试论和谐社会视角下非政府组织的作用及发展路径

[电子科技大学 成都 610054]

试论和谐社会视角下非政府组织的作用及发展路径

□黎吉秀[电子科技大学 成都 610054]

在构建和谐社会的过程中，必须重视和发挥非政府组织的作用。通过分析非政府组织产生的背景，从政治、经济、社会的角度论证了非政府组织在构建社会主义和谐社会中的作用，并进一步提出当前非政府组织的发展途径，以期对非政府组织的作用及发展获得比较科学的认识。

非政府组织（NGO）；社会主义和谐社会；构建

党的十六届四中全会提出了“构建社会主义和谐社会”的重大战略目标，同时强调：“坚持最广泛最充分地调动一切积极因素，不断提高构建社会主义和谐社会的能力。”作为党和政府联系人民群众的桥梁和社会多元治理主体之一的非政府组织，在我国社会主义和谐社会构建中发挥着日益重要的作用。正是基于这样的认识，党的十六届六中全会明确了对非政府组织要坚持培育发展和管理监督并重的政策，强调要充分发挥非政府组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。“十二五”规划纲要进一步提出了健全非政府组织管理的具体要求。然而，由于中国特有的历史传统和特殊国情，我国非政府组织发展还有待进一步发展和完善，根据我国的实际情况，积极探索一条适合我国国情的非政府组织的发展道路，使之为推进和谐社会的建设作出应有的贡献。

一、我国非政府组织兴起的背景

非政府组织一般是指依法建立的、非政府的、非营利性的、自主管理的、非党派性质的，并且具有一定志愿性质的、致力于解决各种社会性问题的社会组织[1]。改革开放以来，我国的非政府组织得到了快速的发展。据民政部2011年民政工作报告显示，截至2011年第三季度末，全国已登记的社会组织共有45万个，总量同比增长3.5%，其中社团24.7万个，民办非企业单位20.1万个，基金会2357个[2]。其业务范围涉及科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环境保护、法律服务、社会中介服务、农村专业经济等社会生活的各个领域。任何组织都是社会环境的产物，非政府组织作为社会组织的一种也不例外，20世纪80年代以来，随着改革开放进程的不断推进，我国的政治、经济、社会环境等方面发生了巨大变化，为我国非政府组织提供了必要的发展条件。

（一）民主政治的发展是非政府组织产生和发展的先决条件

政治生活民主化为非政府组织的发展提供了日益宽松的氛围。改革开放前，我国实行国家经济社会高度一体化的社会治理模式，这种模式具有政府包揽一切，社会自我发育薄弱，公民意见表达渠道单一，成立社团的限制因素多，难以脱离政府干预等一系列特征。改革开放以来，在以经济建设为中心，不断推进各方面改革的过程中，我国“强政府弱社会”的状况得到改变，尤其是随着基层民主政治制度的建设，人们行使民主权利的意识观念不断增强，结社热情空前高涨，使我国的非政府组织得到前所未有的发展并逐渐成为社会生活中一支不可忽视的重要力量。可以说，民主政治的推进，促进了非政府组织的发展；而非政府组织的发展，又使更多的人民群众直接参与社会事务管理，反过来推进着民主政治的建设，两者相辅相成，相互促进。

（二）市场经济体制的建立和完善为非政府组织创造了发展机遇

经济体制改革为非政府组织的发展带来机遇。在计划经济年代，中国政府长期扮演着“全能政府”的角色，是社会的主导力量，在这种经济体制下，具有自治性的非政府组织根本没有产生和发展的土壤。伴随着资源配置方式从计划向市场的根本转变，政府的职能、角色定位相应地发生了根本性的变化，政府从微观管理、行政命令转向宏观调控、政策引导，并逐步退出市场。随之而来，在政府和企业之间逐渐出现了一个“中间地带”，这个“中间地带”为非政府组织的发展提供了发展的空间，非政府组织逐渐担负起了辅助政府和企业优化资源配置、维护社会稳定、促进社会公平的重要职责。

市场失灵与政府失灵的存在推动了非政府组织的发展。西方国家市场经济发展的实践早已证明，市场经济在公共产品的供给、外部效应、信息不对称、维护社会公平等方面存在着明显的失灵现象，而20世纪30年代到70年代西方国家“政府干预”的实践也证明：政府也不可能完全克服市场失灵的问题，其自身同样存在失灵。因此，要弥补政府失灵和市场失灵的缺陷，就需要有一定的组织在政府和市场机制之外提供产品和服务，以缓和直至消除两类失灵所造成的各种社会矛盾，这种需求在客观上催生了非政府组织的产生。在现阶段的中国，不仅存在以上两种失灵现象，甚至在某些方面的问题还显得比较突出，例如：社会公平、农村公共产品供给、环境污染等。因此，解决经济社会现实问题的需要客观上推动了非政府组织的发展。

（三）我国社会结构的转型与变迁迫切要求非政府组织承担相应的社会管理与服务职能

随着我国人事管理制度的改革、单位体制的松动以及利益表达渠道和资源分配方式的多样化，现代意义上的非政府组织开始在中国出现。而政企改革、政事关系创新又突破了单位包揽一切的社会管理格局，大量的后勤保障、社会管理职能被剥离出来，交给社会，为非政府组织的立足开创了广阔的生存空间，促使各类学会、商会、律师事务所、社区组织、中介机构、志愿者组织等大量涌现。因此，我国社会结构的转型与变迁为非政府组织的出现提供了契机。

二、非政府组织在构建社会主义和谐社会中的重要作用

非政府组织的发展打破了过去由政府包办一切的社会结构，在构建和谐社会的过程中，非政府组织正日益发挥着不可或缺的积极作用，成为现代化建设的一支重要力量。

（一）畅通利益表达渠道，推动政治和谐

非政府组织在政府与民众之间搭建起沟通的桥梁。民主法治是和谐社会的基本特征之一。民主法治意味着要尊重公民的独立人格和民主权利，尊重并维护公众的社会知情权、社会参与权、意志表达权及民主监督权；意味着必须构建联系政府与社会的畅通渠道。非政府组织作为一种群众性组织，一方面它能够把分散的社会利益群体组织起来，代表社会利益向政府表达公众的利益诉求；另一方面它又可以充当政府代言人的角色，向社会传达国家意志，协调国家与社会的关系，成为沟通国家与社会、政府与民众的重要渠道。

非政府组织促进社会成员有序的政治参与。现代非政府组织的发展为民众监督和制约政府的权力提供了自我组织的空间和监督的载体。通过动员民众，它使具有共同利益要求的民众自主结合，以一种有组织的状态去监督关系自己利益的政策的执行情况，并能将之及时反馈到相应的政府机构和大众传媒，在达成政策议程的同时动员社会力量一起监督和保证政策的有效执行，这有助于改变政府部门既制定政策，又执行政策，还监督政策执行的现状，实现政策执行的多元化。

（二）弥补市场失灵，促进经济的和谐发展

经济的发展是和谐社会最根本的经济基础，非政府组织在促进我国经济发展方面能够发挥重要的作用：促进市场经济体制更加健全，有利于市场经济体制的正常运行。

首先，非政府组织有助于促进市场经济体制的健全。市场经济需要一套完善的体制，但是对于没有市场经济传统的国家而言，这套体制的健全需要在社会的发展中逐渐完善。在这个过程中，非政府组织，尤其是经济类的组织，它们非常了解市场的问题，能够提出最适合市场健康发展的体制性建议；此外，还有很多研究性的非政府组织，他们对市场经济问题进行认真的研究，向政府提出合理的、能够促进市场经济健康发展的建议，这些建议的提出，对健全市场经济体制具有积极的作用。

其次，非政府组织对市场经济体制的正常运行具有重要的作用。非政府组织，尤其是像商会、行业协会等组织对市场机制作用的发挥具有重要的意义：非政府组织在行业管理方面发挥着独特的作用。非政府组织通过制定企业行业规章制度，实现行业自律，并且在政府和企业之间发挥桥梁和纽带的作用；非政府组织在维护市场交易秩序、解决市场纠纷以及克服市场失灵等方面也发挥着重要作用。例如，为企业提供经济、供求、金融等信息，有助于企业做出理性的经济决策；在培育农村市场的过程中，非政府组织也具有重要的作用。例如，农村专业经济协会把分散、单一经营的农户组织起来，为其提供先进的技术、全新的经营理念和管理方法，开辟农产品的销售渠道，对农村改革和经济发展以及提高农民收入发挥着不可替代的作用。

（三）缔造诚信友爱氛围，彰显社会和谐

这里所说的社会和谐是狭义上的，是相对于政治、经济、文化和谐而言的。在促进社会和谐方面，非政府组织有助于形成宽容和谐的社会氛围、弘扬团结互助的精神、提升公民的责任意识。非政府组织是非营利性组织，其活动不是为了私人利益，而是为了社会的公共利益，“这些机构都不向他们的经营者或‘所有者’提供利润”[3]。在非政府组织志愿奉献的氛围中，很容易激发人们的宽容、谅解他人的心理，有助于形成宽容和谐的社会氛围；非政府组织从其建立的目的来说就是为了相互帮助，维护公共利益，这种精神不论在组织内部还是在组织外部都能产生良好的社会效应。非政府组织的团结互助精神会随着组织影响的扩大而传播到社会的各个方面，从而有助于形成团结互助的社会气氛；非政府组织的产生本身就是社会责任感的体现。比如环保组织的建立，是为了保护生态环境，保护濒危的稀有动植物，这是一种社会责任的体现，是对整个社会发展的关怀。非政府组织的活动不仅增强了志愿者的社会责任，还通过组织在社会中的影响，把这种责任感传播给其他公民，增强其他公民的责任感。因此，非政府组织对于整个社会的和谐发展来说具有不可或缺的重要作用。

非政府组织对社会领域发展的支持是通过多种多样的方式来实现的：非政府组织通过组织化手段影响国家政策制定，促使国家实行倾斜性政策，为社会领域的发展争取资源；通过募集资金的方式，支持社会领域的发展，实现收入的再分配；通过各种方式，唤起民众对社会领域问题的重视；通过志愿方式，为社会领域的发展提供人力资源等。

三、和谐社会视角下非政府组织的发展路径

进入新世纪以来，一方面，我国经济社会的快速发展推进了非政府组织的快速发展，另一方面我国非政府组织的发展总体水平不高的状况与经济社会快速发展的要求不相适应的矛盾日益凸现，存在诸如：相关法律法规不完善，非政府组织分布的结构性不均衡，与政府、市场之间的关系和职能有待进一步厘清，自我治理水平亟待提高，社会公信度不足等等问题，与构建和谐社会还存在着许多不相适应的地方。因此，要更好地发挥非政府组织在建设和谐社会进程中的积极作用，就必须从外部环境支持、非政府组织自身能力建设以及处理好部门之间的关系等方面来促进其良性发展。

（一）完善政策法规，为非政府组织的发展创设良好的外部环境

随着我国经济社会的发展，非政府组织的种类和数量会越来越多，为加强对非政府组织的管理和监督，推动社会组织健康有序发展，应加强对非政府组织以及不同类型的非政府组织的立法工作，以法律逐渐替代行政法规、规章，以立法的形式确立非政府组织的社会地位，界定政府与非政府部门的分工职责和合作关系，促进各类社会组织充分发挥功能作用，同时还需要根据新形势的要求，针对性地修改完善已颁布的有关非政府组织管理的法规政策。

继续深化各项配套改革，为非政府组织的健康发展创造良好的外部环境。政府各有关部门应在加快各项改革的基础上，结合非政府组织在发展中遇到的问题，研究解决配套政策。结合非政府组织特点，研究非政府组织的税收优惠政策、财务制度、人事交流、工资福利、医疗保险和养老保险等各项制度，在政策上给予有力扶持，帮助非政府组织解决好发展中遇到的各项难题，为它的健康发展创造良好的外部环境，增强非政府组织的活力，促进社会和谐发展。由民政部、国家发改委联合印发的《民政事业发展第十二个五年规划》明确提出，建立各级政府资助社会组织发展的机制。未来5年，我国政府将向社会组织开放更多资源，向社会组织转移更多职能，并扩大税收优惠[4]。随着这些政策的实施，必将推动社会组织的发展，更好地发挥其提供服务、反映诉求、参与基层社会管理的积极作用。

（二）加强非政府组织自身能力建设：完善运行机制，提升自律机制，提高人员素质

非政府组织的健康发展不仅需要一个良好的法律政策环境，还需要具备良好的自律机制和行业互律机制，这是非政府组织发展所必不可少的组织内部及行业内部的先决条件。在加强非政府组织的自律机制方面，政府需要通过制定一系列法规政策来有意识地培育和增强非政府组织的自主能力，帮助他们建立和健全组织发展所必要的人事和财务等各项制度，建立广泛并可持续的资源筹集机制，从而推动非政府组织逐步走上以自主和自立为基础的良性循环的自律轨道。

加强自律规范，还应该注重提高人员素质，提高社会公众的公共责任感和使命感，提高组织专业化管理水平和服务水平。目前非政府组织在我国社会生活中的地位依然较低，人力资源非常不足，管理意识淡薄，缺乏高素质的专业管理人才。我国非政府组织的很多管理成员来源于政府的精简人员和离退休人员，管理能力、活动能力、创新和发展能力都严重欠缺，又没有固定的人才获取渠道，无法吸引专业管理人才。为此，非政府组织应该不遗余力地从社会各个领域吸纳适合组织发展的人才，促进组织的长远发展。

（三）正确处理非政府组织与其它部门的关系

正确处理非政府组织与政府的关系。一方面，在建设和谐社会的进程中，政府离不开非政府组织的协助，非政府组织也需要政府的指导和监督。因此，政府应该在转变自身职能的同时通过各种途径和方式对非政府组织进行培育和支持，为非政府组织提供尽可能的资金支持和人员培训，为非政府组织提供宽松的制度空间和系统的法律支持等。另一方面，非政府组织要赢得政府的支持和信任，在行动中也有必要与政府沟通和交流，积极协助、配合政府，取得政府在政策、资金、人员及信任上的支持，为自身拓展发展的空间。

正确处理非政府组织与市场的关系。首先，非政府组织必须和市场紧密联系，在资金运作方式和市场保持一致的同时，不断开辟和保障资金来源渠道畅通。其次，政府、市场和非政府组织在社会博弈中的地位并不是均衡的，而且也不可能是均衡的。政府由于拥有公共权力，处于博弈中的优势地位，可以采取对其有利的策略，而市场和非政府组织则处于相对弱势的地位。在这种情况下，市场与非政府组织的合作就是一种比较好的策略选择。当然，这并不是指二者可以联合起来对抗政府，而是可以共同制约政府，实现单一主体所不能或不可能实现的制约。

[1]王名.非营利组织管理概论[M].北京：中国人民大学出版社，2002：2.

[2]2011年民政工作报告[EB/OL].(2012-1-11).民政部网站 http://www.gov.cn/gzdt/2012-01/11/content_2103558.htm

[3]莱斯特·萨拉蒙等.全球公民社会——非营利组织部门视界[M]，贾西津，魏玉, 译.北京：社会科学文献出版社，2002：3-4.

[4]中国各类社会组织逾200万 应推进登记管理创新[N].人民日报, 2012-4-25

School of Marxism Education

LI Ji-xiu
(University of Electronic Science and Technology of China Chengdu 610054 China)

In the process of establishing a socialism harmony society, we must emphasize and put NGOs’role into play.By analyzing the background of the form of NGOs, this passage demonstrates NGOs’ role in establishing a harmonious society in terms of politics, economy, culture and society, and offer further development approach to the current NGOs so as to have a scientific recognition of NGOs’ role and development.

Non-governmental Organization (NGO); Harmonious socialist society; Construction

C935

A

1008-8105(2012)04-0018-04

2012-05-19

黎吉秀（1971-）女，电子科技大学马克思主义教育学院副教授.

编辑 范华丽