国家开发银行支持林业发展的现状及运作模式剖析

丁可

【摘要】 林业是实现环境发展与社会发展统一的关键纽带，是改善生态环境、促进人与自然协调和谐、实现可持续发展的必然之路。国家开发银行的开发性金融在支持林业方面作用重大，然而受制因素也较多。本文对支持过程中的主要制约因素进行剖析，并提出国家开发银行支持林业发展的途径及相应运作模式。

【关键词】 林业国家开发银行开发性金融模式

一、引言

林业是实现环境发展与社会发展统一的关键纽带，是改善生态环境、促进人与自然协调和谐、实现可持续发展的必然之路。林业在生产、生态、生活中具有不可替代的重要作用，对构建健康的生态环境、促进社会良性循环发展具有重要意义。近年来，林业产业发展受到较大重视。然而由于林业产业的经营周期长、投资风险性大、资金交易成本过高等问题使林业产业融资出现严重障碍。此外，融资渠道多元化的机制还没有建立起来，林业的发展缺乏长期稳定的资金投入保障。国家开发银行作为政府的开发性金融机构和中國最大的政策性银行，支持国家“基础设施、基础产业、支柱产业”重大项目及配套工程建设，致力于把融资优势与政府的组织优势相结合，构建中国林业发展的体制动力，促进林业可持续发展。它提供的是一种开发性金融，开发性金融作为连接政府和市场之间的桥梁，可以在支持林业产业快速发展方面发挥重要作用。但是，开发性金融在支持林业发展的过程中，也是困难重重。支持力度不够、支持进程受阻。

本文针对此类问题，探究致使障碍出现的原因及其影响因素，结合当前林业产业发展及国家开发银行发展现状，提出国开行支持林业的发展方向，并针对几个合理支持模式进行探索。

二、国家开发银行支持林业现状及障碍剖析

1、国开行支持林业发展的现状

截至2010年年底，国家开发银行总贷款余额为40000亿，其中对林业产业贷款余额大约只有80亿，占总贷款余额的0.2%。据统计，在过去的五到十年中，国开行对林业产业的贷款余额也均在2%左右，并无大幅变化。从这一比例可以看出，国开行对林业的支持力度相当不够。

2、国开行支持林业的障碍

（1）支持林业产业的领域有限。近几年来，国家开发银行在林业项目受理方面，以重点地区的大型速丰林项目、工业原料林基地建设项目和国家林纸（林板）一体化重大项目为开发重点，以生态建设及后续产业开发项目为补充，着眼于优质客户和优质项目。截至2003年12月底，开发银行承贷林业造纸项目29个，贷款承诺184亿元，贷款余额56亿元，而开发银行对林业产业的总贷款余额不到80亿元。由此可看出，仅仅造纸项目就占总贷款额的70%以上。此外，据调查，开发银行目前只对速生丰产林、人造板、木浆、造纸、林产化工等领域开展信贷政策研究，尚未对经济林、种苗花卉、竹产品、森林食品、森林药材、森林旅游、林业服务等其他领域进行研究。由此看来，开发银行对林业的支持还是主要集中在一些林业大型项目上，除此之外的其他领域涉及力度不够。

（2）支持对象有限。国家开发银行自成立以来，重在支持重大项目建设、经济结构调整以及宏观调控落实，支持国家基础设施、基础产业和支柱产业建设。以2004年为例，这一年开行重点支持了国家石油储备、南水北调、北京奥运、上海世博等一大批国家重大项目，在其发放的贷款中，“煤电油运”占比超过60%；在评审承诺的贷款中，电力、铁路、电信、公路、公共设施、石油石化等主要行业占比达82%。此外，对中西部地区和东北老工业基地的投入占全年贷款的近50%。由此可以看出，在具体实践中，国开行的主要支持目标在于重大项目建设，而我国目前的林业产业以林农及中小型企业为主，符合条件的贷款对象有限。

（3）信贷规模有限。一方面，如前面所提到的，国开行的林业贷款余额不足，林业信贷规模较小；另一方面，国开行分支机构少，涉及范围狭窄也限制了贷款规模的扩张。国开行目前在全国范围内只有35家分行及4家代表处，也就是说，平均下来每个省份大概只有一家国开行的分行，而我们的林业产业几乎遍及各处，自然林业贷款需求量也是比较大的。显然，现有的分支机构连每个市的林业产业都远远惠及不到，更不用说每个林业企业乃至每个林农。

三、国家开发银行支持林业的制约因素

1、林业行业的弱质性

林业发展面临的不确定因素较多，抗御风险能力较弱。林业产业其本质是一种基础性产业和社会公益事业。它的经营周期长，易遭受各种自然灾害的侵袭，因而投资风险性大，再加上投资周期相对较长，致使投资效益偏低，投资缺乏有效回报。这就意味着国开行在林业产业方面的投资风险要高于投资于其他方面。

此外，信息不对称导致资金交易成本过高，致使成本与收益不匹配。这些都会在一定程度上限制国开行支持林业的力度。

2、林业产业承贷主体的缺乏，难以与国开行对接

目前我国的林业产业多以林农和中小企业为主，林业龙头企业数量少、规模小、产品档次不够高、转化增值率低，不能有效起到“龙头”带动作用。许多林业企业是近十年才发展起来的，由于受资金、技术、人才和市场信息等诸多因素的制约，致使林业龙头企业经营规模普遍偏小，集约化程度低，经营管理水平不高。这使得很多林业资源丰富的地方缺乏龙头企业的带动，没有取得较好发展并达到规模经济。经营规模大、辐射带动能力强、管理水平高的林业龙头企业的缺乏，使得林业产业的承贷主体严重匮乏，严重制约着国开行对林业产业贷款的发放。

3、相关配套体系不健全——以林权抵押贷款为例

（1）森林保险发展滞后。森林保险是减少林业投资风险的很好途径，有利于改善林业投融资环境，但目前我国的森林保险体系还存在很多不足，在一定程度上限制了林业产业的发展。我国目前的森林保险承保的范围较为狭窄，只有火灾保险，其他灾害不在保险之列，农民不愿参保。况且费率较高，达千分之七，每亩按一万元评估，须交火灾保险费70元，十几亩就是一千多元，高额的保险费用使林农望而却步。总结起来目前面临保费高、承包面窄，保险品种单一，林农投保率低的局面。林农投保率低、赔付风险大，保险公司不愿意开展森林资源保险。这使得投资林业的风险变得更不可控，影响了国开行支持政策的稳健实施。

（2）林业资产评估体系不健全。林权抵押贷款的首要问题是林权的森林价值评估。推广林权抵押贷款，应当由专业的林业评估部门对抵押的林权进行全面、系统的价值评估后，出具详实、准确的数据评估报告，为贷款投放提供参考。而目前县级成立的森林资源资产评估机构很少，现有的会计师事务所、审计师事务所没有森林资源评估师，没经林业主管部门授权，没有开展这方面业务的资质。引用上再加上能够掌握较高森林资源、原林生长等方面专业知识的评估人才体系的缺失，使得很多情况下国开行对林权价值难以进行准确评估，致使其难以准确设立利率，有效控制风险，阻碍了林业贷款的进展。

（3）森林流转市场不健全。当前林业要素市场并不健全，使贷款主体与国开行难以对接。主要体现在：目前还没有统一的森林资源流转平台和法律法规，缺乏对森林资源流转的管理；没有林权交易中心，缺乏正规的林权交易机制以及法律咨询与科技服务，这使得交易者对相关的交易信息、市场行情不明确；没有明确林权证抵押登记机构，由于林权抵押贷款是一项新的贷款模式，目前林业主管部门对林权抵押登记机构没成立，手续不明确，登记程序和流程也不明确，《林权抵押登记申请书》、《林木抵押他项权证书》等必需的贷款要件没有统一的文本格式。这三方面很大程度上限制了森林资源的流转。森林流转市场没有起到有效集聚融通森林资源的作用，使得贷款主体与开行对接困难。

（4）森林采伐管理制度。国家对林业实行限额采伐制度，严重限制了非公有制林业企业主体的灵活性；国家将非公有制林业视为国有森林资源的一部分进行管理，侵犯了经营主体的财产权。在一定程度上影响了非公有制林业企业的投资回收及效益。这些林业企业的收益不足，就没有足够的能力支付借用资金而产生的成本，从而影响国开行对非公有制林业企业的贷款。

（5）林业信用体系建设。目前我国许多林业经营者并不重视信用意识的培养，信用评价及管理机制也有待完善。尤其是在林权结构分散化的背景之下，完善的林业信用体系的形成在在支持林业进程中显得尤为重要。而现今统一的数据检索平台并未建立，相关社会信用调查评估机构的评价评级指标体系也并不完善，在信用档案的建立方面也比较欠缺，不能有效准确地对林业经营者进行信用评级。此外，与信用评定相关的行政和法律规定涉及面太窄，缺少完善的法律配套，也增加了違约风险。以上因素直接阻碍了良好的外部信用环境的形成。

4、国开行支持对象受限，无法直接贷给林农

现行国家信贷政策主要是面向国有大型建设项目进行投资，对弱质的林业产业扶持不多，即使有少量信贷，但资金信贷周期偏短，利率偏高，而且主要集中于林业产业有限的几个领域之内。此外，国开行得贷款对象并不涉及林农，而林业产业的现状是经营主体大多为林农及中小企业，大的林业项目比较匮乏，不符合开发银行对贷款主体的要求。

四、相关支持应用模式的阐述

1、开行+龙头企业

龙头企业的带头作用在支持林业发展进程中至关重要。针对这些龙头企业，可以采取由国开行直接贷款的模式。对此，我们首先需要组建集团，提高组织化程度。加快培育有竞争力的龙头企业和企业集团，改变龙头企业杂而小，产品难以抵御大市场风险的局面。龙头企业可跨行业、跨区域，通过招商引资或企业联合组建。除此之外，某些特色林产品企业可经过联合组建等形式走企业集团化之路，这样对资金利用、拳头产品的开发，以及产品质量把关，成本核算等更为有利，开行及政府对龙头企业的扶持力度也更有效能，企业抗风险能力将得到提高。

2、开行+平台中介+林农

一家一户的家庭经营，无法实现规模经营，难以发挥规模效益。国开行的贷款主体不涉及个体林农，因而要提高农民的组织化程度，把分散的农民组织起来，把分散的林地和林木资源整合起来，实现资源优化配置，形成能够与国开行对接的组织形式。这样就必须借助一定的平台中介，使国开行的支持政策有的放矢。下面是主要的三种通过构建平台筹集资金的支持模式。

（1）以农村信用社为平台，配以国投公司辅助。国家开发银行资金总量庞大、政策支撑强劲、专业优势突出、融资网络发达，但在中小城市特别是小城镇营业网点布局少，而农村信用社虽然资金总量小、融资能力相对不足，但在中小城市特别是林区农村的营业网点发达，是对“三农”工作贡献率最高、涉及面最广的商业银行。针对以上国开行和农村信用社的各自特点，可以将二者结合起来，达到优势的互补、实现强强联合。以政府的组织优势和开发行的融资优势相结合为基础，由市政府与省开发行签订开发性金融合作协议，省开发行向永安市国有资产投资经营有限公司提供贷款资金，国投公司将贷款资金委托永安市农村信用合作社向林业信用协会会员（主要为林业中小企业和农户）发放的贷款。如此一来，农村信用社和国投公司起到了使国开行与林业中小企业及林农很好的对接的桥梁作用，为国开行支持林业提供了很好的途径。

（2）以林业合作组织为平台。林改后林农呈现分散经营状况，林业合作组织有利于积极将分散的林农集聚起来、筹集资金。目前部分地区采取通过发展社区合作进行民间融资的方式，比如林农自主联合建立的家庭合作林场。其中一些林场已形成一定规模，开发银行可以对这种新型的林业合作经营组织发放贷款，促进其规模的夸张，形成规模经济，同时也间接地惠及到参与其中的林农身上。此外，通过林业股份合作制形成的合作组织，是以股份形式聚集资本，开发银行可以以此类组织为平台。由于这种股份合作制建立在产权明晰的基础上，明确了联营各方的收益权，因而它比传统的林业集体经营制度具有更强的筹集资金功能。开发银行的相关支持政策通过它也能更顺畅的运作。

（3）以龙头企业为平台。目前，一大批科技含量高、辐射能力强，规模化、集约化、现代化的大型民营企业，已成为带动林产工业快速发展的龙头。据有关部门统计，近5年，在林产工业发展的总投入中87%是民间资本，由此看来，林业龙头企业起到了很好的将众多分散的经营个体集聚起来的作用，这就为林农与国开行对接提供了一条很好的纽带。

林业龙头企业以其雄厚的规模实力、先进的生产技术、完善的管理制度和产品品牌影响力，在贷款落实和项目实施方面有着得天独厚的优势。例如龙头企业能够推广运用和开发先进的林业科学技术，而技术研发属于政策性金融的主要范畴内，在这一方面就可以获得国开行的有力支持。

归结起来，国开行可以以林业龙头企业作为扶持重点，实施“企业+龙头企业基地+农户”的产业化经营模式。龙头企业与林农签订合同，联合建立基地，开发银行按照国家规定的贷款方向，以龙头企业为承贷主体，促进基地建设的标准化、工业化生产。通过“企业+龙头企业基地+农户”的模式经营，既富了一方经济，又壮大了企业自身实力，发挥了良好的示范带动作用，彰显出这一模式的强大生命力和竞争力。

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