中国管制体制的改革深化和制度重构——首届 “政府管制论坛”会议综述

唐要家,袁 巧

(1.浙江财经学院政府管制研究院,浙江 杭州 310018;2.浙江财经学院经济与国际贸易学院,浙江 杭州 310018)

2012年4月21日,由浙江财经学院政府管制研究院举办的 “首届政府管制论坛”在杭州举行,与会专家围绕中国管制体制改革深化和制度重构问题进行了深入的学术交流和探讨,提出了很多新的理论观点。

一、管制体制改革与制度重构

政府管制是市场经济体制下政府的一项重要的基本职能。浙江财经学院王俊豪教授指出,“管制”、“规制”和 “监管”从概念上来说是相同的,但政府管制不同于行政管理,更不是政府对市场的行政干预,它是政府为应对市场失灵而主动采取的政策选择。政府管制分为经济性管制、社会性管制和反垄断管制。从世界各国管制体制改革的趋势来看,放松经济性管制和强化社会性管制是基本趋势,竞争和民营化是放松经济性管制的主要内容。有效的政府管制不仅需要科学的政策设计,还需要建立有效运行的管制行政体制。

在中国市场化改革和管制体制重建的过程中,如何处理好市场和政府的关系一直是一个没有很好解决的问题。在改革过程中,不该市场化的领域出现了过度市场化,该市场化的领域则存在过度管制,市场化改革没有与政府管制同步推进,结果在很多领域出现了管制 “错位”、“缺位”与 “越位”并存的局面。山东大学经济学院张晓莹博士指出,相对于美国、欧洲等发达国家政府管制建立在市场机制较完备、法治较健全的环境下,中国的政府管制则处在市场机制尚处于发育阶段、法治尚不健全以及计划经济体制仍大量存在的环境下。中国管制体制改革需要遵循市场经济运行规律和良好管制的基本原则,合理划分市场与政府的边界,充分发挥市场机制的基础性作用,政府管制应该仅限于市场失灵的领域,从而使政府管制真正发挥其优势与作用,成为一种高质量的政府调节工具。

管制改革是当今世界各国最为重要的政府改革议题之一,成功的管制改革必须基于良好的治理原则与制度设计。因此,管制治理是实现良好管制的重要保障。山东财经大学宋敏副教授指出,中国的管制改革实践距离良好管制尚有一定距离,具体表现为可问责性严重缺乏、管制过程不透明、利益相关方参与缺位、政府管制法定性不足、政府承诺能力有限等。为实现政府管制的良好治理,中国的管制改革应依据良好管制治理的基本原则,建构多元主体共同参与的政府管制多中心治理框架,为管制改革的有效性提供基础性的制度保障。政府管制的多中心治理是管制改革和发展的目标与方向,其过程具有艰巨性和长期性,实现路径包括：合理界定政府边界,规范政府职能;完善相关管制立法,实现依法行政;加强立法和司法在管制过程中的地位和作用,实现有效的立法监督和司法审查;改革政府管制机构,建立科学的管制机构体制;培养成熟的企业和消费者主体,构建公民社会。

针对电力等垄断行业改革进展缓慢的问题,浙江财经学院政府管制研究院唐要家教授指出,推进垄断行业管制体制改革必须有效化解利益集团对改革动力的耗散。在转型经济中,与竞争性行业的市场化改革不同,垄断行业体制改革无法通过诱致性制度变迁来实现。由于它更多的是对既得利益的消除,由此造成改革的动力相对不足,改革的阻力则会较大。为维持原有的利益和分割更多的新利益,既得利益集团会通过各种方式应该改革方案的制定和改革政策实施。与西方国家 “立法先行”的宪政治理下的垄断行业改革模式不同,中国垄断行业体制改革是典型的行政主导体制。概括来说,中国改革政策的实施实际上是一个层级制的行政主导结构,主要涉及三个基本的主体——制度企业家 (决策者)、政策实施部门 (执行者)和垄断企业 (被改革者)。它是一个不同主体的动态博弈过程,由于这三个基本主体各自的利益偏好存在差异,不同利益集团的政治博弈耗散了改革的动力。为确保提高社会总福利的改革政策得到有效推进,必须形成一个有效激励制度企业家与政策实施部门的组织实施体制和有效制约垄断产业利益集团政治影响活动的政治和行政运行规则,实现由外生型强制性制度变迁向内生型强制性制度变迁的转化,凝聚改革共识,形成改革合力。

二、电信行业管制与反垄断政策

20世纪90年代以来,世界范围内兴起了一场三网融合的发展浪潮,网络融合成为网络型产业发展的必然趋势。虽然我国三网融合的进程取得了一定的成绩,但与发达国家相比还是明显滞后且受到多种因素的共同制约。东南大学胡汉辉教授认为,网络融合的推进需要一个 “融合”的政策环境,网络功能的整合要求政府职能进行整合,建立跨产业的横向融合的管制机构。电信业是一个技术快速进步的领域,对电信业的政府管制和反垄断政策必须考虑电信产业独特的技术经济特点。西安邮电大学陆伟刚教授认为,传统的电信产业管制之所以失灵,是因为在双边市场中运用了单边市场的逻辑。由于技术与市场的变动,电信产业价值链已不再是单向线性的价值链,而是具有双边市场特征的产业。在双边市场条件下,原先认为要加以管制的企业行为实质是双边市场的固有特性。传统的基于单边市场的管制加剧了企业市场行为的扭曲,带来了管制失灵。因此,需要对传统的管制体制进行一系列创新,建立新的管制体制。

针对中国电信、中国联通网络接入价格歧视垄断案,复旦大学白让让教授指出,垄断者具有通过接入价格设定来实施纵向市场圈定的激励。该问题的产生与产业重组和管制模式之间有着直接的关系,由于缺乏对 “全业务、不对称”结构下主垄断运营商行为的制约,电信结构重组没有产生实质的竞争效应。政府管制不仅没有有效制约在位垄断者的滥用行为,反而为企业行为扭曲提供了支持。因此,中国电信业的管制重建滞后于市场结构的变化,这是制约竞争有效性的关键因素。在中国电信、中国联通反垄断案中,如何获取确凿的证据成为反垄断执法能否成功的关键。对此,东北财经大学产业组织与企业组织研究中心吴绪亮副研究员认为,经济证据是反垄断执法中最重要、最关键的证据。对于经济证据,可以通过临界性损失和模拟分析等方法来获得。

由于在电信等行业反垄断政策和管制政策并存,那么该如何处理二者之间的关系呢?江西财经大学王自立教授认为,反垄断法与管制政策协调的模式更适合中国的现实需要。在中国的反垄断改革中,必须确保反垄断法对管制行业在内的一切市场主体的限制竞争行为拥有审查权,明确反垄断法对反竞争行为的优先执法权。同时,以司法指南的形式将反垄断豁免制度清晰化,这样既便于管制机构和反垄断机构的沟通,也有利于提升整个产业的经济效率。

三、电力行业体制改革与管制政策

电力行业是重要的基础性产业,市场化取向的电力体制改革是确保电力稳定供应和持续高效发展的重要基础。2002年国家发布了 《电力体制改革方案》,明确提出了以 “打破垄断、引入竞争”为核心的市场化导向的电力体制改革目标。至今,电力体制改革已进行了10年,其成效如何?电力体制改革和管制政策的走向是什么?这些都成为有待研究的问题。浙江财经学院政府管制研究院唐要家教授指出,2002年以来的电力体制改革离市场化改革的目标和电力体制改革方案确定的阶段性目标仍有很大的距离,行业发展的体制机制没有得到根本改变,阶段性改革任务并没有得到很好的贯彻实施,甚至个别的改革领域进展缓慢、停滞乃至倒退。目前,电力行业发展中出现的电力短缺、煤电矛盾和发电企业亏损等问题都是电力体制改革严重滞后下各种体制冲突的必然体现,中国电力行业缺的不是电力供应,而是实现电力稳定高效供应的制度基础。因此,继续推进市场化取向的电力体制改革是化解电力行业各种矛盾的基础。

价格机制是实现电力供需平衡和促进电力行业持续高效发展的基础性机制。电价改革是整个电力体制改革的核心和难点,市场化的价格机制是解决近年来煤电矛盾和区域性 “电荒”蔓延的主要政策选择。东北财经大学产业组织与企业组织研究中心姜春海副研究员指出,2004年以来虽然政府不断上调上网电价,但远抵不上电煤价格的上涨。上网电价是影响火电发电量的最重要因素,季度上网电价提高1分/千瓦时,火电季度发电量就提高大约2400亿千瓦时。据此,他提出应小幅、快频上调上网电价,并尽快完善电煤交易市场和加快组建煤电一体化的能源集团。

国家电监会是中国设立的第一个独立管制机构,但由于传统的行政多头管理体制导致 “政监不分”、“职能交叉”等诸多问题,致使其无法有效发挥作用。电力行业多头管理不仅存在管制决策时效差、管制效率低等弊端,而且还存在相关主管部门被产业利益集团俘获的问题,妨碍了管制决策的公正和独立。浙江财经学院朱晓艳副教授指出,电力行业管制机构改革的方向是基于大部制改革使其成为未来能源部下属的行业管制机构。为保证电力管制的科学有效,除要求管制活动的公正、透明、讲求诚信外,还必须通过立法建立相关的制度,加强对管制者的监督制衡,以保证管制者不滥用权力。

四、城市公用事业管制理论与政策

城市公用事业是由为城市生产生活提供必需的产品和服务的具体行业组成的,主要包括城市供水排水和污水处理、供气、供热、城市道路和公共交通、环境卫生和垃圾处理以及园林绿化等。20世纪90年代以来,我国先后在城市公用事业领域实行了以促进竞争和鼓励民营企业进入为核心内容的市场化改革。随着城市公用事业市场化的不断深入,大力加强政府管制的必要性日益突出,迫切需要建立与我国社会主义市场经济体制相适应的现代管制体制。浙江财经学院高伟娜副教授在对公用事业历史上的三种不同管制模式和改革动因分析基础上提出,加快公用事业发展的体制机制设计应充分考虑公用事业的经济特性,体制机制设计应既能激励公用事业的经济效率、增加总供给,又能确保弱势群体可以分享到这种增长的好处。

建立合理的水价形成机制,成为城市供水管制的核心问题。南开大学马云泽副教授以天津市城市供水行业为样本,基于充分的调研数据分析指出,目前天津城市供水行业价格管理还存在水价偏高、水价差异明显、水价中政府代收项目过多、水价形成机制不完善、缺乏规范、合理、统一的水价标准,现行水资源费征收标准差距较大和标准结构不合理、城市供水管制体制存在 “多龙治水”和 “分级管理”等诸多问题。据此,他提出了转变政府干预市场方式,建立健全公共财政补贴机制,建立统一的水资源费征收标准体系,切实推进城市供水市场化进程的政策建议。

在公用事业改革过程中,确保所有的社会成员都能够以合理的价格来平等地享受城市公用事业产品或服务,既是城市公用事业改革的重要内容,也是城市公用事业改革的目标要求。传统上,中国城市公用事业的普遍服务主要是以政府的财政投入来实现。从国际经验来看,普遍服务的实现机制主要包括交叉补贴、普遍服务基金等,普遍服务的运行机制主要包括特许经营拍卖、普遍服务的成本计算、普遍服务的定价等。北京工商大学冯中越教授重点分析了供水普遍服务中的价格——收入补偿机制问题,具体设计了一个带收入补偿的阶梯水价方案,并提出了供水普遍服务中价格-收入补偿机制的政府管制政策。井冈山大学彭树宏讲师基于内生市场结构拍卖理论设计了普遍服务分配机制,为普遍服务机制设计提供了新的思路。

五、社会性管制理论与政策

社会性管制是指为保障全体公民的安全、健康、卫生、保护环境、防止灾害为目的,对社会经济主体各种特定行为依法进行政府管制。目前,我国政府社会性管制明显滞后,社会性管制领域存在突出的管制不足、管制失灵的问题。日益加剧的环境污染问题,频发的煤矿矿难问题,层出不穷的假酒、假药和有毒食品等问题,这些都反映了我国政府社会性管制职能的缺失和社会性管制能力的不足。因此,加强社会性管制、提高社会性管制有效性成为一个迫切的要求。对于处在转轨期的中国而言,强化社会性管制的关键在于改善管制质量,提高管制效率。对社会性管制绩效进行测度与追踪,是减少管制失灵、提高管制效率必不可少的环节。山东财经大学李真讲师设计了我国社会性管制评价指标体系,并对近年来我国社会性管制的绩效及其影响因素进行了评价分析。研究表明中国社会性管制的效率较低,总体质量不高,存在着社会性管制失灵问题。这一方面是因为我国所处的经济社会发展阶段,另一方面与我国社会性管制体制不完善有关,社会性管制发挥作用缺乏有效的体制基础。

社会性管制是影响社会和谐稳定的重要问题,建立有效的社会性管制体制要求革新理念、创新制度和完善手段。浙江财经学院郭剑鸣教授认为,我国社会性管制要以风险社会为视域,厘清社会管理新风险;以生活政治为理念,建构社会管理新机制;以强化社会性管制为抓手,创新社会管理职能。浙江工商大学周晓梅教授讨论了食品安全治理制度设计问题,认为仅仅靠市场机制、法律和政府管制三者当中的单个机制是无法有效解决问题的,需要构建三者有机结合的食品安全治理架构。在短期内,我们应通过完善法律和管制制度对提供不安全食品的企业形成约束;从长期来看,随着我国食品市场不断成熟,市场内生演化形成的市场声誉机制对食品企业提供优质安全的食品产生较强的激励约束,此时市场机制将成为主要的机制,政府管制的作用将逐步下降。环境保护目标的实现不仅需要政府制定科学的激励性减排政策,同时这些政策能否取得成效还必须符合每个微观主体的行为激励。浙江财经学院的王建明副教授对削减家庭消费型碳排放的管制政策问题进行了研究,指出特定管制政策的有效性都是有一定的前提条件的,将多种管制政策组合使用往往会更有效。

中国矿业大学的钱永坤教授讨论了国有重点煤矿安全生产的问题,他收集了建国以来国有重点煤矿百万吨生产死亡率的数据,指出1978年以后国有重点煤矿对安全的重视程度是不断加强的,国有重点煤矿对安全的重视程度超过追求产量增加,这否定了国有重点煤矿只重视经济效益、忽视安全生产的主流看法,安全生产责任追究制度是导致1978年百万吨死亡率逐年下降的关键因素。因此,进一步完善安全责任追究制度是降低煤矿安全事故的重要政策。