浅谈苏北运河船闸投融资模式及建议

钱锋

【摘要】 本文首先分析介绍了我国运河建设及苏北运河船闸的投融资现状，其次从几个方面阐述了苏北运河船闸投融资模式中存在的主要问题，并逐一展开，进行深入分析，在此基础上，结合我国苏北运河船闸投融资模式的实际状况，有针对性地提出了一系列改进措施与对策，具有一定的现实意义。

【关键词】 苏北运河船闸投融资问题对策

一、前言

内河水运是全世界各个国家综合运输系统与综合利用水资源的重要组成部分，也是经济社会实现可持续发展重要的战略资源。我国苏北运河地处江苏境内，北起徐州蔺家坝南至扬州六圩长江口，全长404公里，是江苏省“两纵四横”的干线航道网一项重要的组成部分，也是京杭运河运输全线最为繁忙的航段。京杭运河徐扬段连通了江、淮、沂、泗四大水系，同时担负了沿线地区的大宗物资集散中转及北煤南运等战略任务，对长三角地区的社会经济发展起着十分重要的积极作用。

苏北运河全程共有11个航运梯阶，建立了23座大型船闸。现如今，苏北运河船闸的全部维修与养护费用是依赖政府投资，主要是国家财政拨款和世界银行以及商业银行贷款。近几年修建的6座船闸投资约20亿，全部又江苏省交通运输厅作为投资主体投入。近年来随着我国航运事业（主要是北煤南运）的发展，对苏北运河提出了更高的要求，意味着对苏北运河的资金需求将不断加大，“十二五”期间计划花费资金在30亿左右。所以运河建设的资金缺口逐渐成为国家亟待重视与解决的问题。因此，我国应该努力借鉴众多发达国家资金筹集的基本经验，争取制定出一套保障运河建设与护养资金来源稳定性的投融资政策。

二、苏北运河船闸投融资存在的主要问题

1、国家投入财政严重缺乏，地方配套资金的落实难度较大

航道、船闸等设施设备都属公益性设施，它的建设资金应该主要来自国家的财政投入，但就我国苏北运河近年建设的投入资金情况而言，国家投入财政严重缺乏，资金投放的速度也明显滞后于工程的建设进度，同时沿江的各地方政府依照政策应该投放的配套资金的落实难度也较大。

2、各项扶持政策的订制与实施较为滞后

在我国，与水运方面相关的政策和规章制度并不完善，相关政策的前期研究、中期制定与后期实施都需要较长的一段时间来完成。现如今，苏北运河的水运设备建设项目除“以电养航”政策机制以外，还没有其他的扶持政策保证运河资源综合利用开发工作，特别是缺少一套完善的运河发展财税扶持的政策与吸引众多投资者的补充优惠机制，不能从制度上指引社会资本投向运河设施的领域，也不能从机制上加强运河设备项目盈利的能力，无法保证投资者所希望的收益。

3、自我发展的能力较差

在计划经济的体制下，社会水利工程的建设管理长期被国家承包下来，就是我们俗称的“吃皇粮”。但是，伴随我国改革开放不断深入，国家对这类工程的管理维护费用逐渐减少，工程自身的发展能力又较差，没有一套具有吸引力的完善的投资政策，给工程运转带来很大的困难。

三、苏北运河船闸投融资问题的对策与措施

1、健全内河水运的财政投入稳定机制

水运设施的建设涉及到公共社会资源使用的问题，带有明显外部效应，地方政府与中央应该健全航运基本设备设施特有的财源体制，对交通建设等资金进行统筹使用，从财政资金与公路资金当中划分一定数量的使用资金开设内河水运的基础设备建设的专项资金，同时逐年递增，保障财政资金能够依据建设进度进行及时地投入。由各省级政府进行统一协调，各受益单位与各地市县根据一定比例担负相应建设资金，给水运建设设施带来与其投资性质相适应的资金来源，从而保障各级政府承担建设资金能够及时到位，确保基础设施的建设能够顺利地进行。

2、建立、扩大水运建设与养护资金的资金来源渠道

（1）开设中央与地方的建设内河航运发展的专项基金。可以考虑借鉴国外先进的经验，开设建设内河航运发展的专项基金。如美国由收征诉船舶燃油税当中开设内陆水道的信托基金，专用于修复项目与水道建设的开支。美国的航道建设所用资金的一半都是由该项基金所提供的，另一半则由联邦政府来投资。所以，建议中央与地方建设内河航运发展基金的来源包含：每年继续由车购税中拿出一部分；由燃油税返还一部分，属中央规费的返还部分纳到中央基金，属地方规费的返还部分纳到地方基金；收征水资源的占用费（包含取排水费），拿出部分当作运河建设的发展基金；从水利电力的收入中每年取出部分纳到运河建设的发展基金，归地方进行使用；中央持有水运企业的国有股权的分红所得部分；费改税后所追缴企业偷逃、拖欠的水运规费；基金利息的收入；部分项目所实行的有偿使用基金增值的所得。为了保障基金来源的长期性与稳定性，建议国家相关部门以法规或法律的形式对以上内容进行明确。

（2）开设地方港口的发展基金。考虑到我国港口体制的改革已实施，而港口下放也逐步到位，以后的港口发展与建设主要以地方为主，所以地方政府应该积极建立资金来源稳定的渠道，用在本地港口航道、主要的集疏运通道、防波堤、安全保障与其它配套公共设施的维护与建设，给港口企业与港口的整体发展带来良好完善的基础条件。开设地方港口的发展基金可以经由行业规费、税收、港口既有的资产转让或租赁、岸线资源的使用费、财政补助等诸多方式来进行资金筹集。

3、提供政策保障与政策优惠，鼓励运河建设投资的多元化

（1）鼓励以电养航同时航电并举的方针政策。航电结合是十分有利于运河建设的资金筹集，是综合利用水资源的一条成功之路，在国内与国外类似的成功经验已有不少，如德国的美茵—多瑙河与法国罗纳河的开发，我国广西西江与湖南湘江的开发。我国政府应该积极出台相关政策，促进以电养航，对部分项目采取将航道开发的资金纳到水利电站的电价中，同时采取水力发电的收入不纳税这一特殊政策，用水电站的收入来进行航道建设，实现以电兴航，以电治河，滚动开发。

（2）实施与制定江河流域的综合开发与以水养水良性循环的政策。国家建设江河流域的综合发展公司，实现水资源综合开发与利用，集水电、旅游、养殖、航道、防洪、灌溉建设、养护为一体。我国对盈利的养殖、水上旅游、水电等实施税收减免，把减免的税收用于航道的养和与建设中，形成了良性循环，以水养水，滚动发展。如法国在罗纳河的开发条例当中规定，国家建设罗纳河公司，对罗纳河授权实施综合开发。江河航道沿线的开发建设所形成土地资源的租赁与转让等收入也当作是水运建设的资金来源。

（3）鼓励港口投资的主体多元化与方式多样化。伴随社会市场经济与改革开放的不断深入，我国沿海地区的外向型经济飞速崛起，作为经济开发区与地方上招商引资的优势条件与重要基础，港口在地方与国家经济发展中所处的地位与作用日益提升，逐渐被社会所认同，由此，社会资源参加港口经营与建设的积极性也在逐渐上升，以后企业、地方与外资参加港口投资比重也会逐渐增多。所以，国家应该在宏观调控基础上，在政策上促进港口投资多元化与方式多样化。在利用外资建设港口时，国家应该给予优于其他行业的鼓励政策，在税收等措施上给予外商一定的市场吸引力。在外商合资的建港项目中，可以考虑基础性设施通过合资企业向我方租用，而经营性设施通过中外双方投资共同解决的方法，同时保障国有资产不受损、不流失的前提与原则下，在政策上应允中方合资者对土地的投入方式与土地的作价处理方式上拥有一定灵活性。并且针对当前存在的公用码头与货主码头的无序竞争，部分货主码头在建成后存在货源不足，效益较低，占用岸线资源与严重浪费的现象，除了对货主码头的建设审判程序进行严格明确外，还应该在政策上促进大型厂矿，把资金投入公用码头的建设，进行合资建港，从而保障规模效益。

4、加快促进运河船闸建设维护的投融资方式创新

关于运河船闸的建设与维护，除了推行市场与政府相互结合下的多元模式外，还应该对投融资方式进行积极创新。PPP方式，在拓展我国的运河基础设施，尤其是运河船闸的投融资渠道上具有较强的理论与实践意义。

PPP即公私合作模式，是指政府与营利性或非营利性私人企业以项目为基础而达成合作伙伴关系，它以实现合作方的“双赢”或“多赢”为理念。PPP模式可以充分发挥集体的力量，使合作各方都能够收到比单独经营更有利的回报。合作方经营项目时，政府并没有将项目的全部所有权及经营权移交给企业，而是合作方共同拥有、共同经营、共同承担风险。

PPP模式是在传统的BOT（建设—经营—转让）模式的基础上发展起来的，它继承了BOT模式的优点，即将私有资本融入到基础建设中来；同时弥补了BOT模式的不足。在BOT模式中政府与私人之间存在等级关系，政府拥有项目的所有权，私人拥有项目的经营权。由于双方信息不对称，政府与私人企业间有着不同的利益，在项目经营中二者的利益经常发生冲突。依据“纳什均衡”理论，信息不对称的双方在博弈过程中，一方利益的提升必定造成另一方利益的降低，社会总利益永远不是最优的。PPP模式中，政府与个人共同拥有项目的所有权及经营权，双方信息均等，以实现共赢为目标。PPP将私人企业带入到政府领域中来，促进了经济的运作，也分担了政府的风险。依据“帕累托”原理，在项目合作经营过程中，政府和私人虽然都没有达到各自最大利益，但產生的社会总利益是最大的，从而实现了项目造福社会的最优化。此外，在PPP模式中，政府始终具有对项目的调控能力，特别适合公共建设。

对苏北运河船闸来讲，一方面，承担着公共运输及防汛的责任，带有公共性产品的属性；另一方面，可以通过对过往船只收取过闸费来取得经济效益，具有社会公益性及市场盈利性双方面的特征，属于准经营性或准公共性基础设施，恰恰符合PPP融资模式的适用条件。运河船闸虽然有一些资金收入，但是还不能够达到自我收支平衡，因此国家政府有必要对其给予必要的政策倾斜及资金补充。运河船闸的准经营性决定了其提供的部分社会利益可以凭借市场交换的方式得到价值上的补偿，这为社会资本的引入创造了条件；运河船闸的准公共性又对社会私人资本的引入程度进行了限定。因此，我国政府在保证能够对船闸的航运功能及防汛功能进行调控的同时，应尽可能地放宽对社会私人资本引进的限制，在运河船闸的投融资过程中构建一个和谐的公私合作模式，使得市场机制的作用得以充分发挥。

【参考文献】

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