整体性治理:政府治理的新趋向

寇 丹

(东北大学文法学院,辽宁沈阳 110819)

由于在管理活动、政治活动以及国家公共事务中被广泛应用,代表着公共行政新范式的治理理论从其诞生之日起就一直备受西方各国学者关注,在学术研究和管理实践领域占有十分重要的地位。20世纪90年代末,在经历了对传统治理模式的变革之后,英国学者提出了一种被认为有可能成为21世纪关于政府治理的重大理论----整体性治理理论,这一理论的首倡者与代表人物是该国学者佩里·希克斯和帕却克·登力维。根据希克斯的定义,所谓整体性治理就是“以公民需求为治理导向,以信息技术为治理手段,以协调、整合和责任为治理机制,对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合,不断‘从分散走向集中,从部分走向整体,从破碎走向整合’,为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理图式”[1]。整体性治理理论的诞生也成为了从新公共管理时代进入后新公共管理时代的标志。

一、 整体性治理的内涵

1. 整体性治理的兴起

随着社会生活秩序的变迁以及西方的政府改革向纵深发展,20世纪70年代末提出的以“政府再造”为内容,以分权化、市场化、民营化为工具的新公共管理理论日渐式微,在实践中表现出来的局限性与弊端愈发明显,遭受到越来越广泛的批评与质疑。20世纪90年代末的英国,由于保守党政府长期实行的新自由主义和新公共管理政策,导致政府公共服务日趋呈现碎片化、政府组织功能逐渐裂解化的趋势,政府治理研究在反思和弥补的基础上迫切需要一种能够解决现实问题的新的治理模式,这也是整体性治理理论产生的直接动因。1997年,托尼·布莱尔执政后的英国工党政府十分赞同希克斯在同年出版的《整体政府》中提出的整体性治理理念,以该理论为指导制定并颁布了具有里程碑意义的《现代化政府政策白皮书》,以其作为政府改革纲领,提出“协同政府(jointed-up government)”模式。英国发起的这一政府治理模式得到了经济合作与发展组织(OECD)中许多国家的认可与效仿,成为西方政府治理的一种全新范式。整体性治理模式目前并无定论,涵盖了许多相关词汇,包括整体性治理(holistic governance)、网络化治理(government by network)、协同治理(jointed-up governance)、跨部门协作(cross-agency collaboration)、水平化管理(horizontal management)等等,虽然每个词汇的含义有所区别,但是它们的共同之处在于均强调制度化、经常化,强调整合与协调,主张“跨界”合作以实现并增进共同价值。然而,追求政府内部机构间的协调、合作与整合一直都是政府治理的目标,所以希克斯指出,整体性治理并不是一个新鲜的东西。帕却克·登力维通过对英国、美国、加拿大等一些发达国家的实证研究,指出了新公共管理理论强调分散化、强调竞争和强调激励这三个方面的主要内容在客观上已经造成了现实政府组织的“碎片化”,而且相当大的一部分已经停止作用。登力维进而指出,无论是在学术界还是在政府部门,新公共管理理论都已经“寿终正寝”[2]。在这种背景下,20世纪90年代中后期,西方各国掀起了一场针对公共部门协调和整合机制理论的探索运动,整体性治理理论也正是在这一背景下形成的。

2. 整体性治理的主要内容

(1) 基本假设

整体性治理理论的形成有三个基本前提与假设:首先,民众经常有需要政府解决的问题,这些问题形式多样,内容复杂,即便是单一问题,有时候也要求政府必须从整体性角度出发才能够解决;其次,政府机构行为以民众最关注和担忧的问题为导向,而不是以有效的管理过程为导向,即政府机构主旨更倾向于解决普通民众最担忧的实际问题,而大多数这样的问题是跨部门的,是单一部门无法独立解决的;第三,为了解决民众提出的问题,政府必须实现内部机构、部门、专业与各层级间的协调与整合,实现政府整体性运作。由此可见,整体性治理是建立在政府有意愿去解决民众最关心的问题,同时尽量避免在解决问题时出现由于政府部门与机构之间矛盾冲突造成的办事效率低下,要求形成政府组织功能整合与建立高效公共服务体系的前提下的[3]。

(2) 治理逻辑

整体性治理的治理逻辑主要体现在工具理性和价值理性两方面:

首先,在工具理性层面上。协调和整合是整体性治理的核心概念,也是整体性治理要完成的两个不同阶段任务,协调主要是解决组织外部的认识问题,要消除组织间的问题与矛盾;整合则是要求各个组织以及组织内部各部门能够从全局出发,以结果为导向达成行动上的一致[4]。随着社会的发展,组织内部功能、组织内部人员、组织间的差异越来越明显,组织成员追求个人效用最大化在客观上势必造成组织的碎片化,产生组织不协调甚至是破坏整合的效果。整体性治理是要通过协调和整合政府组织机构间关系来提高治理效率,更好地解决民众最为关心的实际问题,可以说是涉及政府机构方方面面的变革,是对以往治理理论所追求的工具理性的重新解读。

其次,在价值理性层面上。整体性治理恢复和重建了民众在治理中的根本主体地位,体现了治理价值理性的回归。整体性治理十分重视治理主体的参与性,这一点区别于传统的代议制民主。希克斯认为,不能仅仅将民众视为消费者,他认为公众、消费者和纳税人在角色与需求上的差异决定了他们在对待治理态度上的不同,即消费者只关心治理的结果,纳税人关注治理过程中公共支出费用的降低,公众则要求更多的话语权以真正参与到治理过程中。要体现整体性治理的价值理性,需要在现代治理结构中将三者整合,其中最为重要的是公众参与,必须尊重公众身份,从宏观和微观上充分发挥公众社会的作用[4]。

(3) 基本观点

以协调与整合为基础的政府整体运作是整体性治理关注的核心内容。希克斯认为,政府整体运作的主旨是使得政府能够更有效地解决民众最关心的问题,这一主旨要求政府必须建立起一整套整合框架,以改进结果为目标导向整合政策、顾客群体、组织和机构每个层次的大多数过程。同时还要在强度和广度等方面来衡量整合运作的深度。希克斯认为,整合的深度越高,组织机构的凝聚力就越大,部门间的连接也就越紧密,从而可以减少各自为政和重复浪费的现象出现[2]。希克斯还指出整体性治理的关键性整合是在组织间建立信任,并强调责任感对于整体性治理尤为重要,他还论述了信息系统的建立以及预算的功能,由于篇幅限制,在此不赘述。与希克斯一样,帕却克·登力维也强调整合,但后者认为整体性治理与整合虽有联系但又有区别,他认为整体性治理是一种重新整合,是对新公共管理理论的一种对立的回应。重新整合包括逆部门化、大部制改革、重新政府化以及恢复和加强中央等方面的内容,登力维不赞同狭隘的众人参与式治理,他更强调整体主义的改革,认为建立一种以公众需要为基础,以政府机构与公共服务程序的简化为主要内容,以促进政府与公众“客户关系”为导向的新型政府,才是政府改革的主旨。从这层意义上看,登力维认为整体性治理不仅超越了传统意义上公众参与治理过程的范围,而且不同于新公共管理所强调的企业过程管理,他认为整体性治理是公共部门内部网络的一次根本性变革,是面对新问题建立的以公众需要为基础的灵活反应的新治理模式[2]。

二、 整体性治理理论在西方各国的实践

如前所述,整体性治理理论在实践中的应用最早是在英国。1997年3月,布莱尔政府颁布了《现代化政府政策白皮书》并将其作为政府改革纲领,其内容主要是在总结1995—1996年政府工作的基础上,提出必须加强政府的统一决策能力,必须强化政府决策部门和执行部门之间的合作理念,并决定用“协同政府”模式代替以往的“竞争性政府”模式。改革的具体措施包括四个方面的内容:第一,以首相(内阁)办公室、财政部为核心行政部门,围绕核心行政部门设立综合性决策机构(如政策中心、绩效与创新小组等)并以此建立跨部门间联系,强化核心部门控制能力;第二,在协商基础上制定国家各个部门优先发展目标,在实践中订立“公共服务协议”作为政府提供服务的依据和绩效评估的标准,整合组织目标以避免行政散乱;第三,设立“框架文件”制度,明确各主管部门的责任以及与其他部门间的合作关系,辅之以“保证人”制度、独立委员会制度,改善部门间沟通关系和建立以顾客为导向的服务理念,提高政府公共服务效率与满意度;第四,提高公务员队伍文化水平,使其可以经受住整个改革过程中文化融合的考验,在提高公务员工作能力的同时培养其集体责任感、共同的社会价值观以及相互之间的信任感,使他们做到既可以发挥主观能动性,又不会做出超越职权的事[5]。

继英国政府实施的“协同政府”改革之后,欧美其他发达国家都相继开始根据本国实际情况,运用整体性治理理论制定发展策略,进行政府治理改革。美国通过资金刺激和立法体系实现横向绩效目标,州政府在诸多领域中享有独立权力和分担责任,整合联邦政府与州政府之间以及公共部门与志愿组织之间的关系,建立协同合作模式。在这种新模式下,公众所要求提供的公共服务不再像以往那样必须通过一线工作人员或者办公机构层层转接,而是强调公众公共服务的第一接待原则,即无论公众所找到的是哪一个政府机关或者工作人员解决问题,都会通过整体协同合作的网络联系到能够直接解决问题的部门,有效克服了以往公共服务体系分散割裂所带来的弊端,在提高公共服务质量和效率的同时提升了政府的公众形象。

澳大利亚“协同政府”实践主要体现在联邦政府与州政府之间、提供同类服务的政府部门之间,互相建立以长期绩效评估为基础的伙伴关系,对内协同、整合政府自身服务资源,对外与相应的公司部门之间建立稳定的协同关系,以更好地协同政府与服务对象之间的关系。加拿大通过横向绩效目标协调工作,被授权的、自愿的和私人组织参与服务供给,建立联邦政府与州政府间、跨部门间的协同模式。荷兰通过绩效目标改善合作与协调中央和地方政府间、政府部门间、社会团体间关系[6]。由此可见,以整体性治理建立公共服务模式逐渐成为西方国家政府治理的普遍趋势。

三、 整体性治理对我国政府治理的借鉴意义

虽然整体性治理的理论和实践模式均起源于西方,其产生的制度背景与我国实际情况有很大差异,但若不考虑政治体制而只吸收其可借鉴的普遍性因素,整体性治理对于建设服务型政府以及构建中国特色的政府治理模式仍具有十分重要的意义。

1. 治理理念的回归

在改革开放以来的行政性分权指导思想下,我国中央政府一直不断地赋予地方政府自主权,这种分权赋予的自主加之GDP与政绩联动的观念,催生了一批地方“理性经济人”,大多数地方政府为了追求政绩而急功近利,在经济领域过度干预的同时长期忽略政府的社会管理和公共服务职能,导致一批高能耗、高污染的企业被一些无视地方发展长期利益的官员盲目引进,严重侵害了当地居民的身体健康和生存环境。整体性治理以解决公众最关心的问题为政府行为的主旨,在治理理念上回归公共性,注重政府社会管理和公共服务职能的发挥。这就要求我们在建设服务型政府的过程中,要以完善社会管理和改善民生为出发点,不断扩大和完善公共服务体系。在提供公共服务过程中要促使不同利益群体形成共同目标,建立区域可持续发展观念,打破地方政府内部与地方政府间的条块分割现状,消除各自为政的封闭思想,在降低公共服务成本的同时实现区域共同发展。

2. 参与主体的多元

传统公共服务的供给方式是以政府为中心,政府是公共服务的绝对主体。整体性治理理念在这一点上区别于传统管理观念,它是建立在政府内部各机构之间、政府与外部公私部门之间为了解决公众最关心的问题而合作的前提假设基础上的。整体性治理注重发挥市场和社会力量的辅助功能,减轻政府公共服务支出负担,提高服务质量和效率。值得注意的是,整体性治理仍然强调政府在整合资源过程中的主导地位,政府担负着拓展公共服务参与空间,协调公共服务供给机构,管理服务过程和控制服务结果的主要责任。此外,整体性治理还十分重视数字信息等技术手段的应用,主张政府利用现代化技术掌握更多的信息,建立信息数据库,提高政府决策和公共服务质量。这也启示我国政府应着力加强电子政务信息网络建设,提高公务员队伍信息化技术水平。

3. 组织形式的创新

组织形式以及组织内部结构的设计是政府实现公共服务目标的工具,整体性治理理念的落实同样需要与之相适应的政府组织结构的支撑。由于受到西方新公共管理理论的影响,我国部分地方政府已经呈现出组织碎片化和服务裂解性状态,机构的重叠与职能的交叉使得政府部门间的沟通存在诸多障碍,产生“政出多门”现象,协调与整合困难。整体性治理模式下的组织在强调官僚制组织结构的基础上,以协同为组织形态的特征,以结果为组织目标的导向,以整合为组织运作的核心,在组织形式上更加注重整体利益,主张围绕特定目标协调和整合组织结构。结合我国政府治理实践,就是“既要克服内部的部门主义、视野狭隘和各自为政的弊病,提高对涉及不同公共部门、不同行政层级和政策范围的复杂问题的应对能力,又要调整与社会和市场的横向关系,以政府为纽带,发挥其战略协作的作用,构建政府与市场和社会通力合作、运转协调”[7],政府间关系整合的政府组织形式。

综上所述,以修正官僚制和新公共管理范式在实践中产生的弊端为基础形成的整体性治理模式,越来越受到世界各国政府治理实践的青睐。需要提出的是,整体性治理的制度化策略无论是在理论上还是在实践中都尚处于不断探索和完善的过程中,有诸多现实问题需要面对和解决,我国的政府治理仍然需要在创新和发展中不断丰富,探索适合国情的具体做法,构建有中国特色的政府治理机制。

参考文献:

[1] 曾凡军,定明捷. 迈向整体性治理的我国公共服务型财政研究[J]. 经济研究参考, 2010(65):43-46.

[2] 竺乾威. 从新公共管理到整体性治理[J]. 中国行政管理, 2008(10):52-58.

[3] 朱玉知. 替代还是互补:整体性治理与分散性治理----对公共治理转型的一种回应[J]. 甘肃行政学院学报, 2011(2):20-27.

[4] 曾令发. 整体型治理的行动逻辑[J]. 中国行政管理, 2010(1):110-114.

[5] 崔会敏. 整体性治理对我国行政体制改革的启示[J]. 四川行政学院学报, 2011(1):10-13.

[6] 胡佳. 整体性治理:地方公共服务改革的新趋向[J]. 国家行政学院学报, 2009(3):106-109.

[7] 刘伟. 论“大部制”改革与构建协同型政府[J]. 长白学刊, 2008(4):48.