绩效管理视阈下的社会组织监管研究

赵秋成 王飞 张鹏程

一、引言

社会组织是以社会力量为基础，以公共利益为主要目标，以提供公共服务和从事公益活动为活动内容的活动群体和组织形式。作为公益活动、公共服务和公共管理的重要力量，20世纪80年代以来社会组织在欧美等发达国家迅速成长和发展，管理模式和方法日臻成熟，但在我国，因公共服务和公共管理长期被视作政府“专利”，政府对公共服务和公共产品供给大包大揽，社会组织只能以政府附属或辅助部门的形式存在，一切活动严格服从和听命于政府，自我成长和发展空间十分有限。近些年来，随着经济、社会和政治体制转型，公民与社会对公共服务和公共管理的呼声日甚，服务型、效率型政府建设要求促使政府必须改变原来的社会组织管理体制、机制和模式，社会组织在改革逐步深化中迅速成长。然而，由于市场经济条件下的社会组织管理实践在我国刚刚起步，加之与我国国情相适应的社会组织管理理论尚不成熟，社会组织监管中仍延续着计划体制时期的管理体制、机制和模式，因此，探讨适应市场经济条件下的社会组织监管机制和模式，还社会组织应有的自主权，变从属关系为伙伴关系，变直接干预控制为监督指导，是近些年政府和学术界共同关注的课题。本文从绩效管理视角探讨社会组织的监管机制和模式，旨在拓展社会组织监管的研究视域，促进政府与社会组织关系的改进与优化。

二、我国社会组织监管机制及存在问题

从改革开放初期的官办准政府组织，发展到目前的政社相对分离、自主经营的管理模式，我国社会组织经过了近30年时间。我国社会组织现行监管机制主要由准入管理、资金使用监管和业务监察指导等三方面构成。目前，社会组织的准入管理采用审核登记制度，即在申请成立社会组织时，首先需确定业务主管部门，并经其审核(审核内容包括组织成立的必要性、公益目的性、专业能力和人事管理等)同意后，才能向政府相关部门申请登记注册(登记注册时，政府管理部门将核查组织成员是否达到最低人数要求、有无合法资产和相对稳定的经费来源、有无固定办公场所、组织机构以及规范的名称和专职人员等)。社会组织只有登记注册，才能成为合法组织。在资金使用监管方面，因社会组织的运营资金有的来自政府财政拨款(如消费者协会等)，有的靠慈善捐赠和捐助(如慈善基金会等)，有的来自会员会费和活动费(如行业性、专业性、学术性、旨趣性的社会团体等)，也有的来自提供公益服务而获取的服务费(如民办非营利组织)，其资金来源的非商业性和弱交换性，决定了其资金使用必须充分考虑资金提供者的公益和慈善愿望，因此，为避免资金的私自分配及占用、挪用，确保资金的合理使用，相关法律规定了业务主管部门对社会组织的资金使用情况的监督检查权。在业务监察指导方面，相关法律规定了业务主管部门对社会组织的重大工作决议、业务经营范围、经费支出以及人事安排、业务成果等监督权和审批权，并由此将社会组织的经营管理纳入了业务主管部门的视野及管控之下。

从我国社会组织监管体制和机制来看，目前存在如下突出问题：

1.过高的准入门槛使一些社会组织难以获得合法身份。现行社团组织《登记管理条例》规定，全国性社会组织的注册资金为10万元以上，地方性社会组织的注册资金为3万元以上，并对成员人数提出了低限要求，而实际执行中，省市级社会组织的注册资金通常在10万元以上，国家级社会组织的注册资金则高达50万元以上；最低人数要求是个人会员50人以上或单位会员30人以上。较高的资金和人数限制，使一些组织因达不到标准难以登记注册，成为游离于政府监管视野外的“不合法”社会组织。据估计，目前我国未登记注册的社会组织的数量约10倍于已登记注册的社会组织。

2.双重而僵化的监管制度抑制了社会组织的成长壮大。我国现行社会组织管理制度是针对改革开放后社会组织数量剧增且呈无序化发展而制定的，但经过近些年的发展，我国社会组织的自身素质及其所处环境发生了巨大变化，“业务主管部门审核、审批+民政部门登记注册”的双重管理特征，在突出社会组织发展的计划性、规范性的同时，也制约了社会组织的发展壮大，掩盖了社会组织“法治+自治”的本来面貌，使一些社会组织因找不到对口的业务主管部门或无法获得业务主管部门审批而难以登记注册。

3.“准入难，监管松”的管理制度不利于社会组织健康发展。虽然我国《社会团体登记条例》明确规定了业务主管部门和登记管理部门的职责，但实践中日常指导往往应付了事，年审制度则简化成了例行公事的“盖章程序”。近乎苛刻的审核登记制度直接加大了社会组织的准入难度，而松散的指导监督则为社会组织的非法或不规范运营提供了可能，并由此造成了社会组织的低耐受性。“一紧就死，一松就乱”是目前我国社会组织发展中亟待解决的问题。

4.政府监管的“越位”、“错位”和“缺位”直接影响了社会组织的健康、有序和可持续发展。政府监管“越位”主要指政府部门直接插手及干预、控制社会组织的内部事务和管理活动，或者直接从事本应由社会组织承担的社会事务、公共服务和公共管理活动的现象。如政府直接规定居民生活用水、用电等的价格，直接管控一些行业的准入资格，以及政府或其直属事业单位主办各种展销会等。上述问题的存在，一方面与政府对自身角色认定不清、定位不准，进而导致“政事不分”、“政社不分”有关，是计划经济体制痼疾延存的结果和体现；另一方面则与政府部门出于私利、不肯或不愿放弃对某些具有直接或间接经济利益的事务和活动的经营管理权有关。政府监管“越位”不仅直接影响了社会组织的独立性及其按市场规律正常化运作，干扰了社会组织内部事务及其管理的规范化、有序性，而且挤占了大量公共服务和公共产品供给的市场份额，在弱化社会组织作用、影响政府公共管理效率和效能的同时，也极大地限制了社会组织的成长和发展。政府监管“错位”则指政府在社会组织监管中存在的部门职责界定不清、划分不明、相互渗透和交叉现象，主要表现为社会组织的“多头管理”、多方约束和限制，从而导致社会组织多方受限、无所适从以及日常运行的高成本，严重束缚了社会组织的“手脚”和自由活动范围。政府监管“缺位”则指本应由政府部门提供的基本环境条件、法律规范以及指导和服务，政府却未能提供或只能部分提供的现象。监管“缺位”主要表现为：一是市场经济条件下与社会组织健康成长和发展密切关联的法律法规体系建设跟不上社会需要，导致一些社会组织在运营和发展中无法可依、无章可循，社会组织运营管理处于无序甚至散乱状态；二是社会组织在遇到运营和发展困难及问题时，政府不能提供及时、有效的指导和服务支持，使一些社会组织孤立无援，导致社会组织运营的低效率。另外，政府监管的“错位”和“缺位”往往还导致社会组织应具有的权利和享受的待遇得不到有效保障。例如，在社会组织免税资格认证和免税

收入界定等问题上，因相关政策法规的制定权和执行权分属不同部门，虽然这些部门在政策法规制定时有沟通和协调，但在实际执行时，税务部门往往从增加税源、扩大税基等角度考虑，对社会组织尤其是民办非企业的免税资格不予认定，导致民办非营利企业难以享受到税收优惠。社会组织监管的政府“越位”、“错位”和“缺位”是市场经济条件和新公共管理框架下亟待破解的难题。

要使政府和社会组织的合作伙伴关系落到实处，首先，政府部门要改变对社会组织在公共管理和公共服务中所处地位和应担责任的传统认识，通过实质性的政事、政社改革，为社会组织彻底“松绑”，还社会组织以独立的法人资格和充分的经营管理自主权。其次，通过立法来清晰界定政府和社会组织的责任与任务，同时，政府要为社会组织提供必要的法律、政策和业务经营规范等的指导，辅助社会组织明确发展目标和方向，指导他们准确定位业务范围和服务宗旨，不断提升服务能力和水平。再次，尽快建立起政府

三、政府与社会组织平等协作关系的重构

政府与社会组织的关系是政府和社会组织角色定位和责任分工的基础。从新公共管理角度看，作为公共服务和公共管理的两个平行主体，政府与社会组织间是平等的伙伴关系，这种伙伴关系主要体现在相互协作方面。政府在社会组织发展中应扮演指导者、辅助者和监督者角色(如图1所示)，而非“家长”、“领导者”和“控制者”角色，政府不应将社会组织视作自己的附庸及延伸经济和行政“触角”、获取额外经济利益、为部分政府人员提供职务和转移安置的处所；否则，政府必然会出现“越位”和“错位”问题。过分强化社会组织的准入限制和业务控制，不注重给社会组织“松绑”，只能使社会组织陷于进入无门、发展无望的境地。与社会组织之间地位平等的监督、服务及交流的双向互动机制，形成政府与社会组织和其他公民间相互制衡、互利共赢、协作发展的关系。最后，政府应逐步下放对一些本可由社会组织承担的社会事务、公共服务和公共管理职能，同时运用绩效考评和管理手段，强化对社会组织的间接、柔性管理，引导社会组织健康成长和良性发展。

四、绩效管理视角下的政府与社会组织良性互动机制建设社会组织既能在一定程度上弥补政府失灵，也能在一定范围内弥补市场失灵，要促进社会组织成长、壮大及其规范化运作，关键在于构建并形成一套政府与社会组织良性互动的有效路径和机制。为此，政府就需要在进一步推进政事、政社分开及逐渐下放社会事务管理和公共服

鉴于此，从淡化控制、强化监管和指导及促进社会组织自我管理和约束机制形成考虑，政府应逐渐把着力点放到绩效监管上，基本思路如下：

1.改革双重管理制度，实行申请备案制度，在放松“入口”的同时，强化过程和效果监管。为此，首先要取消注册登记中要求社会组织必须有具体的业务主管部门的硬性规定，实行法人申请和监管机构备案制度。即是说，无论申请者是否具有相应的业务主管部门，只要有组建社会组织的意愿及详尽、具体的组织发展规划和独立的法人资格，即可向社会组织管理部门提出申请，经管理部门备案注册后成立。其次要放开社会组织准入的资金和成员数量限制。借鉴国外成功经验，今后政府应把管理重点由准入限制转移到对组织的依法运营和绩效状况的监管上，变直接控制为间接管理，通过捋顺政府与社会组织的关系、规范社会组织的行为，引导其健康成长与发展。

2.加大并落实税收优惠政策，强化税务监管。我国社会组织的现行税收优惠政策，不仅优务责任的同时，通过改革现行审核登记制度、强化指导和监督、建立绩效管理和激励机制，逐步建立起政府与社会组织的合作伙伴和良性互动关系(如图2所示)。惠幅度小，而且免税资格和免税收入的界定不够明确，一方面造成部分营利组织打着“非营利”旗号逃税漏税；另一方面一些真正的社会组织，如民办非企业单位和公益教育机构等，却难以享受到税收优惠。而且，社会组织免税资格和免税收入完全由当地税务部门负责确认，既容易导致税务部门“权利寻租”，也会因税务部门不了解社会组织的实际经营状况而造成免税资格认证和免税收入界定不准。这就需要进一步加大税收优惠幅度，在对社会组织进行公益类与互益类区分的基础上，通过分类和分层(同一类中应视社会组织发展状况和自我发展能力等进行层次划分)管理，对不同类型和处于不同层次的社会组织实行差别税率，并由税务部门与社会组织管理部门共同认定社会组织的免税资格和免税收入，使具备免税资格者和应免税项目切实得到税收优惠。同时，对弄虚作假、打着“非营利”旗号逃税漏税现象，一旦核实，则应予严惩。轻者，免除其税收优惠待遇并数倍补缴税款，降低信用等级；重者，调销证照甚至追究其法律责任等。

3.建立和完善适合各类各级社会组织的绩效管理体系及与之配套的激励制度。绩效管理是一种基于合作伙伴关系和互利共赢理念的目标管理体系，是市场经济体制和新公共管理模式下对社会组织实施间接管理的有效手段。在明确社会组织的目标和责任基础上，通过对一定时期社会组织的责任和任务履行、目标达成、组织运营效果、管理能力和水平以及公众形象等的考评，不仅可及时、准确地了解并发现社会组织运营与管理中存在的问题，而且能为社会组织提供及时、有效的绩效辅导。同时，绩效考评结果还是划分社会组织信用等级、提供税收优惠以及信贷支持等激励的必要前提。政府对社会组织实施绩效管理目的在于发现问题、寻找差距，及时提出改进建议，引导和帮助社会组织健康成长。在绩效管理体系建设中，一方面应充分体现不同类别和层次的组织的特征，实施分类、分层管理；另一方面绩效管理体系中绩效考评指标的开发则应充分体系SMART原则(“S”指考评指标要有明确的涵义，“M”指考评指标具可衡量性，“A”表示指标的考核标准应是可达到的，“R”表示指标应具真实、可观察性，“T”指目标的达成应有具体时限要求)，切实反映社会组织的实际绩效。社会组织的绩效目标可由政府与社会组织共同协定，绩效考评则由政府委托有良好信誉和资质的、社会组织较普遍认可的社会评价机构实施。与此同时，还应建立与社会组织绩效管理体系相配套的激励制度，利用信用评级及财政、税收和信贷等工具，对运营状况好、业绩佳、民众口碑好的社会组织，给予信用晋级和政府奖励，引导社会组织优质和良性发展；对业绩差、信用尚可的社会组织，给予必要绩效辅导，帮助他们及时修正不足、改进绩效；对那些业绩差、信用不好的社会组织，给予记过、降低信用等级甚至取消注册资格等处罚；对那些存在违规、违法行为的社会组织，应视其情节严重程度，给予记大过、取消注册资格甚至追究其法人和相关人员法律责任等处罚。

4.尽快出台社会组织管理法，为政府监管及社会组织组建和合法运营提供法律保障，同时强化法律监管。从提高政府监管水平、促进社会

组织良性和可持续发展以及明确政府和社会组织的责任角度考虑，应尽快起草并颁布社会组织管理法，将政府的职责、监管权限、范围以及社会组织的申请备案、绩效管理、指导监督、奖励扶持以及惩处撤销等问题进行统一的司法明确和规范，解决政府监管“越位”、“错位”、“缺位”以及社会组织立法约束力低、法律条文相互抵触和矛盾等问题。

5.充分利用互联网信息平台，推进社会组织运营的网络化、信息化及其监管的公众化、公开化，强化社会监督。社会组织信息化建设具体包括三大系统：(1)网络基础平台系统。建立社会组织门户网站，进行权威信息发布及将社会组织工作信息公开，接受社会监督。(2)业务管理系统。将社会组织的办公系统与政府监管部门的办公系统相连接，实现网上办公对接，同时为社会组织的人力资源开发提供必要条件。(3)应用服务系统。借此及时了解公众意见和建议，为社会组织的业务开展提供信息支持；同时对社会组织进行宣传介绍，开展社会组织间的合作、交流，为社会组织、企业以及公众提供网上便捷服务。

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(责任编辑：韩淑丽)