对监理单位施工安全管理几个问题的探讨

陈山冰

（重庆市建筑科学研究院监理公司 重庆 400020）

工程建设期间的安全是政府、社会及行业关注的热点问题。如何界定监理单位的施工安全管理责任，如何规范监理单位的施工安全管理行为，监理单位的施工安全管理的收费，建设施工单位安全责任落实和监理单位施工安全管理效果的关系问题等，结合近年来的一些实践，就以下问题进行一些粗浅的分析和探讨。

1 关于监理单位施工安全管理责任问题

“工地上只要出了安全事故，监理就有责任。”这是一句在不少建设单位或主管部门里比较流行的一句话。前不久听业内同行讲，有关部门还要求监理单位把工地食堂的食品卫生管理起来，监理方要对食堂的食品进行进货检查，避免出现群体性中毒安全事件。果真应该如此吗？

国际惯例没有要求工程师承担施工安全管理责任。

FIDIC条款工程师的责任与权力中规定:“工程师的任何批准、校核、证明、指示、通知、建议、要求、试验或类似活动（包括未表示不批准），不应解除合同规定的承包商的任何责任，包括对错误、遗漏、误差和未遵照的责任”。

于2011年7月1日重新修订施行的中华人民共和国 《建筑法》第五章中再次明确“施工现场安全由建筑施工企业负责”。清晰地指出建筑施工企业是施工现场的安全责任方。

国务院《建设工程安全管理条例》（以下简称《条例》）第五十七条就监理单位的施工安全管理责任明确如下:

（1）未对施工组织设计中的安全技术措施或者专项方案进行审查的。

（2）发现安全事故隐患未及时要求施工单位整改或者暂时停工的。

（3）施工单位拒不整改或不停止施工，未及时向有关主管部门报告的。

（4）未依照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理的。

《重庆市建设工程安全生产监督管理办法》第十五条明确规定:“施工单位拒不整改或不停工整改的，监理单位应当及时向负责该工程监管的建设行政主管部门报告，以电话形式报告的，应当有通话记录，并及时补充书面报告。”

综上所述，也就是只要监理单位做到了以上事宜，监理方就不应承担施工安全事故责任。将监理单位施工安全管理责任随意扩大化的说法是错误的。

在实际过程中，遇见的比较突出的问题是，如何把握什么情况下、什么程度必须报主管部门，在整改过程中发生安全事故及如何处理建设单位的意见问题。

监理单位的权利来源于建设单位，当出现“施工单位拒不整改或停工”时，理应向其权利的授权方——建设单位报告；建设单位接到报告后如属实，就应当强力支持监理单位督促施工单位执行监理意见；当出现施工单位拒不执行时，应当及时通报建设行政主管部门或授权监理单位报告。因为工程报建是建设单位的责任和义务，出现失控或重大情况时向主管部门报告同样也应是其责任和义务，这也是落实安全主体责任的实际形式之一。所以，监理单位在遇到施工单位拒不整改或停工时，应向建设单位报告，通过建设单位向主管部门报告才符合实际。

2 关于监理单位施工安全管理水平和行为规范问题

2.1 建设工程安全管理是集管理、技术和法律、法规等于一体的学问。安全管理水平很大程度上取决于管理人员的职业水平和素养。回顾建设部十几年的监理工程师执业资格考试，考试时更多的是涉及安全管理的法律、法规。这与实际管理需要的知识相距甚远，如对高支架需要熟悉相关的计算规则或软件。否则，就靠自学或“人云亦云”，签出去的意见也是没有份量。

2.2 目前监理单位施工安全管理普遍存在的主要问题有:

（1）具有安全工程师执业资格的安全人员稀缺或不乐意上岗，往往采取的是总监负责下的“齐抓共管”。

（2）安全管理行为不规范，企业内不同项目差距明显，安全管理重点不突出，作用有限。

（3）安全管理知识缺乏系统培训。

（4）对安全风险分析往往停留在经验上，安全管理技术的研究、创新不够。

2.3 对监理单位的施工安全管理行为还没有纳入监理规范。建设部以《关于落实建设工程安全生产监理责任的若干意见 》的形式明确了监理工作内容、程序等事项。但对规范施工安全管理行为尚不够，如怎样对施工中安全措施进行审查、监理安全管理细则的内容、安全监理资料范围等等未作说明。这就需要进一步规范。

在实际工作中，不同的监理单位甚至同一单位不同的人对以上内容掌握尺度不一，客观上就导致了管理水平的参差不齐。目前，北京、上海等地相继出台了地方性的监理安全管理技术导则或守则。

建设工程正值大发展时期，规范监理单位安全管理行为迫在眉睫。建议尽快制定实施性的监理安全管理规程或将安全管理内容纳入《建设工程监理规范》。

2.4 监理单位应建立与其资质相适应的安全技术保障体系。

按现行《建设工程监理规范》:项目监理机构是监理单位派驻工程项目负责履行委托监理合同的组织机构；总监理工程师是由监理单位法定代表人书面授权，全面负责委托监理合同的履行、主持项目监理机构工作的监理工程师。具体的工程监理工作是靠现场的监理人员进行实施，往往受人员执业水平和经验限制，对重点的把关不是十分到位。

监理单位对项目监理部的技术保障体系的建立和应用就显得必要了。建立监理单位安全技术保障体系也是落实安全责任制，提升和监管项目监理部管理水平的有效措施。

3 监理单位施工安全管理是一项必须工作内容

3.1《条例》清楚地表明，监理单位要尽法律责任（严格上讲叫法定的随附义务）。所以在现阶段监理单位的安全管理是一项必须工作内容。

3.2 监理工作提供的是服务，法律法规及政府文件都没有明确指出此安全服务是免费服务。因为若是免费服务，那么就不应该承担如此之责。监理单位实际上是在 “依令进行安全管理服务”。

很多地方政府已经清楚地看到了问题所在，先后制定了监理施工安全管理取费办法或参照国家收费标准、不得下浮等政策。相应地也对监理单位的安全组织机构和人员配置提出了要求，逐渐从机制上理顺了监理单位的安全管理工作。

建议监理施工安全管理费可以从以下途径思考解决:

（1）建设单位单独支付监理单位的施工安全管理费。如参照施工安全文明费，不准打折扣，可按工程造价的一定比例或按监理费的一定比例。

（2）严格按照现行监理费收费标准执行。

（3）政府主管部门对不按收费标准执行的监理合同，不予受理报建。

（4）参照民工保证金管理办法，建设单位报建时将工程监理费足额或分批转入政府专管账户，由政府相关部门按合同支付给监理单位。这样可以使监理单位真正走向“公正、独立”的第三方。

4 建设施工单位安全责任落实和监理单位施工安全管理效果的关系

4.1 在《条例》中明确了建设单位的安全生产责任，其中提到“建设单位不得对勘察、设计、施工、工程监理单位提出不符合建设工程安全生产法律、法规和强制性标准规定的要求，不得压缩合同约定的工期”。 但“合同约定的工期”是否合理？事实是很多施工单位为了拿下合同，签合同前先答应，进场后就开始“扯皮”、不讲诚信。不合理的工期加上政绩、献礼工程就促使施工单位放松了对安全工作的高度重视，该履行的很多内部管理制度不落实或不顾一切地赶工期。如:有些建设单位整天催得更多的是工期，施工单位民工安全培训流于形式，专职安全员不足或不尽责等，这类工程就极易出现安全事故。建设单位的行为违背了客观规律，违背了相关规定，监理方在此时能要求施工单位停工吗？能和建设单位说“不”？能大胆向主管部门报告吗？

4.2 目前不少施工单位以执行经理替代项目经理。有些工程从工程开工到竣工，项目经理都未到过现场履职。这是现阶段出现的新现象，必须引起建设主管部门的高度重视。作为安全生产最主要责任单位的项目经理不到位、不履责，执行经理不能从法律上承担相应的责任，其工作责任心、工作态度就可想而知了。

针对这些现象主管部门的委托监督方其实也很清楚，但受方方面面的影响也就只有自我保护。天天在现场的监理机构更多的只有随波逐流。监理单位的施工安全管理是要通过作为施工单位的主要安全责任人——项目经理的团队来实现，项目经理如果是个替代品，安全管理效果也会大打折扣。

4.3 监理单位的施工安全管理是和建设单位、施工单位的安全管理相互关联，不是孤立的。 建议政府主管部门加大对施工单位不诚信行为的检查力度，诚信检查不应搞属地检查和有准备检查。如采取交巡警跨区交叉检查酒驾一样的措施。对查出的重大违规行为加大处罚和曝光力度！让要求施工单位讲诚信行为成为其自觉行为。