城市轨道交通可持续健康发展的关键问题

边颜东 杨永平

(中国国际工程咨询公司 北京 100048)

城市轨道交通可持续健康发展的关键问题

边颜东 杨永平

(中国国际工程咨询公司 北京 100048)

国内外城市轨道交通建设和运营的情况表明，城市轨道交通发展需要政府扶持。通过分析影响城市轨道交通可持续发展的主要问题，提出促进城市轨道交通可持续发展的有关建议。

城市轨道交通 可持续发展 政府 财政

目前，我国多个城市的轨道交通建设规划已得到国家审批，有些规划项目基本完成的城市，也上报了下一轮的建设规划。城市轨道交通是百年工程，一次投入大，运营成本高，在建设之时就要考虑其可持续发展。保持城市轨道交通健康发展，从其本身来讲，最基本的要求就是既要建得起，更要养得起。然而，目前许多地方重建设、轻运营的现象十分普遍，城市轨道交通可持续发展面临较大的挑战。

1 城市轨道交通需政府扶持才能保证其可持续健康发展

城市轨道交通是解决现代化大都市交通问题、实现城市空间布局调整以及城市均衡发展的重要途径，发展轨道交通，符合国家土地、能源、低碳、环保以及城镇化政策。

城市轨道交通是准公共产品，具有较强的公益性。轨道交通带来的社会经济效益明显，但城市轨道交通项目建设投资强度大、建设周期长，项目建成后沉淀成本高，同时运营成本、财务成本较高，票款收入无法覆盖全部成本支出，在运营后相当长时期内仍然需要政府补贴。因此，城市轨道交通建设和运营需要政府主导和扶持。

在国外，城市轨道交通建设主要以政府投入为主。如莫斯科、纽约、新加坡等地铁的建设完全由政府投资;德国、法国等国家还按项目性质和影响程度实现多级投资，巴黎的城市轨道交通建设资金，则由中央政府、地方政府及地铁公司三方负担，一般40%来自中央政府、40%由大区政府提供，另外20%由地铁公司自筹。在运营方面，一般采用低廉的票价，运营补贴情况则有所不同。以2005年为例，伦敦地铁公司运营亏损全部由政府拨款弥补，由伦敦交通局拨款6.73亿英镑补贴运营亏损;纽约地铁运营亏损同样全部由政府补贴，当年亏损34.7亿美元;莫斯科政府补贴运营成本的70%;新加坡地铁与公共巴士采用一体化经营，整体运营有盈利，但除去巴士业务的地铁运营还是亏损的，当年地铁运营亏损约2.4亿新元;东京地铁运营企业负责运营设备投入，政府投资的基础部分资产不提折旧，目前企业运营盈利;首尔由政府提供的专项补助金补贴运营亏损，当年首尔地铁公司亏损817亿韩元。因此，国外城市轨道交通建设和运营较大程度上依靠政府投入和补贴。近年来部分城市运营引入市场化，进行有竞争的经营。

由于地铁建设和运营需要政府巨额的财政支持，城市地铁网的形成是经多年建设逐渐发展起来的，即使是国际化大都市，财政支持能力也是有限度的，目前形成的地铁网络规模也不是很大。例如地铁长度在世界前10名中的国外城市为:伦敦408 km，纽约370 km，东京 304 km，莫斯科 292 km，首尔 287 km，马德里284 km，巴黎215 km。

我国的城市轨道交通建设长期以来由政府主导，建设资金主要由地方财政和银行贷款解决，地方财政主要解决资本金出资部分，一般项目占总投资40%左右，条件较好的城市如深圳、广州等比例较高，占50%左右。近年来，各个城市也在探讨多元化筹资方式并取得了一定的成果。由于建设资金中银行贷款份额较高，建成运营后的还本付息数额较大，各城市还本付息主要由政府或政府投资平台承担，因此给地方财政带来较大的压力。

国内城市轨道交通的运营大部分也需要政府补贴才能维持，有些运营效果较好的城市，运营收入加上多种经营收入可以弥补运营成本，运营初期有客流培育的过程，但在不计提或部分计提折旧的体制下，到设备更新改造时还需要投入大额资金。以上运营补贴和设备更新改造资金还需要政府投入，加上还本付息压力，有些地方政府财政可能不堪重负。

北京地铁自开始运营以来，一直采取低票价的政策，一方面，客流量日益增长，形成超负荷运行，另一方面，随着运营里程的增加，运营亏损也逐年增大，财政补贴加重。2001年，运营里程54 km，运营补贴额为3.05亿元;到2008年，运营里程达200 km，运营亏损增长到10.3亿元，如果考虑到折旧和贷款利息，亏损总额可能多达50多亿元。

上海市城市轨道交通经过17年的运营，客流持续增长，总体运营收入高于运营成本。目前，上海市城市轨道交通贷款余额超过1 200亿元，在综合考虑运营成本、税费、还本付息及维持运营投资等情况下，资金还有较大缺口。

国内其他部分已开通线路，因位于城市主客流通道的线路由于客流有保证，运营收入(包括资源开发收入)可与运营成本持平;但相当部分的线路运营收入不能弥补运营成本，需要政府补贴才能维持运营，贷款部分只能依靠政府偿还或借新债补旧债。

由于地铁建设需要投入大量的资金，运营又不可能票价过高，亏损是难免的。因此，政府在城市轨道交通建设和运营中就要承担起应有的责任。由于我国建设期贷款比例较高，运营后政府的负担会更重一些。

2 影响我国城市轨道交通财务可持续发展的有关问题

2.1 持续大规模建设会加重政府财政负担

在已批复建设规划的城市中，有些基本完成建设任务的城市已上报了下一轮的建设规划，并且大部分城市也在着手计划。根据评估情况，综合考虑新一轮政府出资、上一轮和已经建成运营线路的政府出资、还本付息、设备更新和运营补贴等情况，即使是经济条件较好的城市，政府的财政负担也会较大。由于城市轨道交通政府出资资金的相当部分由土地收益安排，不确定性较大，同时，如果考虑到目前城市其他领域负债以及项目建成后客流的不确定性，政府出资压力会更大，财政负担会更重。

2.2 城市轨道交通造价的反弹使政府负担加大

工程造价直接影响到项目财务的可持续发展。由于国产化政策的实施，使城市轨道交通造价曾出现一度下降的趋势，但最近几年随着征地拆迁价格上涨、建设标准提高等因素的影响，城市轨道交通造价水平出现了反弹。

影响城轨造价的主要因素是线路敷设方式，单从土建工程费用来讲，高架线是地下线造价的1/3～1/4，但地下与地上线路相比不仅体现在工程造价的提高，运营成本也会增大。运营成本中牵引和动力照明能耗是主要支出，根据上海地铁统计数据，在相同系统规模的情况下，地下线路与高架线路的单位车公里牵引能耗相差不多，但地下车站的动力照明能耗却是高架车站的2～3倍。

工程造价的提高以及不适宜的建设标准，增加了建设投资和运营成本，直接影响了项目的财务状况，从而加大了政府的财政负担。

2.3 重建设、轻经营会给城市轨道交通可持续发展带来长期隐患

目前，各地纷纷提出大规模的建设任务，其中难免会出现互相攀比的现象。在建设发展过程中，重建设、轻运营的现象也比较普遍。有些往往是政府任期内项目，或在建设里程上相互攀比，急于开工建设，前期工作时间没有保证，边设计边施工，建设出现很多问题，盈利模式也没时间研究，给今后运营带来许多不利。

由于前期工作时间短、不深入，导致沿线资源综合开发和利用，尤其是地下空间的开发工作滞后，并且大部分项目来不及慎重考虑，项目一旦建成，就错过了综合开发的最好时机，失去了可持续发展的重要保证。

2.4 政府包办的体制使城市轨道交通财务可持续发展失去动力

目前，全国城市轨道交通基本是由政府主导建设和运营，建设资本金靠政府投入，贷款由政府信用担保，本息偿还也主要靠政府，运营靠政府干预，亏损也由政府补贴，造成企业效率底下，政企关系不分，等、靠、要思想严重。因此，这种体制难免造成建设和运营成本虚高，企业经营管理水平低下，企业财务可持续发展失去动力。

3 促进城市轨道交通可持续健康发展的建议

3.1 总体规划，分步实施

建议根据城市发展需求和能力，科学制定分步实施方案，避免大规模集中建设以及前期工作论证不足给城市财政和后期运营带来经济压力。在特大城市基本网络和大城市网络基本骨架建成后，建议以提高运营效率和效益为抓手，充分发掘运输潜力，提高城市轨道交通的经济和社会效益。在稳定运营一段时期后，视城市发展和交通需求，在城市财力许可的情况下，再进行下一阶段的规划建设。设计和咨询单位要坚持以科学公正的态度，抵御利益的驱使，为城市提出科学的轨道交通发展方案和建设方案。

3.2 加大政府投入，进行体制机制创新

继续发挥政府主导作用，加大政府建设资金投入，提高资本金比例，减轻轨道交通建成运营后政府还本付息压力。建议地方政府设立城市轨道交通发展专项基金，保证城市轨道交通建设和运营具有持续稳定的资金支持;国家适时设立城市轨道交通行业发展基金。同时，需要深入进行体制和机制创新。在体制上，政府要积极承担项目的公益责任，公益性部分应该由政府来负责提供，可经营性部分既可以由政府承担，也可以经由政府建立科学的激励考核机制，交给市场负责;在机制上，需要不断完善轨道交通外部效益返还机制，积极探索其他有利于轨道交通可持续发展的投融资方式。同时，积极研究制定财政税收等方面的优惠政策，探索可盈利模式。

3.3 努力降低工程造价和运营成本，提高项目财务可持续发展能力

坚持“经济、实用、安全、可靠”的建设标准，努力降低工程造价和运营成本。为控制好轨道交通综合造价，搞好规划和控制，做好规划预留，为降低造价创造条件，严格控制前期征地拆迁范围，尽量减少拆迁费用;同时要选用适当的建设标准和敷设方式，合理设置车站规模和装修水平，采用经济适用的设备，提高设备的国产化水平，从网络的角度考虑资源共享。另外，建议严格实行施工管理和竣工验收，引入优化设计制度和项目后评价制度。

降低运营成本，建议加强规划和设计环节中降低运营成本的措施，加强运营组织提高运营效率，大力采用国产化设备，降低零配件成本等;同时，研究合理的票价水平，加强资源开发力度等，为项目财务可持续发展创造条件。

总之，城市轨道交通对于城市发展以及居民出行的重要性不言而喻，而其本身的可持续发展也同样重要。国内城市轨道交通行业如何摆脱巨额亏损和财政补贴的局面，建立科学合理的健康发展机制，走上可持续发展的道路，是目前面临的重要课题。保持城市轨道交通健康可持续发展，简而言之就是:既要建得起，更要养得起。

［1］北京交通发展研究中心.2008北京市交通发展年度报告［R］.北京，2008.

［2］王灏.城市轨道交通可持续发展思考［J］.宏观经济研究，2009(3):37-41，57.

［3］周春燕.上海轨道交通运营成本控制刍议［J］.城市轨道交通研究，2010(7):15-17.

［4］郭庆军.我国城市地铁可持续发展分析［J］.交通企业管理，2008(3):79-81.

Key Problems in the Sustainable and Sound Development of Urban Rail Transit

Bian Yandong Yang Yongping
(China International Engineering Consulting Corporation，Beijing 100048)

Abstract:The construction and operation of domestic and overseas urban rail transit show that the development of urban rail transit requires government support.Through the analysis of main issues affecting the sustainable development，authors put forward some relating recommendations to promote the sustainable development of urban rail transit.

Key words:urban rail transit;sustainable development;government;finance;financial affairs;cost

财务 成本

F572

A

1672-6073(2012)02-0013-03

10.3969/j.issn.1672-6073.2012.02.004

收稿日期:2011-07-28

作者简介:边颜东，男，高级工程师，处长，从事城市轨道交通规划和项目咨询评估工作，byd@ciecc.com.cn

(编辑:郝京红)