全球可持续发展20年：从强制到自愿——里约＋20地球峰会述评

李志青

（复旦大学环境经济研究中心，上海 200433）

可持续发展是应时代变迁和社会经济发展的需要而产生的，其理念可追溯至20世纪60年代美国科普作家卡逊夫人发表的《寂静的春天》一书。1972年6月5日，联合国在瑞典首都斯德哥尔摩召开了第一次全球环境大会，会议提出了“人类只有一个地球”的口号，并通过了《人类环境宣言》和《人类环境行动计划》，标志着全世界对环境问题的认识达成初步共识。1987年世界环发委员会首次提出“可持续发展”概念；1989年5月举行的第15届联合国环境署理事会期间，通过了《关于可持续发展的声明》；可持续发展开始成为全球长期发展的指导方针。1992年6月召开的里约热内卢联合国环境与发展大会，会议的成果《21世纪议程》、《可持续发展世界首脑会议执行计划》，为国际合作减排机制打下了坚实的基础，成为可持续发展史上的一个里程碑。20年来，国际社会在这次会议理念的指导下，各种形式的国际和区域环境发展合作深入发展，许多国际条约应运而生，国际社会在推进可持续发展进程方面取得诸多积极进展，深刻地影响着世界，改变了世界的发展格局。目前已有100多个国家制定了可持续发展战略，各国政府以及工商界、非政府组织和公众积极参与，可持续发展理念深入人心。与此同时，可持续发展的国际合作也出现了新的问题和挑战。20年后世界首脑重聚巴西里约热内卢，其目的便是要全面评估国际社会在可持续发展领域的进展情况，查找差距和不足，结合既定的目标和新问题、新挑战，特别是发展中国家面临的实际困难和新挑战，推动可持续发展国际合作取得积极进展。本次联合国环境与发展大会也称为“里约＋20”峰会。会议有三大目标：一是重拾各国对可持续发展的承诺，二是找出目前我们在实现可持续发展过程中取得的成就与面临的不足，三是继续面对不断出现的各类挑战。会议集中讨论两个主题：一是绿色经济在可持续发展和消除贫困方面作用，二是可持续发展的体制框架。尽管美国、德国和英国的首脑缺席本次峰会，但是100多个国家的政府首脑，以及数千个非政府组织以及公司的5万名各界人士与会，这也体现了世界各国对推动国际减排合作的强烈期盼，这为全球可持续发展进程注入新的活力。会议通过的题为《我们希望的未来》的声明，强调绿色经济是可持续发展的重要手段，同时明确提出要着力解决贫困问题。尽管峰会没有取得国际合作方面的实质性进展，但是却坚持了“共同但有区别的责任”原则，并决定在2015年制定可持续发展目标，为保护环境和消灭贫困而努力。

1 会议主题词的语境变化

本次峰会成果报告的题目为“我们希望的未来”（The Future We Want），与上次里约峰会沿用1986年联合国可持续发展报告题目“我们共同的未来”（Our Common Future）相比，“共同”一词改成了“希望”，用词的不同微妙地反映了两次会议语境的变化，体现了会议背景的变化。

20多年前冷战刚结束，国际社会希望团结一致应对新课题，峰会使用“共同”一词，强调全球环境治理要依靠世界各国共同的努力，发达国家做出很多承诺，并与各国一起达成了“共同但有区别的责任”原则，也就是通常所说的“里约共识”。但是由于欧洲债务危机等的影响，20年后发达国家已力不从心，感到无法再承担应尽的义务和责任，从而希望改变20年前既定的“共同但有区别责任”的原则，主张“所有国家都应向绿色经济过渡”，要求发展中国家付出更多的减排努力。伴随《京都议定书》第一承诺期的结束，这种分歧已经导致国际减排合作与协商的裹足不前，在近期气候变化大会的谈判中甚至出现了倒退的迹象。因而，本次峰会秘书长沙祖康对此次大会发出了这样的希望：“参与磋商的各方应着眼长远、把握大方向，而不是斤斤计较于眼前利益。”本次峰会的主要目的是总结20年来全球减排合作经历的过程，敦促各界建立一个现实可行的共同目标并立即开始行动。

本次峰会的一个主要目地是在可持续发展和消除贫困框架下大力发展绿色经济。发达国家提出的绿色经济是建立在他们先进技术和低排放高端产业的基础上的，但是许多发展中国家正处于工业化和城市化快速发展阶段，既面临消除贫困、调整经济结构和向绿色经济过渡的艰巨任务，又受到能源、资源和环境因素的制约，发展中国家面临更大的减排压力，这些国家成功发展绿色经济对全球可持续发展意义重大，应该得到国际社会的理解和支持。

无论20年前的里约峰会还是今天的里约峰会，会议的主题词都包含了一个“我们”的词。这个“我们”不仅包括发达国家的民众也包括发展中国家和不发达国家的民众。因此峰会成果考虑了不同背景国家的实际情况，为了有效推进可持续发展的机制和框架，“我们”应当共同着力于统筹经济发展、社会发展和环境保护，同时提高发展中国家的发言权和决策权，解决发展中国家资金、技术和能力建设等实际困难。

2 会议推动国际社会建立自愿减排框架的意愿

2天会议期间召开了无数个边会，组织了无数的论坛以及磋商，联合国副秘书长和大会主席沙祖康在最后的总结中介绍，“本届里约峰会共达成692个附件性成果，总金额价值超过5 130亿美元”（UN，Rio＋20 Voluntary Commitments，2012.6），本届峰会的最大成果是推动建立了国际社会的自愿减排框架。根据记录，本届峰会的自愿附件性成果大致可以分为三类。

第一类，各国政府对各种可持续发展事业的具体承诺，包括美国、英国、法国、丹麦、巴西、南非、马尔代夫、阿巴鲁和莫桑比克等发达或发展中国家以及经济落后国家，都在峰会上宣布开展以气候变化应对为主的政策，投入以及援助等。

第二类，各类致力于可持续发展的非政府组织和非营利机构，包括国际性环保团体和大学科研机构等组织发起保护环境的呼吁，承诺将可持续发展纳入各自发展的工作范围，并得到各国政府的积极回应。

第三类，包括银行、投资公司和零售业等在内的各类营利性市场主体积极参与全球可持续发展事业，承诺应用绿色会计核算制度来推进保护空气、水源、森林和生态系统等环境。

这些成果虽然比较分散，也不具备国际法意义上的强制性，但覆盖了可持续发展的各个领域，而且所有成果的执行都是基于自愿原则。在国际气候变化应对谈判陷入僵局后，这次会议在自愿减排框架下取得的成果，给国际社会可持续发展进程的推进带来了新的希望。

3 会议坚持了“共同但有区别责任”原则

20年前，里约地球峰会通过各国首脑集聚讨论的方式来吸引世界对可持续发展的关注，把环境保护和可持续发展议题变成为全球的重要话题［1］。从“话题”供给的角度来看，是发达国家基于自身发展的需要，动员其他各国参与到全球共同应对经济发展带来的环境后果，因此环境保护和温室气体排放国际合作的话语权主要掌握在一些发达国家手中。20年来，发达国家在里约共识的框架下对本国的资源环境保护做了大量工作，同时利用里约共识对发展中国家的资源环境保护较松的约束，以及冷战以后全球经济一体化的机遇，通过国际分工把环境污染较大的产业转移到部发达国家和地区。发达国家从发展中国家的污染性生产中获得公共产品，既保护发达国家环境，又达到了保持全球经济继续增长的目标。发展中国家在承接全球化生产分工的同时，大量高耗能高污染的基础工业和制造业生产破坏了当地的生态环境，甚至直接造成了污染灾难。近年来，影响局部环境污染（例如综合处理燃煤造成的二氧化硫排放，化学工业生产造成的各种有毒有害气体、液体和废渣排放等）的治理有了很大进步，不过能源消费造成的温室气体排放带来的气候变化后果开始突显，这种污染是超国界的，全球已经没有真正意义上的不被污染的天堂。世界各国特别是发展中国家不仅要治理局部污染而且还要减少全球性的温室气体排放，任何一国一地的“环境底线”最终都会影响国际社会共同的“环境底线”。因此，“向环境底线赛跑”的经济学假设也时过境迁，在全球化的社会经济面前，国际社会共同的“环境底线”也会以一定形式制约各国“环境底线”。与20年前相比，环境问题全球化已经成为现实，当前的地球比任何时候都更加迫切地需要共同行动。

在过去的20年中，发达国家是全球可持续发展的最大受益者，发达国家享受了发展中国家生产的初级产品，又指责发展中国家产品生产的高耗能高排放，这是不公平的。发达国家不仅要为过去大量排放温室气体承担历史责任，也应当为当今高耗能产品的分享承担责任。要求发展中国家与发达国家同样承担强制性减排义务是不公平的。

贫困问题事关发展中国家人民最基本的生存权和发展权。绿色经济是实现可持续发展的重要手段，发展绿色经济是艰巨而复杂的长期过程，消除贫困是发展中国家发展绿色经济的首要考量，是制定和实施绿色经济政策的重要衡量指标。发展中国家受资金、技术、能力建设等的制约，在发展绿色经济方面面临诸多实际困难，国际社会要加强合作，趋利避害，切实解决发展中国家的关切。近年来发展中国家特别是新兴市场国家的排放量增加很快，可持续发展当然也是发展中国家的必由之路，但是发展经济实现现代化是发展中国家更紧迫的任务。发达国家需要率先采取行动，改变不可持续的生产、生活和消费方式，走绿色发展道路，为发展中国家作出表率和示范，同时还要积极帮助发展中国家发展绿色经济，包括提供资金、转让技术、培养能力、扩大市场准入等。但是遗憾的是，国际社会关于环境保护和可持续发展在合作机制上的分歧却在继续拉大。

经过20年的发展，发展中国家经济实力增强，特别是一些新兴市场国家的迅速崛起，西方发达国家承认单凭自己已不再能够统治全球经济事务，要求新兴市场在全球事务中扮演更重要的领导角色。发展中国家在国际政治经济博弈中不再仅仅处于从属的位置，在包括环境保护和温室气体排放国际合作在内国际关系的话语权也不断增加，发达国家单方面控制全球可持续发展议程的局面已经成为过去，国际环境议事规则必须满足发达国家和发展中国家双方的意愿，国际环境治理必须充分体现协商一致的原则，广泛听取各方特别是发展中国家的意见，做到相互尊重、友好协商、求同存异、扩大共识。1992年，《里约宣言》第一次确定了“共同而有区别的责任”原则，指出发达国家必须为全球可持续发展承担主要责任，发展中国家和发达国家就可持续发展问题的长期分歧在这一原则下，得到了暂时的弥合。发展中国家在国际合作中的话语权已经有了加强，本次会议继续坚持全球减排合作中“共同但有区别的责任”原则，这对今后推进全球减排合作机制意义重大。

4 尊重各国可持续发展的自主权

世界各国发展阶段、发展水平和具体国情各不相同，可持续发展没有普适的模式，要尊重各国可持续发展自主权，由各国自主选择适合本国国情的发展模式和发展道路，并确保其足够的政策空间。实现可持续发展是国际社会的共同责任和使命，国际合作是实现可持续发展的必由之路，应该以平等和相互尊重为基础，坚持“共同但有区别的责任”原则等，充分考虑发展中国家与发达国家不同的发展阶段和发展水平，正视发展中国家面临的困难和问题，切实帮助其实现可持续发展目标。一个国家或者地区采用强制减排的任何单边行动对其他国家或者地区的减排工作进行干涉，正如先前欧盟单边地决定在全球范围内征收航空碳税一样，注定要受到其他国家的抵制，效果都不会乐观。国际社会要为发展中国家发展提供有利的外部环境，反对以发展绿色经济为由搞各种形式的贸易保护主义，或将发展绿色经济作为对外援助的条件。

可持续发展并非可以一蹴而就，任何脱离实际情况不顾自身能力过早或过急地推进包括新能源技术或者其他潜在节能环保技术，只能是拔苗助长，最后危及本国经济的健康稳定增长。政府既要防止市场个体受逐利需要对传统资源能源环境进行过度利用，同时也要预防市场个体借可持续发展之名，过度利用非传统的资源能源环境，将造成能源环境资源的浪费与流失。特别要防止市场主体的某种盲目性，冲击来自政府和企业等在长期经济发展实践中形成的集体理性，对社会稳定发展造成危害。因此不论可再生还是传统资源能源的利用，都需要进行合理规划和加强法律约束。

5 里约峰会挑战华盛顿共识

华盛顿共识是指国际货币基金组织、世界银行和美国政府，根据20世纪80年代拉美国家减少政府干预，促进贸易和金融自由化的经验提出来并形成的一系列政策主张，在20世纪90年代广为传播。在华盛顿共识为全世界提供的方案中，自由市场经济似乎是解决发展困境让世界回归平衡的最佳良药，包括环境问题在内，只有当污染排放的成本和价格在全球范围内实现了统一，污染排放的效率才会最高，产出也会最高，从而可以在最大程度上提高全球应对环境污染的能力。直到目前为止，包括欧盟提出的气候解决方案所涉及的统一全球实际碳排放价格做法，都是建立在华盛顿模式上的。但实际上华盛顿共识忽视了提高效率后的财富分配问题，而恰恰是合理的财富初始配置和再分配，才足以真正解决当今世界的失衡问题，自由的市场经济并非发展中国家的优先政策选择。

本次里约峰会，经济效率并非是大会主办方的兴趣所在，因此如果里约峰会形成关于“发展和环境保护”的某种共识，这种共识那一定是有别于华盛顿共识。

本届峰会围绕“能源”和“绿色经济”两大主题展开，其中“能源”主题强调能源利用上的普及以及开展新的能源利用方式，“绿色经济”主题强调在发展经济的同时最大程度地保护环境。对于发达地区而言，公民的能源需求一般可以得到保证，但在落后地区能源可能是稀缺品，在一些极端贫困地区，基本的能源消费甚至成为一种奢侈享受。帮助落后地区获得能源和利用能源实际上是帮助他们获得经济发展起点上的公平，同时也能帮助世界失衡经济体系的恢复。

不同国家的“绿色经济”含义不同，在美国或者英国，“绿色经济”就是把资源和能源的生产消费发展模式从无节制利用转向节能低碳环保转变，围绕节能低碳环保还将衍生出新的竞争力，就如《第三次工业革命》一书所刻画的，智能技术与能源的结合将改变世界。但是这些改变仅发生在发达国家的世界，对于发展中国家而言，一些节能低碳环保技术过于昂贵，智能技术与能源结合的要求也超越了他们的发展阶段，为了属于他们自己的发展，宁可舍弃“绿色”。因而发展中国家的“绿色经济”，重点在于倡导将“绿色”环保与经济发展相结合，推进“绿色经济”的核心是改变发展中国家的经济增长方式。随着发展中国家的快速壮大，经济增长方式上的改变会降低发展中国家生产对于世界经济失衡造成的风险，对世界社会经济的稳定发展意义重大。

6 结语

2012年在里约热内卢召开的联合国可持续发展大会，为推进全球可持续发展合作提供了一个重要契机，国际社会将坚持20年前确定的《21世纪议程》基本原则与框架，全面加强国际、区域、国家和地区层面的治理，鼓励各国制定综合战略，加强政府各部门协调，动员社会参与，提高执行能力。在当前全球经济和国际发展合作面临挑战的形势下，本次大会为重振国际合作发出了积极、明确、有力的信息。

然而，可持续发展领域执行力不足的状况还将长期存在，区域经济、社会发展很不均衡，生态恶化、环境污染趋势未能得到根本扭转，如期实现千年发展目标困难重重。继续推进经济发展、社会进步和环境保护的统筹协调，在消除贫困和可持续发展背景下发展绿色经济，采取有力措施解决发展中国家面临的困难和问题，这将成为世界各国今后开展合作的主要任务。继续充分发挥联合国的核心领导和组织协调作用，强化联合国的政策指导和统筹协调职能，协调指导国际社会各有关机构、多边机制和条约机制，使国际社会得以采取步调一致的行动，共同致力于可持续发展大业。

全球经济一体化的结果是环境问题全球化，每一个国家或者地区无法独善其身，必须投身于全球的减排合作中，才能赢得生存，全球向可持续发展的迈进都已成不可阻挡之势。随着可持续发展认识理念的演变，全球环境保护已逐步从被迫型和强制性转变为主动型和自愿性，可持续发展也将从经济增长的负担，转变成一种经济增长前进的激励和新动力。随着全球可持续发展进程的推进，可持续发展的先行者将在发展中占据优势，跟不上这一进程的国家则可能失去竞争力。

［1］ Stephanie Meakin，THE RIO EARTH SUMMIT：SUMMARY OF THE UNITED NATIONS CONFERENCE ON ENVIRONMENT AND DEVELOPMENT，Science and Technology Division，UN，November 1992.