从“市管县”体制到“省直管县”体制改革:一个文献综述

李兆友,陈 亮

(东北大学文法学院,辽宁沈阳 110819)

一、 “市管县”体制及其弊端

1983年,国务院相继发出同意浙江省、河南省、河北省等实行“市管县”的批复,我国的“市管县”体制开始实施。同年,《经济研究》、《经济管理》、《农村经济》等期刊开始刊登探讨“市管县”体制改革的文章。早期的相关文章主要是结合各省实际,探讨“市管县”体制的必要性,认为实行“市管县”体制,是社会主义商品经济发展的必然趋势[1],它以中心城市为依托,统一组织城乡的生产和流通,形成网络型、开放式的小型经济区,是经济管理体制的一项重大改革[2]。“市管县”的优越性,集中表现在城乡优势都能得到更好的发挥[3],促进区域内部和区域之间的经济联系[4]。1986年出版的《市管县体制初探》是最早一部关于“市管县”体制探讨的书籍,对于“市管县”体制的必然性、基本任务、现实作用、面临的问题以及发展趋势进行了初步的探讨[5]。由于此书写作时间较早,因此该书并不能反映“市管县”体制的新情况。

随着“市管县”体制在全国范围内的推行,学术界围绕“市管县”体制展开了热烈的讨论,出现了大量的学术论文和学位论文。在理论研究过程中,人们逐渐认识到“市管县”体制具有如下的弊端:

一是“市管县”体制导致市、县权责不匹配,造成财权、事权不匹配。一方面,在“市管县”制度安排下,地级市角色不明,既当管理者,又当经营者,随着县级市经济实力和升格要求的增强,地级市管理权威难以确立,有的县级市甚至绕开地级市直接对省,使得层级管理难以规范[6]。另一方面,县级政府的职能日益扩大,但在现行财政制度中的地位却十分被动,县级政府的事权、人权、财权受市级政府的控制,县级政府缺乏应有的区域内公共事务的决策权,难以提供优质、高效的公共产品与公共服务[7]。在分税制前提下,中央和省之间的财力分配有明确规定,但省、市、县三级的财力分配却没有明确说明尤其在“市管县”体制下,县级财政处于相对劣势的地位,最终导致财权与事权不统一,形成饥饿财政[8]。此外,“市管县”体制限制市属范围内其他县级市的活力,出现市县之间集权和分权的冲突,实力较差的县希望通过统筹安排来分享市里的投资利益,实力较强的县则要求市里更多的放权[9]。

二是“市管县”体制降低行政效率。地级市的机构设置与省级机构趋同,容易产生机构臃肿、人浮于事的现象,致使行政管理成本高昂,行政效率低下[10]。同时,地级市既不像省级政府以宏观管理为主,也不像县级政府以微观管理为主。地级市的存在,增加了行政机构、行政层级与管理成本,降低了省县两级政府之间的信息传递和反馈速度,并容易造成信息在传递过程中的失真,结果不仅导致政府行政管理效率的降低,而且影响到上级政府决策及中央政策的贯彻执行[11]。

三是“市管县”体制造成城乡互动失效。实施“市管县”体制的初衷是利用中心城市的优势地位拉动所辖县的经济发展,以便实现城乡共同发展,然而,我国市辖县的区域划分往往就是行政指令的产物,受人为因素的影响较大,割裂了城乡之间天然的经济联系[12]。“市管县”体制用行政管理手段实现经济改革目标,出现中心城市实力与所辖县发展极其不协调、对农村和农业生产重视不够等现象,客观上形成“卡县”、“压县”、“剥削县”的局面[13]。同时,“市管县”体制的实行,使得原来没有上下级行政隶属关系的市与县形成了明确的等级关系。一旦牵涉到相互间的利益关系,就不可避免地产生一系列市县利益冲突,出现“市吃县”、“市卡县”、“市刮县”、“市挤县”、“市压县”现象[14]。因此,“市管县”体制没有建立一整套有效的促进城乡合治的制度安排,没有触动传统的城乡二元分割的行政管理体系,“城乡合治”缺乏实质性的内容,未形成真正有机的一体化合治[15]。

二、 “市管县”体制改革思路与“省直管县”体制的选择

针对“市管县”体制存在的上述弊端,学术界提出如下的改革构想:

一是扩权强县,又被称为“强县扩权”。扩权强县是1992年开始在浙江等地实施的一种政府财政体制改革,核心思想是通过扩大县一级政府的相关权力,使得县一级政府拥有更多的自主权,加速县域经济的发展[16]。初期试点“扩权”方案主要集中在经济实力较强的县,试点推开后,经济实力较弱的县也希望通过“扩权”而促进经济发展。随着改革的深入,扩权强县逐步以政府规章的形式将上级政府的管理权限赋予县级政府,做到了依法行政[17]。与此同时,“强县扩权”的权力配置改革进一步向乡镇政府延伸,近年来出现某些县向比较发达的中心镇的放权,即“强镇扩权”,促使整个县域的城镇化水平有所提高[18]。

二是市协县。取消“市管县”行政区传统概念,建立新型的“市协县”城乡综合协作区概念;取消市县之间的上下级行政隶属关系, 建立起互相协作的平行互动关系;建立城乡均等化的公共服务保障体制,积极发挥协作新体制的作用,真正解决新旧体制产生的问题,促进经济社会快速健康协调发展[19]。

三是复合行政。复合行政是在经济全球化背景下,为了促进区域经济一体化,实现跨行政区公共服务,跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间,吸纳非政府组织参与,经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制[20]。复合行政强调,通过复杂层次主体之间自主协商的方式(包括政府间的合作和政府与非政府组织的合作)来解决地方公共服务的生产和提供问题[21],它以自主管理为原则,各个行政区政府的地位是平等的,并鼓励非政府组织的参与,从而有利于在县域之间建立起政府与市场、社会之间良性互动、功能互补的协同管理模式[22]。

四是“省直管县”。“省直管县”是实施城乡分治的前提,而城乡分治被认为是国际上有效实行地方行政管理的共同模式,同时,城乡分治也是解决我国乡村发展落后的根本途径。实行省直管县,中央和省可以根据具体情况有针对性地制定经济和社会发展政策,更好地扶持农村地区经济发展,下放给县乡的各种权益也就不易被市级所截留[23]。

就“省直管县”体制的选择,学术界主要分析了如下三个方面的原因:

第一,“省直管县”体制改革是县域经济发展的助推器。实行“省直管县”体制后,县级政府直接接受省级政府的领导,将进一步提高县级政府自主发展的能力,增加县级政府自身的权力[24],大大地提升县级政府在社会管理和公共服务方面的职能,有利于县域经济社会的发展[25]。

第二,“省直管县”改革是政府行政改革的突破点。“省直管县”体制改革是我国政府行政体制改革的必经之路。这种体制将会克服“市管县”体制下因行政层级过多带来的种种问题,实现行政组织的扁平化,以便加强省级政府的宏观调控能力[26],有助于尽快形成一批经济活力强、发展速度快、综合素质高、带动作用大的县(市),促进城乡经济和区域经济协调发展[27]。

第三,“省直管县”改革有助于缓解县乡财政压力。“省直管县”财政体制可以使市级与县级在财政级次上同级,达到减少一级财政的目的,某种意义上也是一种对县的“扩权”[28]。这样的体制减少中间环节的截留,一定程度上规范了市县财政关系,增强了县级政府对经济社会事务宏观调控的能力,相对提高了县级的政治地位,减轻了市级财政压力[29],从而使得县乡财政困难的局面得到缓解。

总体上说,“省直管县”体制改革确认和扩大了县级单位的经济管理和社会管理权,突破“市管县”体制对县域经济发展的体制性障碍,找到了行政架构改革的突破口,促进了公共治理和公共权力的变革。“省直管县”体制改革使加快县域经济发展不再成为空话,更使“市管县”财政体制下的拖欠工资、县乡债台高筑、基层政权运转和社会事业发展失去财政保障等问题得以有效解决。

三、 “省直管县”体制改革过程中出现的问题及改革思路

“省直管县”体制改革在实施过程中也出现了很多的问题,引起了学术界的热切关*。

首先,“省直管县”改革有可能潜伏着新一轮县域冲突。“省直管县”的政策初衷是继续壮大县域经济,但随着地级中心城市自我意识的膨胀以及省内市县政策的微调,在短时间内可能出现数个中心城市通过“吃掉”下属经济发达的县市来扩张实力的情况。与此同时,一些县(市)的城市建设劲头、规模与速度远远超过大市,容易造成县级之间的重复建设和可能造成的地方管理混乱等情况出现[30]。因此,“省直管县”在赋予县更大经济管理权限的同时,潜伏着新一轮县域冲突的可能性。在县域获得各自经济管理权限之后,其政绩显示的动机会进一步膨胀,相互间的竞争会加剧[31]。为此,有的学者提出,在政府职能和政府运作方式还很不规范,地方政府还在对地方经济社会发展进行强有力的行政干预的前提下,全面推行“省管县”体制并不一定能有效地解决“市管县”体制的弊端。其结果很可能只是市与市之间的行政壁垒演变为县与县之间的行政壁垒[15]。

其次,“省直管县”并不能从根本上解决县乡财政困难和实现基本公共服务均等化。“省直管县”只能减少财政层级,提高财政资金往来的速度,却不能在收入、支出以及预算上发挥明显的作用,对于从根本上解决县乡财政困难的贡献十分弱小;“省直管县”对于实现基本公共服务均等化的作用相当有限,而且这种有限的作用也只能有助于解决省内(纵向)城乡基本公共服务均等化,对于省际、市际、县际等横向均等化无法发挥作用[32]。

再次,“省直管县”的相关配套改革尚不完善,垂直部门放权不足。由于各部门改革力度不一,造成配套措施之间衔接短路,不能充分发挥扩权的潜力。垂直部门的管理具有强化趋势,县级政府权责不对称问题越来越严重。垂直部门往往以行政规章为由拒绝放权,即使放权也是“放小不放大,放虚不放实”[33]。同时,实行“省直管县”后,省辖市帮扶县(市)发展的积极性有所降低,无形中造成区域经济增长中心形成进程的人为阻断,尤其对整个中西部的发展极为不利。很多试点省已经发现这些问题,并且正在力图找到解决问题的方法[34]。

最后,对于一些人口众多的大省和自治区而言,“省直管县”体制面临省一级政府管理幅度过宽、管理难度加大的突出问题。虽然现在的信息技术和交通都比较发达,但如此众多的县级行政单位无疑给省级政府的管理带来了一系列的问题,省级政府能否肩负起有效管理下辖县的重任值得商榷[35]。

尽管存在着上述的诸多问题,但总体上看,“省直管县”改革将有可能成为更广泛甚至全国性的发展政策。为此,学术界探讨了“省直管县”体制进一步改革的思路。

一是充分认识“省直管县”改革的艰巨性和系统性,不能搞一刀切。我国幅员辽阔,民族差异较大,行政层级复杂,公共机构和公职人员众多,“省直管县”改革涉及分省、并县、撤地、虚乡和行政疆界划分、人员分流、安置等问题[36],因此,必须把握好各省省情,因地制宜、科学决策、谨慎推进,不能搞一窝蜂、一刀切。如果一刀切地搞“省直管县”,将会抽空我国中等城市发展成长的血液,严重阻碍我国的城市化进程,延缓我国经济规模的集中度,阻碍区域经济的分工与合作。同时,有可能会因监管成本的增加以及监管不到位,给本已问题多发的县域带来更多难以预料的问题[37]。

二是实现“省直管县”由“扩权”到“分权”的思路转变。“省直管县”改革中下放了部分行政审批权、社会和经济管理权、人事财政权等权力,在一定程度上“扩大”了县级政府的权力范围。上述“扩权”顺应了以“分权”化操作为特征的公共管理改革,但又有着很多不足。从纵向层面看,这些扩权措施仅仅是在一个等级管理体系中的权力划分;从横向层面来看,这些扩权没有在地方政府层面上形成水平制约体系,公众只是被动地接受扩权的政策与结果[38]。为此,应进一步对试点县放权,赋予试点县与省辖市同等的经济社会管理权限,重点在行政审批、行政收费、行政处罚、国有资产管理和社会事业管理等方面放权,真正把实质性、关键性和涉及具体利益的权限下放给县,省直部门在放权过程中则要担负起指导和监督责任,以放权为抓手,增强县域发展功能[39]。

三是积极推进制度创新。“省直管县”改革是一个制度变迁过程,在这一过程中,作为制度创新主体的中央政府、省级政府、地级政府以及县级政府,由于在制度创新中收益分割和成本分担方面的巨大差异,从而有着不同的态度和行为。为了增加制度的有效供给,需要在各级政府之间建立合理的利益共享和成本分担机制,调动各级政府参与改革的积极性[40]。同时,需要把县级改革提到国家政权建设的高度,着力推进其制度创新和能力建设。要推动县级政府成为一个以培育和监管功能为主的、能实现公共价值而协调各类资源的组织,并通过法制化途径合理行使职能,避免政府为追逐政绩而侵蚀市场作用或损害公众利益,同时提高其社会管理能力和公共服务能力[41]。

总之,“省直管县”体制改革由过去重点实施的横向政府机构的精简转变到了政府机构精简和政府层级优化的双重目标上来,体现了公共管理变革的趋势。要想顺利推进“省直管县”体制改革,就需要从国家发展的长远战略来思考“省直管县”和“市管县”的问题,从大的制度环境和地区差别方面来重新审视目前的“省直管县”改革,要深入研究“省直管县”所涉及的宪法和法律问题,深入研究“省直管县”改革的局限性和适应条件。对于“省直管县”改革的意义和价值,既不能低估,也不能高估,更不能期望一蹴而就,而是要根据各地具体情况灵活推进。

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