农民工养老社会保险制度评介

徐刚

【摘要】 建立适合农民工特点的养老保险制度，既是维护农民工应有的权益，解决农民工老有所养的需要，也是构建和谐社会不可或缺的重要内容。本文评介了三种典型的农民工养老保险制度，并指出了在实施中的不足，以期我国尽早建立一套能够使农民工老有所养、公平合理的社会养老保险制度。

【关键词】 农民工养老保险社会保障

一、引言

农民工，是指在本地乡镇企业或者进入城镇务工的农业户口人员，农民工是我国特有的城乡二元体制的产物，是我国在特殊的历史时期出现的一个特殊的社会群体。农民工有广义和狭义之分：广义的农民工包括两部分人，一部分是在本地乡镇企业就业的离土不离乡的农村劳动力，一部分是外出进入城镇从事二、三产业的离土又离乡的农村劳动力。狭义的农民工主要是指后一部分人。据有关部门调查，我国狭义农民工的数量为1.2亿人左右，广义农民工的数量大约为2亿人。2004年以来，科学发展、和谐发展重要主体的农民工问题受到前所未有的关注，农民工社会保障权益问题，尤其是农民工养老社会保险制度得到了前所未有的重视。

养老保险也称为年金制度，是国家依法强制实施、专门面向劳动者并通过向企业、个人征收养老保险费形成养老基金，用以解决劳动者退休后的社会保障问题的一项社会保险制度。养老保险是整个社会保险体系的核心，我国农民工养老保险制度的构建，也从其社会保险项目的制度化为起点。2006年初，《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》、《国务院关于解决农民工问题的若干意见》和《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》等一系列重要文件，都对农民工的社会保险工作提出了一系列原则要求，特别是对制定农民工的社会养老办法提出了明确具体的要求，总的指导思想是“低费率、广覆盖、可转移，并能够与城乡养老保险制度相衔接”。很多地方政府根据中央的政策精神和当地的情况，制定了地方性法规，规定农民工参加社会养老保险的具体政策措施。

不少学者对此作了调研，从不同的角度，把全国各地农民工社会养老保险政策概括为不同的制度模式。本文主要对有代表性的三类制度进行评介：一是执行现行城镇社会保险制度，农民工与城镇职工实行同等缴费、享受同等待遇。例如，广东省深圳市。二是在现行城镇社会保险制度框架内根据农民工的情况适当降低门槛。例如，浙江省杭州市。三是实行单独的农民工社会保险制度。例如，上海市。

二、三种典型的农民工养老保险制度

1、城保制度

城保制度是指将农民工纳入统一的城镇职工社会养老保险体系。以深圳市为例。深圳市由于外来人口比重较大，所以也是较早探索农民工养老保险制度的城市。早在2000年就将农民工纳入城镇养老保险体系。2002年7月出台了新条例的《若干实施规定》。新条例及其实施规定对非本市户籍员工的基本养老保险的主要政策有：以员工的月工资总额为缴费基数（缴费基数的变动幅度在本市上年度城镇职工月平均工资的60%~300%之间），员工缴5%，企业缴8%，员工个人账户为缴费工资的11%，其余部分（2%）计入共同基金。达到国家规定的退休年龄、累计缴费满15年，且在达到国家规定的退休年龄的前5年在本市连续缴费的员工在本市按月享受养老保险待遇。达到国家规定的退休年龄但缴费年限不足的非本市户籍员工，以及退休前调出或辞工离开本市的员工，个人账户积累额可以转移或退还员工本人。2006年新的社会养老保险条例给付条件作了修改，首先取消了农民工退休前5年必须在深圳连续缴费的限制，从而使他们和深圳户籍员工享有同等的退休养老权利。其次，新的条例规定，对于达到退休年龄、不满缴费年限的农民工，退休时可以申请一次性领取个人账户积累额和一次性生活费，终结在本市的养老保险关系。这样的制度安排相比原来的规定更具公平性，它使农民工在退休后能分享到当地社会经济发展的成果。

2、双低制度

双低制度是指对农民工参加城镇职工社会保险采取“双低”，即低门槛准入、低标准享受的办法。以杭州市为例。浙江省农民工参加养老保险经历了两个阶段。2003年前浙江省农民工参保主要是按照1997年和1998年该省有关文件的要求参加城镇职工养老保险制度，并制定了《浙江省职工基本养老保险条例》和《浙江省失业保险条例》，把农民工纳入养老保险和失业保险的范围。2003年在《关于完善职工基本养老保险“低门槛准入，低标准享受”办法的意见》中确定了“低门槛准入，低标准享受”的政策思路。并将农民工养老保险的企业和个人缴费比例分别降至12%和4%（城镇职工为22%和8%）。作为沿海的发达省市，杭州市外来农民工规模这几年呈现逐渐增长态势。为了进一步规范操作、扩大覆盖面。2006年11月杭州市又颁布《杭州市农民工基本养老保险低标准缴费低标准享受试行办法》，于是农民工参加社会养老保险又多了一种制度选择。杭州市“双低”办法虽然也秉承了“低标准准入，低标准享受”宗旨，但是在制度内容上，与上述强制性农民工社会养老保险条例有所区别，它以自愿性为原则。同时在对象、基金来源、待遇给付等方面它也有着自己特点：第一，参不参保听凭自愿与职工基本养老保险不同，是否参加“双低”办法养老，农民工可以自愿选择。第二，政策选择更多元。有的农民工，打工企业已参加职工基本养老保险，可以继续按职工养老保险方式参保，也可以重新向单位申请按“双低”办法参保，两者可选其一，个人账户里的钱合并计算。第三，制度间转接更灵活。如果按“双低”办法缴了费，后又要求改为职工基本养老保险的，双低年限可折算，如参加了城镇职工基本养老保险，到了法定退休年龄（男60周岁，女50周岁），又想按职工基本养老保险享受待遇，也可以把参加“双低”办法的缴费年限，折算成职工基本养老保险统一办法缴费年限。第四，制度的地区间转移提供了3种选择：可转移、可保留、可以一次性提前支取。

3、综保制度

综保制度是指对包括农民工在内的外来务工人员或非城镇户籍职工实行综合保险。现以上海市为例。上海市农民工养老保险的有关规定，可见于《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》，准确的说无论从对象的界定（外来工不等于农民工）还是制度的内容来看，它都不是一个专门针对农民工养老保险的专门法规。该办法于2002年9月1日开始实施，2004年进行了修改，2005年上海市劳动与社会保障局发布修改后的实施细则。该办法尽管目前仍倍受争议，然而，不可否认的是，它改变了上海农民工养老保险缺失的状况，一定程度上保障了进入上海的农民工的社会保障权益。其相关规定如下：第一，参保对象为“外来从业人员”（包括有单位和无单位）和使用外来从业人员的国家机关、社会团体、企业（包括外地施工企业）、事业单位、民办非企业单位、个体经济组织。农民工属于该制度的覆盖对象，并且从目前参保人员的结构上来看，农民工也占了大部份。第二，基金来源上。上海市综合保险确定了个人不缴费的原则，单位的缴费基数为上海市上年度月平均工资的60%。工伤、住院、和老年补贴三项合计缴费比例为12.5％（其中养老保险为7％），外地施工企业的缴费比例为7.5％。第三，待遇享受上。上海市综合保险规定，用人单位在三年内为其使用的外来从业人员累计缴费满十二个月者，即可获得一份老年补贴凭证。其额度为实际缴费基数的7％。外来从业人员男性年满60周岁，女性年满50周岁时，可以凭老年补贴凭证一次性兑现老年补贴。从待遇水平看，综合保险由于缴费水平低，因而待遇水平也较上海市城镇职工养老保险低。第四，制度衔接上。上海市综合保险由于利用商业保险作为待遇支付平台，因此在账户的地区转移上具有一定优势。但是由于在筹资模式上采用了与城镇职工基本养老保险不同的完全积累的个人账户模式，因而与城镇基本养老保险制度间的转接是该制度存在一个大问题。并且综合保险的直接管理机构为上海市外来劳动力就业管理中心，而城镇养老保险的管理机构为上海市社会保险管理局，二者在管理机构与管理机制上都有所不同，这无疑也给两种制度的衔接带来了困难。在上海市综合保险制度的有关规定中，并未对制度间的衔接作具体规定，这也是它招至微词的重要原因。

三、现行制度的不足

从中央政策层面看，虽然制度规定并没有排斥农民工，但是，中央政策规定只是框架性和原则性，没有明确的可操作性的规章制度，没有强制性，对地方和企业没有约束力，而且允许农民工退保，这不利于农民工的养老。对于各种制度给农民工养老带来的好处不言而喻，但我们更应清晰看到：近些年来全国各地出现的农民工“退保潮”现象就从某些方面反映了现行的各种农民工养老保险制度存在着缺陷或不足之处。

1、现行的养老保险制度不适应农民工的高流动性

现有农民工养老保险制度无法适应当代农民工需求的主要原因之一就是农民工流动性高，以及流向不确定，从而导致养老保险断续或无法转移。我国农民工流动频数大，流动以跨省际为主，这说明我国农民工就业极不稳定，频繁流动，工作岗位变化快，工作周期短，必然要求养老保险与其流动而流动，但是，现行各种农民工养老保险制度基本不同，无法衔接，无法与农民工这种高流动性相适应，使他们的养老保险处于“建立—解除—再建立—再解除”这种尴尬的循环局面，繁琐的转移程序，最后导致养老保险无法转移而退保终止。

2、农民工收入普遍偏低，缴费负担重

农民工的流动性高自然导致其工作不固定，收入自然也不稳定，甚至会处于暂时性和较长时间收入中断，所以收入普遍偏低。假设使用“纳入城镇养老保险制度”，一半以上月工资达不到城市职工月收入的一半的农民工，是无法以城镇职工工资收入水平缴纳保险费用的，最后只能导致农民工对养老保险望而却步。

3、缴费年限的持续性难以保证

现行的养老保险制度规定，农民工在男性年满60周岁、女性年满55周岁，累计缴纳满15年以上，可按规定领取基本养老保险金。现实中要达到如此长的缴费年限，再加上可能还要等上几十年才能享受到保险金，对经济收入偏低，甚至没有正常保证的农民工而言十分不易。由于受多种因素影响，许多農民工既不可能固定于一地就业，也没有耐心、没有信心等待几十年以后去领取一份不确定的养老金，因此，会导致农民工丧失对养老保险的那种欲求与期盼。

四、结语

近些年来，各级和各地政府对农民工社会养老保险制度的探索和实践取得了一定的成绩、积累了一定的经验。但是，总体上看，当前农民工社会养老保险制度仍然很不完善，各种制度模式互不衔接，各自为阵，十分混乱。农民工是一个权益容易受到侵害的弱势群体，只有给农民工以稳定的、可预期的社会养老保险制度才能有利于和谐社会的构建。因此寄希望各地区、各部门要结合实际，针对不同农民工群体，分步骤、分阶段地推进社会养老保险体制改革，建立健全与经济发展水平相适应的多层次、广覆盖的社会养老保险体系，最终完成向建立一套能够使农民工老有所养、公平合理的全国统一的社会养老保险制度的过渡。

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