广州市构建应急物流体系问题探讨

刘生华

（广东轻工职业技术学院，广东广州510300）

广州市构建应急物流体系问题探讨

刘生华

（广东轻工职业技术学院，广东广州510300）

近年来广州各种危机事件频频发生，建立科学、规范和高效的应急物流体系刻不容缓。广州应急物流系统的框架可设置成为“政府主导，三方联动，逐级推进模式”，当前应尽快设立物流应急独立组织，注重应急预案分级和演练常态化，强化应急物资储备与日常管理，突出应急物流人才培养和信息化建设。

应急模式；物流体系；物资储备

2011年日本的9级大地震、海啸以及核泄漏，是日本历史上损失最为严重的灾难之一。由于交通中断、原材料以及成品无法运至机场或港口，区域之间的供应链被隔断，拥有包括应急物流在内的一整套救灾体系的日本，其供应链韧性受到最严峻的考验。食物短缺、抢购风潮、核泄漏阴影让日本人心惶惶，汽车、电子消费产品及钢铁等产业货源短缺，影响波及世界各地。尽管日本政府和国民在巨大的灾难面前表现出极大的从容和耐性，但是应急不力仍让日本损失惨重。事件也引发了我国各级政府对建立应急物流系统以应对突发灾难的高度重视。

一、广州建立应急物流体系的紧迫性

广州是广东乃至华南的政治、经济、文化中心，是我国改革开放的前沿阵地和对外窗口，其应对各种各样的灾害及突发事件的能力也应走在全国的前头，以最大限度地减少突发公共事件造成的损失。只有未雨绸缪，充分发挥应急物流的保障能力，政府才能够从容面对各项危机，确保人民能够最大限度地分享改革开放的重要成果。

广州现有登记常住人口1033万，其中户籍人口794.6万，登记的流动人口634.7万，再加上没有登记的流动人口，广州目前实际人口超过1500万，给政府的日常管理带来很大的困难，而由于各种原因，近年来广州各种危机事件频频发生。广州公共危机事件主要有自然灾害（如台风）、生态灾害（如环境污染）、技术灾害（如矿难）、社会灾害（如重大刑事案件），尤其是广州的市场经济发展到了一个新的阶段，深层次的矛盾不少，土地、拆迁、劳资纠纷、下岗工人再就业、社会保障不健全等社会问题不断增多，各种社会治安事件和重大刑事案件不断增多，给政府的应急管理造成了很大的困难。2007年1月，广州市政府建立应急管理办公室，建立科学、规范和高效的应急物流体系刻不容缓。

二、广州应急物流系统的框架设置与可行性分析

（一）应急模式

借鉴国外先进经验，立足广州实际，广州应急物流系统的框架可设置成为“政府主导，三方联动，逐级推进模式”。

所谓“政府主导”，是指以政府为龙头进行应急的统筹、指挥和协调。应急体系的核心是应急物流问题，而应急物流的关键便是实现物资、人员等空间和时间上的转移，这可能涉及信号瘫痪、道路阻塞、人员被困、资金调配和物资急运等问题，涉及到军警（海陆空、警察）、政府、企业和家庭等多方的统一协作、统一步调、统一行动，没有政府统一指挥是不行的，也只有政府有这个权威。广州市政府的主导职能主要在于：设立应急物流管理机构，建立立体化、网络化的应急物流管理体系；制定政府应急总预案和专项预案，进行超前的灾害研究和事故预防机制研究；从上到下的层级管理，组成专业抢险救援队伍；完善政府信息发布系统，对全市进行普遍的灾害意识培养和应急培训，发生灾害时统一领导和指挥，完成物资、人员等空间和时间上的转移。

所谓“三方联动”，是指政府、企业和家庭三方一起行动，实现全系统内部各方面之间的分工负责、互助联动、综合把关、共同发展。通过三方联动，实现工作计划高度一致，目标任务高度一致，方案执行力度高度一致。避免在实际工作中推诿、应付和互相掣肘现象，真正做到市局综合指导、有效支持，各区局全力配合、有效推进；各业务部门互通信息、规范运作，全系统一盘棋、共同发展；克服系统内部本位主义思想和各自为战现象，全面提升工作的有效性，逐步形成三方联动迅速、保障人民生命财产安全、促进应急物流事业发展的有效合力。

所谓“逐级推进”，一是信息上报渠道畅通，但凡发生紧急状况，街道办——区政府——市政府——省政府——国务院上报渠道要畅通无阻；二是主管部门与业务科室，业务科室与技术机构，技术机构与企业、家庭之间建立有效的工作联动机制，使各部门资源、信息和措施互通互用，具体工作相互兼顾，工作手段互为支撑，执行岗位职责与联动协作要求均能做到积极主动、完全到位。实现业务管理工作全面有效，应急业务全面覆盖、协调统一，部队、警察、民众全面促进。政府还应负责逐级推进机制方案、措施、计划的制定，进行督查督办和调度考核等工作，严密工作流程，严明工作纪律。

（二）可行性分析

第一，应急管理系统日臻完善。广州市政府于2006年12月成立广州应急管理办公室，实行市委领导，各行政部门为专业应急指挥机构的政府领导责任制。组织机构较为健全——设有以市长为领导的应急管理组织；12个区均设有分级应急管理组织；各区管理下的街道办事处（镇政府）成立街镇突发事件应急委员会或应急管理工作领导小组。只要在此基础上，再成立一个专门的应急委员会，使得应急管理专业化、常态化，那么广州市的物流应急系统将逐步走向完善。

第二，应急理论基础日渐丰富。2009年4月，全国首个高校应急管理学院——“暨南大学应急管理学院”于广州成立，第一批应急管理培训教材填补了国内空白。学校作为广州基层应急管理工作示范点，将用3年时间，对地震高强度地区和洪涝、地质灾害易发地区城乡中小学存在安全隐患的校舍进行抗震加固、迁移避险。广州市社会科学院、广州市区各高校近几年来关于应急物流研究成果丰硕，培养了一大批物流专业人才；2011年11月，由中国科学院科技政策与管理科学研究所、华南农业大学、北京城市系统工程研究中心共同主办的第七届全国“应急管理——理论与实践”研讨会在广州举行，会议就现代应急管理及相关领域在理论、方法、技术及应用实践方面展开深入探讨，这些都将对广州市应急物流的发展起到重要的推动作用。

第三，应急物资储备日益理性。广州市的应急物资储备日益理性，建立了物资装备储备信息库和社会应急资源数据库，科学确定储备品种和规模，并发布于应急信息网络平台，实行动态管理，统一调配，资源共享。在数量规模上，目前广州救灾物资储备仓库数众多，涉及自然灾害类、事故灾难类、公共卫生类等，各类救灾物资储备逐步加大，防汛防旱防风总指挥部、民政厅、林业局、公安消防总队、电力物资公司、卫生厅、经贸委等部门，分别设立各类仓库，储藏应急救灾过程的医药、冻猪肉、石油、粮食和一些专业应急物资和基本生活物资，基本能满足各区对救灾物资多样化的需求。

三、广州应急物流体系需要着力改进的环节

（一）应尽快设立物流应急独立组织

《国家突发公共事件总体应急预案》指出：突发公共事件实行“统一领导，分级负责”的应急管理体制。“在党中央、国务院的统一领导下，建立健全分类管理、分级负责，条块结合、属地管理为主的应急管理体制，在各级党委领导下，实行行政领导责任制，充分发挥专业应急指挥机构的作用”。广州应急管理实行市委领导，各行政部门为专业应急指挥机构的政府领导责任制。市政府设有以市长为领导的应急管理组织；12个辖区均设有分级应急管理组织；各区管理下的街道办事处（镇政府）成立街镇突发事件应急委员会或应急管理工作领导小组。全市也有11个应急避难场所，但是应急物流体系既是一个庞大的系统工程，同时专业化程度非常高，必须成立物流应急独立组织，对突发公共事件进行物流专业指导，降低应急物流成本，提高工作效率。

日本的三层次管理体制值得借鉴。第一层次由政府行政单位负责，包括救援物资的收集、存放和运输；第二层次由物流公司负责（根据政府要求采取较主动的方式进行配送），重点关注配送效率。配送中心的出车频率为每天50辆次；第三层次仍由物流公司负责（根据灾区需求采取较为被动的方式，即依据订单进行配送），出车频率为每天2辆次。三层次相互叠加，互为补充，统筹与局部结合，综合与专业结合，主动和被动结合，分工明确，责任到位。

（二）注重应急预案分级和演练常态化

突发公共事件主要分为以下四类：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般又分为四级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）。不同类别、不同级次，应急预案应有所不同。广州各区基本有自己的应急预案，但是侧重点不一样，带有明显的个性化因素和领导个人偏好，没有统一的一盘棋。虽然在亚运、亚残运期间，突击性组织了道路交通、粮食应急、反恐等应急演练，但是运动会之后，应急演练明显减少。专门的应急物流演练更是缺乏。应急预案不进行分级、分类，其影响程度、可控程度、影响范围和应对措施就无法精确到位，既增加物流成本，又没有效率，严重时会造成重大人员伤亡和经济损失。事实上，Ⅰ级（特别重大）不仅要市级领导重视，应开设紧急绿色通道，上报省政府和国务院；Ⅱ级（重大）由省政府统统一解决；Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）由市政府和各区解决。市政府若没有统一的一盘棋，届时会手脚忙乱，耽搁最佳救援时机。

（三）强化应急物资储备与日常管理

广州市应急储备物资存在多头管理、花落多家的局面，数量上还要进一步充实。政府对应急物资的管理是松散型的，在应急物资的具体使用、调配和管理上，究竟自己有多大的权利和义务，政府不明确。广州的11个应急避险场所的应急物资储备不足，日常生活中多数作为地震知识宣传作用而存在。倘若遇到突发灾难，应急物资则由各政府部门临时筹集调配。广州会出现什么样的突发公共事件，有多严重，范围多广，政府不知道，物流公司也困惑，老百姓更是人心不安。

（四）突出应急物流人才培养和信息化建设

各种灾难发生之后，最紧要的是生命安全，其次是财产安全。但是在抢救的过程中，运输工具的不到位、交通设施的毁坏、抢救人员的非专业化都会给人们的生命、财产安全带来严重隐患。应急物流专业技术人才缺乏，人才需求缺口大，已是不争的事实。在城市应急物流系统运营中，所需要的往往是懂物流知识、应急管理知识和地质灾害知识等多方面知识的复合型人才，政府要与高校、企业、家庭多方位合作，拿出大量资金，开展学历教育、自愿者服务培训和家庭自救知识宣传，不断扩大和储备应急物流专门人才，真正能够满足应急的需要。

信息手段的快捷性毋庸置疑。其有效传导主要靠网络，建立统一的应急平台数据库，组成一个网络应急物流体系，实施信息发布和管理工作迫在眉睫。广州要加大资金投入，不断完善、升级应急物流网络系统，同时，充分收集各专项数据库的数据资料，在未来几年里集中力量充分收集各类专项数据，尽快建立各项专项数据库，并及时向社会公布，使得社会任何成员都能及时浏览政府的各项应急措施，平时掌握基本自救知识，发生灾害时能立即自救。这次日本大地震虽然震级高达到9级，但是受伤群众与中国汶川地震相比较少了许多，这主要是日本政府的事前教育和宣传的有效性。信息系统是应急物理系统中的重要组成部分，领导应急决策是否正确，很大程度上取决于信息的真实程度及领导的决策水平。信息化程度越高，所收集到的信息越丰富越准确；应急物流信息系统越完备，领导机构就越能更全面充分地综合考虑各方面因素，也就更有可能做出正确的决定。

近年来，广州市进行了政府社会公共服务改革的转型，政府应急机制也迅速纳入了政府社会服务的联动体系中，陆续出台了一些应急法规；同时，对广大人民群众进行各种应急管理的教育，在开展自救、互救培训等方面做出了不懈努力。我们有理由相信，在建立社会力量参与机制，整合应急管理研究和培训系统，启动危机管理人员培训和技术储备系统，调动一切有用的社会力量共同参与危机处理的基础上，广州市将形成全社会处理危机事件协调互动的良好氛围，其应急系统和应急管理将步入全国先进行列。

［1］高晓英.日本大地震对我国应急物流的启示［J］.江苏商论，2011（6）.

［2］蔡晓琳，方凯.广州市应急物流系统建设中存在的问题及对策［J］.物流工程与管理，2010（11）.

［3］吴秋红，赵永斌.关于构建广州应急物流系统的思考［J］.物流工程与管理，2010（2）.

The Problem of Building a Contingency Logistics System in Guangzhou City

Liu Sheng－hua （Guangdong Industry Technical College，Guangzhou510300）

In recent years，various crises occurred frequently in Guangzhou.It shouldn’t be delayed to establish a scientific，standardized and efficient emergency logistics system in Guangzhou.The framework of emergency logistics system can be set to“government－led，three－way interaction and step by step progression”.We should set up an independent emergency logistics organization as soon as possible.We should focus on the levels of emergency plans and drills normalization.We should strengthen emergency supply reserves and daily management，highlighting the personnel training and information technology of emergency logistics.

emergency mode；logistics system；material reserves

F252.1

A

1673－1395（2012）01－0074－03

2011 -11 -27

刘生华（1967—），男，湖北潜江人，副教授，主要从事物流管理研究。

责任编辑 胡号寰 E－mail：huhaohuan2＠126.com