念塑造了行为体的身份和利益，并促使其采取实际的行动。也可以从因果关系的角度理解观念，即在行为体的身份已经确定的情况下, 观念起到引导行为体选择何种政策、采取何种行动的作用”[1]。此外，建构主义还强调“认同”的关键作用，认为国家对外政策的制定不仅受国内外客观物质环境的影响，还与决策者等相关方的认知行为与认知能力有关。具体到气候变化领域，尽管中美的现实政治因素在理解两国的气候合作问题上非常重要，但是他们对彼此、尤其是美国对中国的观念与认同还是决定两国合作成败的主要动力。

论及中美在国际舞台上的形象，人们往往用最大的发达国家和最大的发展中国家来形容。在全球变暖的背景下，这两个国家恐怕还要再胜任两项最大——最大的温室气体排放国与最大的能源消耗国。要想有效应对全球气候变化带来的严峻挑战，两国进行积极的合作至关重要。遗憾的是，中美虽然已经具备合作的意愿，但是实质性的行动却迟迟未见开展，这在很大程度上要归结于双方对彼此的信任缺失。

中美在气候领域里的信任缺失客观存在，国内外学者对此已经形成较为一致的认识。布鲁金斯学会约翰·桑顿中国研究中心主任李侃如（Kenneth Lieberthal）在谈到当前中美关系的矛盾时指出，“尽管两国关系在一系列广泛问题上已经变得较为成熟、有效，但双方对对方长期意图的根本性的不信任却有增无减”。[2]（P14）这种“根本性的不信任”已经蔓延到了气候变化领域，严重制约着双方携手共同应对二十一世纪最关键全球问题的努力。在与气候变化密切相关的能源合作上同样如此，“中美关于清洁能源的合作领域非常多，这符合我们双方的利益。我们拥有许多互补能力。但此类合作必须建立在信任的基础上，而信任来自对彼此行动、问题、担心、能力和目标的实际了解。这种信任目前还没有建立起来”。[3]国内学者牛新军也认为，在包括气候变化在内的美国的“国际问题”上，中美互信不足。[4]

鉴于美国在国际政治中的超强地位及其在气候变化领域里的特殊位置，中美气候合作中较为主动的一方应当是美国，而引发合作障碍的信任缺失恰好主要来自美国对中国的观念与认同的差异。

第一，中国作为当前 “二氧化碳第一排放大国”的事实，及其仍在继续增长的排放趋势成为美国对华产生信任危机的现实基础。作为全球最大的两个温室气体排放国，中美的排放量合计占到世界排放总量的50%以上，故国际社会往往将两者并称为“二氧化碳排放大户”。然而，在这个问题上美国拒绝“一概而论”、而是采用“差别性”的眼光看待两国的排放现状：在二十世纪，美国曾经是温室气体头号排放国，但这已成为历史。二十一世纪的现实是，中国在2007年二氧化碳排放量比美国高出约14%，首次超出美国跃居全球头号二氧化碳排国的位置，几乎占到全球二氧化碳排放份额的四分之一——24%。[5]

此外，美国还习惯用“发展性”的眼光看待中国的排放问题，即随着中国政府对经济发展的重视、对国民生产总值增速的追求以及随之而来的中国能源消耗的增加，这种排放趋势还会继续保持下去，在可以预见的未来，中国作为最大温室气体排放国的位置不会改变。

第二，中国巨大的能源消耗与不合理的能源结构，尤其是对煤炭能源的过度依赖引起美国对中国应对气候变化挑战决心与诚心的质疑。迈入新世纪以来，中国温室气体排放量增速惊人，这与支撑中国经济快速发展的能源消耗不无关系，特别是对煤炭压倒性的依赖，而世界上的诸多能源中煤炭对二氧化碳的排放强度最高。

在煤炭能源的利用上，中美两国的情况截然不同：美国的煤炭储备量是中国的两倍，但其对煤炭的消耗却很小。据统计，煤炭为美国提供了大约四分之一的能源，在中国却有将近四分之三的能源依靠煤炭。[6]（P3）中国的能源结构引起西方国家的众多非议。美国能源学家乔·罗姆（Joe Romm）就曾一针见血地指出，“多年以来，中国正在以每周两个的速度建立煤炭厂，而中国是知道煤炭的二氧化碳排放强度，也明白这些煤炭工厂绝非可持续发展，至少在西方国家看来这些工厂应当被关闭。”[7]中国高度依赖煤炭的能源结构与煤炭利用的低成本不无关系，在美国看来，这种低成本、高排放的行为无疑与环保立场相违背，亦与中国的可持续发展战略以及减排限排立场的不符。

第三，中国日益严峻的环境状况与不断恶化的污染问题成为美国对华信任缺失的事实依据。在美国的观念中，中国重经济、轻环保，甚至被扣上一顶“环境污染大国”的帽子。中国政府视经济增长为硬道理，气候变化充其量算是退而居其次的重要问题。这就不可避免地造成对经济发展与环境保护的厚此薄彼、环保政策与减排行动的步调不一。

自二十一世纪以来，中国的二氧化碳排放增长率急剧攀升，其污染问题也被认为不容乐观。大多数美国人似乎认为中国在追求经济高速增长的同时根本忽视其碳排放问题。从某种程度上，美国政府认可中国政府的环保政策与立场，认为中国已经“把控制温室气体排放在优先考虑事项当中，因为中国将其视为最易受到气候变化危害影响的国家”，“并且在非常认真对待这些问题”。[3]但美国对中国的减排政策以及法律法规的贯彻执行持有怀疑态度。在美国的观念中，当环境保护在中国遭遇经济发展的强劲势头时，就不得不退而让步。因为中国总会以自己是发展中国家为由，将包括发展经济、改善民生等其他优先事务列于减排限排之前。

二、信任缺失引发的合作困境

中美在气候变化舞台上的特殊地位和重要分量异常突出，现在应当进入一个携手并进、合作解决全球变暖这一关键问题的新阶段了。遗憾的是尽管两国领导人在不同场合均表达过对双边气候合作的意愿，但信任缺失的存在使得中美政府将良好意愿转化为实际行动的努力始终未见成效。具体而言，信任缺失主要从三个方面引发合作困境：

第一，中美气候合作本应属于积极的“双赢”，因信任缺失沦对“单赢”的恐惧和“零和”的忧虑。在气候变化以及能源利用方面，中美的互补性很强，可供合作的领域众多，理论上两国合作一定会产生互利互惠的共赢，但这种良好的局面尚未转换为现实，原因就是这种合作必须建立在双方互信的基础上，“而信任来自对彼此行动、问题、担心、能力和目标的实际了解。这种信任目前还没有建立起来”。[3]

美国在国际气候谈判中始终不肯承担明确的减排目标，中国成为美国面临的诸多制约因素中的重大阻力，在美国国会关于全球变暖和清洁能源的政策辩论中，中国成为不可或缺的争论焦点。美国的顾虑主要集中在两方面：一是很多美国人担心在美国国内采取的任何减排努力都会因中国排放量的增加而变得毫无意义；二是许多美国人担心美国的限排政策将导致制造商将生产转移到其他国家或地区，引发更高的失业率，而中国最有可能成为美国生产商的目标地。[2]（P25）关于能源安全的争端更加深化了这一困境。美国国会专家认为，能源引发两国间冲突的可能性是人权问题的两倍；美国人普遍担心中国日益膨胀的石油消耗量以及对油价上涨的推动作用。[6]（P1）更有甚者，还有一些美国人唯恐正在崛起的中国趁机赶超为气候作出巨大牺牲致使经济受损的美国，危及其超强地位。这些担忧无一不显示出美国对中国独享气候改善结果的担心及其对中美合作的信任不足。

第二，气候领域里大国的行动能力与责任观念不相匹配，尤其是气候责任的分配争端严重制约了气候合作行动的开展。纵观历史，全球变暖是一个长期积累演变的过程，改变气候变化的总体趋势并非朝夕就能实现。当前的责任分配与未来的收益多寡成为中美气候博弈的焦点。

从历史的角度来看，自1850年以来，美国是温室气体累计排放量最大的国家，占到全球总排放量的29%；同期中国的排放总量只有8%。[8]（P18）从现实的角度来看，自2007年中国首次超过美国位居头号二氧化碳排放国以来，至今仍保持这一位置并且其排放量的上升趋势不变。据根据荷兰环境评估局（Netherlands Environmental Assessment Agency，PBL）报告，进入新世纪以来，中国的二氧化碳排放量增加了一倍。自1992年以来，2009年全球二氧化碳排放量首次没有增加，其中美国的排放量总体降低7%，至53亿吨；而中国则继续延续其增长态势增加了9%，至81亿吨。同年，根据国际原子能机构统计，中国的能源消耗超过美国4%，一举成为全球最大的能源消费国，而该头衔在过去的100年里一直为美国所独享。[9]

不同的历史观与政治立场造成截然不同的责任观。美国政府看重中国当前二氧化碳第一排放大国的事实及其排放量继续增长的趋势，要求中国政府承担明确的减排义务，为全球气候变暖埋单，防止中国成为“免费搭车者”。中国政府则主张气候责任的划分不仅要看排放总量，也要把人均排放量纳入衡量标准。美国的人均温室气体排放量是中国的五倍，作为当前独一无二的超级大国，无论从责任、能力还是道义的角度，美国都应当在解决这一全球难题的挑战中发挥主要的带头作用。此外，鉴于气候变暖现状是几十年累积而成的结果，各国不仅应该对当前的排放负责，还要对历史上的排放负责。中美互不让步的争锋与辩驳使得双边气候谈判经常沦为“推卸责任的游戏”。美国主导世界政治、经济、军事议题的惯例并没有发生在气候变化领域，超级大国的身份在气候合作问题上因行动不力、态度消极而荡然无存。

第三，信任缺失的存在使得中美双边气候合作中的“近视眼”现象尤为突出，淡化了气候合作给两国带来的潜在长期收益。作为公共物品的典型代表，全球变暖趋势的延缓与扭转不仅对中美两国人民的生活福祉有利，而且在合作中的技术资源互补也将大大促进相关行业的经济利益，然而当下过高的经济成本却阻碍了长期利益的实现。

在解决全球气候变暖的问题上，中美两国基于不同的认知视角提出截然不同的解决方案：中国呼吁以美国为首的发达国家拿出一定比例国内生产总值的资金用于应对气候变化，同时向发展中国家转让环保技术，共享节能经验，以实现最高效、最有力的减排效果。美国拒绝拿出数额庞大的资金用于气候变化，原因是没有这么多的财政资源，反而要求以中国为主的发展中国家切实参与到减排努力中来，避免之搭便车、坐享其成。中美任何一方都把另一方当作自己不作为的借口，都避免对温室气体减排作出具有约束力的承诺，同时都在等待对方为气候变化承担责任，因此陷入了“一项双方的自杀式和约”（乔·罗姆语）。气候领域里的这种“短视”现象导致气候合作的开展步履维艰。中美互信的匮乏使得双方在既定的责任承担与待定的环保收益上很难平衡，最终退而采取保守的既得利益战略，牢牢维护已有的经济成果，避免因国际义务的履行损害本国人民的生活水平与国家实力的维持与提升。

三、共建互信、走出困境的可行之路

全球问题的解决需要全球化的解决方案，但能对气候变化作出有效反应的国家为数不多，中美两国在应对气候挑战中扮演着关键角色。当前的国际共识是，中美携手合作解决气候问题已经成为国际气候合作不可或缺的先决条件。值得庆幸的是，中美两国领导人都在为携手合作、共同解决当前最为迫切的全球问而做出尝试与努力，气候变化也为中美关系的提升与更新提供了新的机遇。

第一，随着中国可持续发展战略的切实推进与实施，美国开始理性对待中国的排放现状、重新定位中国的环保形象，“破除旧观念、建立新认同”为两国气候合作迈出实质性步骤奠定基本的信任基础。

在传统观念中，以中国为首的发展中国家一直是全球气候合作的主要障碍，在西方国家看来，这些国家在国际气候谈判中态度消极，排斥缔结具有约束力的减排条约。但国际舞台上的消极被动并不等于国内政治的不作为，事实上，这些年来中国政府正在国内进行积极的减排努力。2007年6月，中国政府通过了《中国应对气候变化国家方案》，围绕中国面临的气候变化问题，提出了应对气候变化的具体目标、基本原则、重点领域及其政策措施。方案中提出的可以有效减排的国内措施包括：到2010年实现单位国内生产总值能耗比2005年降低20%；到2020年16%的电力来自可再生能源；政府不再鼓励出口高耗能产品等等。美国对这些政策持有肯定态度，“虽然不是专门针对气候目标，还有发展经济、改善空气质量和能源安全等问题的考虑，但不可否认，每一项政策都有助于温室气体的减排”。[8]（P26）

中国政府公布的“十一五规划”中，明确提出在2006年至2010年这五年的时间里，中国“单位国内生产总值能源消耗降低20%左右”[10]。对于这样一个明确具体、量化可测的减排目标，美国高度赞扬——“没有一个国家像中国这样制定确切的目标”。[11]在2011年到2015年的“十二五规划”中，中国政府继续加大能源消费总量的控制，大幅度降低能源消耗强度和二氧化碳排放强度，以有效控制温室气体排放。从某种程度上，中国政府在国内进行的减排努力扭转了以往其在国际气候舞台上的消极形象，这种改变也引起了美国的关注与认同。

第二，全球气候变化与能源燃料的使用密切相关，改变国家的能源体系至关重要，中美的能源结构存在共通性和互补性，能源合作的巨大潜力为中美气候合作提供了一条方便快捷之路。

尽管气候变化对中美的影响程度、范围和具体挑战各不相同，但两个国家都面临着一些共同的关键问题，例如，如何解决能源安全与气候变暖的双重难题。中美两国的温室气体主要来自能源消耗，大约有90%以上的二氧化碳排放来自交通、发电、商业、制造业和房地产等行业的能源使用。两国是世界上最大的能源消耗国、最大的石油进口国，都在广泛地使用煤炭发电，身为核大国却都没有高度依赖核能。目前，采用“清洁能源”、走向可持续发展是中美遏制气候变暖的核心部分。从发展经济的角度，中美一方面都必须降低能耗强度，减少能源结构中的碳排放量；另一方面要增加可再生能源在国家能源体系中的比例，提供清洁的能源，提高能源的利用效率，以达到控制排放、加强能源安全的目的。

中美均了解其在与气候变化相关的能源合作上的巨大潜力，认同两国的此种合作不仅对应对全球变暖十分必要，而且对两国低碳经济的发展将产生互惠互利的积极效应。事实上，两国的能源合作已经纳入政府对外工作的重心。2011年5月在美国华盛顿举办的“第三轮中美战略与经济对话”中，能源合作就构成重要话题。在《中美能源和环境十年合作框架》和《中美关于绿色合作伙伴计划框架实施的谅解备忘录》的框架下，两国的绿色合作伙伴关系已悄然成形。以能源合作为突破口，将大大有利于推动中美在更广泛的气候变化领域建立起成熟、有效的双边合作。

第三，中国在减排限排方面采取的是自上而下式的推进，美国的情况恰恰相反，进行的是自下而上式的努力。在全球变暖已达到不可忽视的临界点之际，美国联邦政府的行动已经迫在眉睫，中美两国在国家层面的气候合作呼之欲出。

中国的可持续发展战略与节能减排计划得到中央政府的大力支持。作为已签署《京都议定书》的发展中国家，中国并没有承担强制减排的责任。尽管如此，中国政府还是进行了积极的减排努力。回顾“十一五”规划，中国的节能减排成效显著，其首要原因应归功于中央政府的带头作用，以温家宝总理为组长的中央节能减排领导小组自上而下强力推进，使得节能减排工作取得全面进展。与中国不同，在美国，地方的减排力度远远大于联邦政府。目前，美国有二十四个州通过总量控制和排放交易机制参与了区域减排计划，例如，加利福尼亚州就制定了到2020年将温室气体排放量降低到1990年水平的强制减排目标，并与其他六个州（包括加拿大的四个省）联合组成了西部气候行动计划。[8]（P26）在州政府的推动下，美国国会开始考虑通过立法形式确保减排目标的实现，这将对气候变暖提供强有力的国家支持。

奥巴马政府上任后，一改前任小布什总统对环境与气候问题的消极态度，迅速启动了全球最大规模的清洁能源改革计划，确定了美国的能源改革时间表。2009年6月，美国财政部长蒂莫西·盖特纳在首次访华时就把推动中美清洁能源合作作为行动议程的重要任务，希望中美能够共同开发清洁能源，以应对全球变化的挑战。随后，中美签署了一系列的清洁能源合作协议。虽然合作的实际效果还有待检验，但中美联手、共同应对气候变化的合作思路无疑是对解决全球变暖问题的最大保障。

[1]秦亚青.建构主义：思想渊源、理论流派与学术理念[J].国际政治研究，2006，（3）：18.

[2]Kenneth Lieberthal, David Sandalow,Overcoming Obstacles to U.S.-China Cooperation on Climate Change, John L.Thornton China Center Monograph Series[M], The John L.Thornton China Center at Brookings, 2009（ No.1）.

[3]参见李侃如在参议员外交委员会上的证词，“中美两国关于应对气候变化合作的挑战和机遇”[EB/OL]，http://www.brookings.edu/testimony/2009/0604_china_lieberthal.aspx?sc_lang=zh-CN.

[4]牛新春.中美战略互信：概念、问题及挑战[J].现代国际关系，2010,（3）：3.

[5]China Contributing Two Thirds to Increase in CO2 Emissions[EB/OL], Netherlands Environmental Assessment Agency press release,June 13 2008,http://www.pbl.nl/en/news/pressreleases/2008/20080613Chinacontr ibutingtwothirdstoincreaseinCO2emissions.

[6]William Chandler,Breaking the Suicide Pact: U.S.–China Cooperation on Climate Change[J].Carnegie Endowment for International Peace, May 2008.

[7]Joe Romm,What will make Obama a great president, Part 2: A climate deal with China[EB/OL],http://thinkprogress.org/romm/2008/12/04/202789/what-willmake-obama-a-great-president-part-2-a-climate-deal-withchina/.

[8]Common Challenge, Collaborative Response: A Roadmap for U.S.-China Cooperation on Energy and Climate Change[EB/OL].A Partnership Between: Pew Center on Global Climate Change and Asia Society Center on U.S.-China Relations, January 2009.http://www.pewclimate.org/docUploads/US-China-Roadmap-Feb09.pdf，

[9]J.G.J.Olivier, J.A.H.W.Peters,No growth in total global CO2 emissions in 2009[R], Netherlands Environmental Assessment Agency, June 2010: 4-5,http://www.rivm.nl/bibliotheek/rapporten/500212001.pdf.

[10]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年（2006～2010年）规划纲要》[EB/OL]，2006-03-14，http://www.gov.cn/ztzl/2006-03/16/content_228841_2.htm.

[11]William Chandler, Holly Gwin,Financing Energy Efficiency in China[J].Carnegie Endowment for International Peace, 2008:p5.

Loss of Trust and Collaboration Difficulties in Sino-US Cooperation against Climate Change

HAN Qing-na
（College of Law, Qingdao University, Qingdao 266071, China）

As two largest CO2 emitters and energy consumers in the world, China and America play a key role in the efforts against climate change.However, cooperation regarding climate between the two countries has not been carried out in an overall and effective way.Loss of trust is the main reason, which leads to difficulties in cooperation.Specifically speaking, as the No.1 CO2 emitter and largest energy consumer in the world, China’s energy structure and domestic environmental situation are the realistic basis for US distrust of China.Therefore, dilemma in cooperation on climate change emerges, such as worries about zero sum gaming, disputes on emission reduction duties and short-sighted phenomenon etc.As the emission reduction and limitation policies implemented by both countries, there will be a plausible way to establish trust, break dilemma and realize cooperation.

Sino-U.S.climate cooperation; loss of trust; difficulty in cooperation; climate change

D815

A

1005-7110（2012）04-0057-05

2012-06-05

本文是山东省软科学研究计划资助项目“中美气候合作的信任缺失与责任困境及我国的应对策略研究”阶段性成果，项目编号2010RKE01004。

韩庆娜（1979-），女，山东青岛人，青岛大学法学院副教授，博士研究生。

侯德彤