欧盟航空碳税及其应对措施

陈 晖

（上海图书馆上海科学技术情报研究所，上海 200031）

0 引言

在2011年12月结束的德班气候大会上，欧盟重申自2012年1月1日起将把航空运输业纳入欧盟排放交易系统（EU ETS），对欧盟境内以及进入欧盟空域的国际航空运输征收碳排放税。这一决定立即引起了美国、俄罗斯、中国等国的强烈反对，但是欧盟态度强硬，坚持要对进入欧洲的国际航运公司征收碳税。本文将介绍欧盟排放交易系统及航空碳税的基本情况和欧盟以外国家所作出的反应，分析欧盟航空碳税对航空业可能造成的影响，并对合理解决欧盟航空碳税引起的争端，通过国际合作做好全球航空业减排工作的可能性作一些探讨。

1 欧盟排放交易机制及航空碳税

联合国政府间气候变化专业委员会（IPCC）在近20年间相继完成并发布的4次全球气候变化的评估报告，使得人们越来越多地接受了温室气体引起全球气候变暖的结论，并在节能减排问题上达成了共识。在应对全球气候变化的行动具体方面，欧盟一直表现积极，尤其是为了促进其成员国实现在《京都议定书》（简称“议定书”）中承诺的减排目标（2008—2012年第一承诺期内，欧盟15个“议定书”签约国将其温室气体总排放量在1990年基础上减少8%），出台了一系列的政策和举措，其中根据欧洲议会和理事会2003年通过的《第2003／87／EC指令》所建立欧盟温室气体排放交易机制（EU－ETS），作为通过市场手段促进减排的重要手段之一已经于2005年1月1日开始实施。

EU ETS指导下的碳交易市场是迄今为止全球规模最大的跨国家、多行业的碳排放国际交易市场，2010年二氧化碳排放份额的交易达到了57.12亿t，交易价值达到1198亿美元，占全球的比例分别为95.2%和99.4%［1］。为全球的减排工作作出了巨大贡献。

EU ETS是一个关于总量控制与交易机制的体系，根据该体系要求，欧盟有关部门对某阶段排放总量进行限定，并对将限定的排放总量转化为排放配额分配给EU ETS的管辖对象，被管辖对象可以购买或者出售该配额以实现自身减排成本的最小化。

EU ETS分三个阶段付诸实施，每个阶段的减排目标和覆盖的行业范围有所不同。第一阶段为2005—2007年，欧盟在该阶段的减排目标是实现在“议定书”中承诺目标的45%，纳入EU ETS该阶段的管辖对象主要是能源生产行业或能源密集型行业，如能源供应、石油提炼、钢铁冶炼、建筑材料（水泥、玻璃和陶瓷等）、纸浆与造纸等，涵盖了约12 000个设施（installations），这些行业的二氧化碳排放占欧盟总排放量40%。第二阶段为2008—2012年，欧盟在该阶段的减排目标，是在2005年的基础上各国平均减排6.5%；这一阶段的EU ETS机制，将覆盖欧盟27国以及欧洲经济区的冰岛、列支敦士登和挪威（EU27＋EEA），EU ETS覆盖区域的碳排放将占欧盟二氧化碳总排放量的50%。

第三阶段为2013—2020年，该阶段欧盟的减排总目标是到2020年在1990年的基础上减排20%，其中EU ETS覆盖的产业或者部门要求比2005年减排21%，其他产业或者部门要求比2005年减排10%。

根据原定规划，航空运输业被纳入EU ETS第二阶段的管辖对象。2008年11月19日欧洲议会和欧盟理事会发布的《第2008／101／EC指令》明确提出，2012年航空运输业将正式纳入EU ETS。

1）开征的时间起点及对象 自2012年1月1日起，除了某些非商业飞行外，欧盟将把所有达到或者离开欧盟成员国的商业航班作为管辖对象并开征二氧化碳排放税，初步估计包括欧盟在内全球将有4 000多家经营欧洲航线的航空公司将被纳入EU ETS机制中［2］。

2）航空碳排放份额的分配 作为管辖对象的各航空公司2004—2006年飞往和飞离欧盟的年均排放量将作为总排放量基准，2012年分配给各航空公司的碳排放份额为基准排放的97%，2013—2020年间各年的碳排放份额为基准排放的95%。根据EU ETS规则，EU27＋EEA境内的航空业二氧化碳历史排放总规模被确定为22 142万t。分配的方式包括免费分配与拍卖两种：2012年通过免费分配给个航空公司的排放配额占全部排放配额85%，通过拍卖方式发放的占15%；2013—2020年免费发放的配额占比将降低到82%，拍卖方式发放的占比保持15%，其余3%的配额将为航线的增长和该碳交易新入市者做准备。

2012年1月下旬，欧盟宣布正式启动航空业的EU ETS注册机制，航空公司注册开户后将获得成员国免费发放的排放权配额。2012年，欧盟将向所有注册航空公司免费发放1.81亿t排放配额［3］。经计算，2012年飞机每1000t·km运量的碳排放配额数为0.679 7t二氧化碳；2013—2020年每1000t·km运量的碳排放配额数减少到0.642 2t二氧化碳。

3）航空碳排放的执行机制 EU ETS的执行机制主要由监测、报告和核证（MRV）机制和惩罚制度构成，根据这一机制各成员国的航空公司必须向主管当局提交监测计划，并按有关规定报告排放量，由主管当局核准该公司的排放数据。此外，成员国的航空公司超过排放配额必须交纳超额排放罚款，每超额排放1t二氧化碳支付100欧元。

目前全球航空排放量约7亿t（约一半来自国际航空排放），仅占全球总排放的2.4%，但是航空业排放的增长速度很快，1990到2006年间航空业排放在增长了98%，年均增长速度为4.3%，居各行业之首，据估计到2020年航空业排放达到8亿t，到2050年航空业排放将占全球排放总量的2.5%～10%［4］。欧盟将航空排碳税纳入EU ETS注册机制，目的是为了遏制航空运输活动所致排放增加的趋势。欧盟的一项前期分析报告估计［5］：以2005年为基准，通过航空碳税，欧盟境内的所有进出港航班总的碳排放量到2015年将减少36%，约1.22亿t；到2020年将减少46%，约1.83亿t。

2 欧盟航空碳税在国际上引起强烈反响

2012年1月下旬，欧盟宣布正式启动航空业的欧盟排放交易系统注册机制，航空公司在注册开户后，将获得成员国免费发放的排放权配额。欧盟成员国对于航空碳减排纳入EU ETS的态度较为积极，英国是欧盟第一个采取这一行动的国家，2012年英国航空业将获得5673.7万个单位的EU ETS免费配额［6－7］，英国的能源与气候变化部从2月28日开始对本国航空公司分配EU ETS免费配额。

但是，由于欧盟的航空税不仅以欧盟境内的航空企业为对象，而且涉及到非欧盟国家在欧盟境内的航空业务，这些国家和地区对欧盟单方面征收航空税的做法一直有不同的看法。

1）政策措施层面 早在2011年3月欧盟宣布将征收航空碳税后，中国、美国、俄罗斯、印度、巴西、南非、日本等国就表示强烈反对，2011年9月27日中俄两国政府对外发布了反对欧盟将航空纳入EU ETS的共同声明。随后，在印度新德里，中国与美、俄、印度、巴西、南非、日本等26国共同签署了有关反对欧盟航空碳税的联合宣言，反对欧盟将他国进出欧盟的国际航班纳入排放交易体系，主张在联合国气候变化谈判、国际民航组织（ICAO）多边框架下通过充分协商解决国际航空排放问题。

2012年欧盟宣布启动航空税后，世界各国政府反应激烈。美国参议院和众议院已经表示反对欧盟强制航空公司纳入EU ETS的议案。此后，中国民用航空局根据国务院授权于2月6日向各航空公司发出指令，未经政府有关部门批准，禁止中国境内各运输航空公司参与欧盟排放交易体系，禁止各运输航空公司以此为由提高运价或增加收费项目；中国航空运输协会也呼吁国内航空企业以“三不”原则抵制欧盟碳税：不参加欧盟碳市场交易，不向欧盟管理成员国提交碳排放监测计划，不与欧盟谈判优惠条件［8］。

2月21日，俄罗斯、美国、中国、印度等26个国家在莫斯科召开了为期两天的会议，共同商讨应对欧盟航空碳税的对策，反对欧盟的这一立法，与会各国认为欧盟坚持对飞经其境内的航班全程征收碳税，是将其权力延伸到其空域以外的行为、违反了相关的国际贸易协定，因此决定采取相应抵制措施阻止本国航空公司参与EU ETS，并将对来自欧盟的航班征收惩罚性的费用。与会国家还重申应该在ICAO的框架下讨论共同阻止欧盟碳税政策的途径。

2）司法诉讼层面 许多国家或者相关机构和企业还将通过法律途径抵制欧盟航空碳税。2009年，代表美国航空业的美洲空运协会协同美国航空公司、大陆航空公司以及联合航空公司，在伦敦的法院起诉EU ETS，指控欧盟单方面将欧盟以外国家航空公司的欧洲航空业务纳入EU ETS，违反了1944年《芝加哥公约》、1997年《京都议定书》和2007年《美国欧盟开放领空协议》。英国法院认为这个问题涉及到整个欧盟共同体的利益，在2010年5月上诉到欧洲法院（ECJ）。但是2011年12月21日欧洲法院做出终裁，认为欧盟将盟外航空公司纳入EU ETS并不违反国际法和国际航空协定。

3）反制措施层面 欧盟这一行动实际上是在设置贸易的“碳壁垒”，造成不公平的国际贸易条件，导致一些国家或者经济体采取制裁措施引发贸易战。

2012年3月8日欧洲飞机制造商空中客车（Airbus）称，中国政府暂时搁置批准中国航空公司购买35架A330型客机的申请，以抗议欧盟征收碳排放税；另外10架A380型客机的订单也可能受到威胁，涉及的金额达到120亿美元［9］。以后，欧洲的空中客车公司宣布已联名柏林航空公司、法国航空公司、英国航空公司、伊比利亚航空公司、汉莎航空公司、MTU航空发动机公司、赛峰公司和维珍大西洋公司，致信法、德、英、西班牙各国政府，呼吁欧盟采取切实措施，停止因推行航空碳税而引发的贸易争端。

3 正确对待欧盟航空碳税引起的争端

欧盟航空碳税的强行推行，引起了国际社会的巨大反作用力，责难纷纷，例如：一些舆论认为欧盟的航空碳税是“坐地抢钱”，目的是扩大欧盟的财政收入，同时利用较为先进的节能减排技术抢占低碳经济领域的优势地位，遏制其他国家民用航空运输业的发展。这些观点也许都有一定的立论依据，但是纠缠这些责难，无助于对矛盾的解决。欧盟征收航空税引起的争端，不是该不该征收碳税，而是如何征收碳税，解决目前争端的关键是放弃单边主义做法，通过一个多边的协商机制来协商平衡一下各方的利益，共同来做好全球航空业的减排工作。

事实上，欧盟将航空排放纳入EU ETS可以扩大其财政收入的观点值得商榷。从航空碳税的收入规模来看，根据ICF估算［10］2010—2013年欧盟航空碳税收入约为13～20亿欧元，到2020年增至65～130亿欧元。

标准普尔近期估算2012—2013年欧盟航空碳税收入也就是11.25亿欧元（以每吨二氧化碳征税15欧元计算），这些收入与刺激欧盟市场所需的万亿欧元财政和货币支出相比微不足道，起不了作用。航空碳税的征收会不会影响航空业的发展，也值得商榷。

征收航空碳税当然会提高航空公司的运营成本，增加的成本也将转嫁到消费者头上，以我国为例2012—2020年期间中国航空公司的欧洲航线的碳税预计将达176亿元，其中2012年的碳税成本约为8亿元，北京飞往欧洲的国际机票每张可能增加200～300元［11］。但是，鉴于全球航空服务需求的急速增长，这一幅度的票价增长不足以影响全球航空业的增长速度。

事实上，2005年航空燃油平均涨价49%，航空公司的机票也曾经涨过价，但是ICAO的统计数据表明当年的客运航空业务依然保持强劲增长。因此只要欧盟碳税的推行不存在歧视性的制度安排，其他国家民用航空运输业的发展不会受到太大影响。

但是，毋庸置疑，欧盟单方面将全球航空运输业纳入到非全球性的EU ETS体系，必然导致利益冲突，特别是在将航空排放纳入EU ETS的机制设计中也确实存在一些不尽合理的地方，如排放额度的分配是否公正与公平、超排额度交易收入的去向和使用缺乏透明度等。如果不解决这些问题，欧盟不仅不能顺利地达到遏制全球航空碳排放增加目的，反而引起不必要的贸易战，影响全球航空业的正常发展。

事实证明，欧盟的单边做法难以达到预期效果。各国对欧洲碳排放交易机制的反对，欧洲航空业及相关产业正在面临各种报复，而且其他重要市场还将继续反对欧盟碳排放交易机制，这种搁置、取消和惩罚性行动还会不断加剧，欧洲航空业将无法承担这些后果。因此只有采用全球性的解决方案才能解决全球航空业碳排放问题，只有在国际民航组织的框架内才能找到解决方案。国际航空排放问题必须在多边框架下通过充分协商找到解决办法，不能脱离《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》的基本法律框架，也不能违背“共同但有区别的责任”原则和公平原则。

在当前这一多边机制上尚未完善的情况下也可以通过国际争端解决机制进行协调。事实上，欧盟推行航空碳税可以视之为一种环保税，其征收的对象除了包括欧盟的航空企业还包括在欧盟有航行业务的区域外航空企业，这种单方面碳税征收规则不符合许多国际协议的公平原则，因此目前还可以诉诸现有的国际争端机制进行裁决，例如由世界贸易组织（WTO）判断欧盟将航空排放纳入EU ETS的做法，是否符合WTO的公平贸易原则。

欧盟航空碳税触犯了我国航空业的合法权益，包括我国在内的诸多国家群起反对和抵制是必然的反应。但是航空业减排是一个现实问题，作为一个负责任的大国，我国有义务为此做出贡献，将其作为我国节能减排工作的一个组成部分。因此，我国在抵制欧盟不公平的航空碳税的同时，还要把压力化作动力，在我国航空运输业的快速发展中积极开展低碳技术和低碳设备的研发，减少航空运输的碳排放强度，提高我国航空业的市场竞争力。

我国要加紧碳排放交易机制的建设，尽早建立一个比较完善的碳交易市场，与国外的碳交易制度接轨，只有这样才能在国际碳减排的合作中更好地维护自身的正当利益。

［1］TheCityUK.Financial Markets Series：Carbon Markets（July 2011）［N／OL］.http：／／www.thecityuk.com／

［2］Commission Regulation（EU）No 100／2012of 3February［R］2012

［3］欧盟将免费发放航空碳配额全年1.81亿吨［N］.北京日报，2012－02－03

［4］http：／／ec.europa.eu／clima／policies／transport／aviation／documentation＿en.htm（2011－8－4）

［5］Commission of the European Communities.Impact Assessment of the inclusion of aviation activities in the scheme for greenhousegas emission allowance trading within the Community［R］.2006－12－20

［6］英国开始向本国航空公司分配航空碳税配额［N／OL］.新华网，2012－3－2http：／／news.163.com／12／0302／11／7RJCOQNV 00014JB5.html

［7］欧盟成员国力挺征收航空碳税威胁将制裁航企［N］.北京商报，2012－1－31

［8］“中国航企‘三不’反制碳税”［N］.21世纪经济报道，2012－2－7

［9］中国不满欧盟征碳排放税，搁置120亿空客飞机订单［N／OL］.凤凰卫视，2012－3－9 http：／／news.ifeng.com／mil／air／hkyw／detail＿2012＿03／09／13077454＿0.shtml

［10］成帅华.中国航企如何博弈欧盟碳交易系统［N／OL］.中外对话，2011－11－4 http：／／www.chinadialogue.net／article／show／single／ch／4611－Is－Europe－breaking－the－law－1－

［11］全球航空公司严阵以待欧盟碳税［N／OL］.中华工商时报，2011－04－01.http：／／finance.sina.com.cn／roll／20110401／00009626712.shtml