保障性住房后期管理模式的多元化

□魏丽艳 [厦门大学 厦门 361005]

2012年12月的中央经济工作会议提出要继续加强保障性住房建设和管理工作，地方政府作为保障性住房供给和管理过程的主体，责任与压力不断增强。随着保障性住房建设的不断竣工、分配和使用，地方政府对保障性住房的后期管理任务与日俱增。本文在此背景下，对保障性住房后期管理，即，分配后的管理模式进行探究。从地方政府、社区、物业服务企业等服务主体的角度出发，对保障性住房后期管理模式的选择与应用进行研究，以期提高我国保障性住房后期管理水平的同时，构建服务型政府和责任型政府。

一、地方政府为主体的后期管理模式研究

（一）顾客关系管理

1．顾客关系管理的基本理念

企业的顾客关系管理（Customer Relationship Management,CRM）的管理理念为政府提供了良好的借鉴。CRM管理流程包括四个阶段[1]：一是信息管理阶段，即提取公众资料，进行转换、清理和加工；二是价值分析阶段，即在数据加工的基础上，对其进行整理，生成公众信息；三是活动管理阶段，在取得公众信息的基础上，制定相关的政策和组织相应的管理活动；四是实施管理阶段，通过各种途径对其进行具体管理和监控。CRM的管理理念是建立回应机制的基础，是对众多信息的管理，是实现“以人为本”的管理。因此，在了解顾客和顾客需求的基础上，科学合理地确定公民意见在政府绩效评估中的比重就显得尤为重要。随着新公共管理运动的不断深化，各国政府越来越关注公众反应，这与他们倡导企业家政府、服务型政府、责任政府等理念息息相关。“公众就是顾客”[2]，政府代表公众行使管理公共事务的权利，必须对公众负责，为其服务，接受其监督。

2．顾客关系管理在保障性住房后期管理中的 应用

地方政府作为主体，首先要建立“为顾客服务、对顾客负责”的新理念。以顾客导向的政府中，政府不再是凌驾于社会之上的统治者或管制者，而是公共服务的提供者。其次，实现从“管制型政府”到“服务型政府”的转变。这种理念以公众利益为目标，有利于增加政府行为的透明度，将导致特权意识的弱化和特权的消失。此外，还要建立政府的快速回应机制，加强政府与顾客之间的交流与沟通。要求政府把顾客对政府提供的公共服务的满意度作为重要绩效考核指标，为了提高服务的满意度，政府必须加强与顾客的沟通，建立反馈机制，及时了解顾客的需求。最后，还要求政府要实行社会服务承诺制，制定顾客服务标准。顾客对公共物品和公共服务真实信息享有知情权，政府作为公共物品和公共服务的提供者，有义务向顾客提供有关的公共服务内容、服务方式、服务标准、服务成本和工作绩效，并对此做出明确的服务承诺。形成一种履行契约的外部压力，以实现公共服务水平和质量持续改进。

保障性住房后期管理中的顾客关系管理是对我国地方政府提出的新要求，在这一管理模式的运作中，要求地方政府对保障性住房的住户信息进行收集、分析、整理。例如，如何了解居民对政府提供保障性住房的满意度及管理有效性等问题是政府当前面临的难题之一。地方政府可以建立信息平台，例如采用电子政务、微博等手段对公众信息进行收集和管理，不但可以增强政府的回应能力，还可以变被动式的回应为主动式的回应。为了增强公众对政策的理解和认同，促进政策的有效执行，政府应及时准确的收集、整理、分析公众需求，例如，补助标准是否与当前物价变动相适应，居民的承受能力是否适中等等。此外，通过管理公众信息，整合机构，有效利用资源。在顾客关系管理的运作模式下，地方政府还可以适当考虑成立专门机构来进行管理，而非信访部门的介入。保障性住房后期管理工作中，如果在监察部门下设管理机构，进行信息的收集、分析、整理、反馈，不但可以提高原来公房管理中心的办事效率，还可以接受公众的监督，抵制腐败，同时可以作为对公务人员进行绩效考核的一个指标。借鉴CRM管理理念对公众的不恰当或不良舆论倾向给予正确引导，增强政策有效执行的力度。

（二）全面质量管理

1．全面质量管理的概念界定

早在20世纪六七十年代，全面质量管理（Total Quality Management,简称TQM）就是企业管理的重要手段。它是以质量为中心，为顾客服务，强调对全面质量的管理、全过程的管理、全员参与的管理和科学的管理[3]。也就是说，它以各种科学方法，致力于组织运行与其产品的质量控制，赢得客户满意和信任的管理理念、制度和方法。一般而言，全面质量管理都是以战略、远景和作业三者为基点，具体特征为：以客户和市场为导向，以绩效为中心，以前馈控制为重点，以全员参与为基础，以全面和全程控制为主要内容。

2．全面质量管理在保障性住房后期管理中的 应用

地方政府实施全面质量管理的特点可以概括为：主体是地方政府、客体是保障性住房后期管理工作，包括管理和服务等各方面，手段是运用全面质量管理的理念和原则，目标是政府工作的全面优质和高效以及达到社会满意。首先，政府全面质量管理的目的是充分满足保障性住房居民的需求。其次，产品质量应当是“最好的服务”与“充分满足居民需求”的统一。政府所提供的公共服务无法用一定的价格来衡量，因此，只能从行政管理的要求来确定标准。如，是否反映了人民群众的利益，是否符合法制的要求，有没有实现预期对社会有益的行政目标等等。全面质量管理有助于政府重新树立以服务对象为中心的意识，以此来提供优质的服务；有利于提高地方政府的工作效率、降低行政成本，增加公众满意度。

地方政府对签约企业，例如，对保障性住房的物业服务企业实行全面的监督控制，以居民要求的质量为目标，逐渐改进政府管理、提供服务质量和改善政府形象。首先，要求地方政府领导的重视、亲自参与和支持；其次，要进行策略规划的设计，确定保障性住房后期服务的质量标准；第三，以客户为导向，调查和反映低收入居民的住房需求，作为全面质量管理的重点；第四，专门的组织机构在全过程中进行不间断的检查、考评和分析，不断改进质量；第五，加强对相关机构和人员的培训，建立适当的奖惩标准，提高质量管理的能力和水平。第六，建立政府承诺制，制定服务标准的同时，有利于公众对政府服务的监督。政府实行全面质量管理，将有效地纠正在保障性住房的建设中重投入轻管理、追求数量忽视质量以及片面追求结果而放松过程管理等倾向。

（三）公众参与

1．公众参与的内涵

公众参与是民主行政发展的要求和途径，是原来自上而下的政府决策和行政管理转变为上下互动、管制和服务的新公共管理模式[4]。在公共政策制定过程中，公众的政治参与是衡量一个国家政治民主化和现代化的重要标志，增强政策制定与公众互动的同时，又是确保政策符合民意和政策合法化的有效途径。一般情况下，公民参与的形式可以包括投票、信访、网络参与以及民间组织的公共治理行为等。公众参与是民主行政的表现形式，是政策制定的基石。在新公共管理模式下，强调“公民中心”，不但重视“效率”，而且更加重视服务质量和公众满意度，改变自上而下的控制，强调争取成员对组织使命和工作绩效的认同。公民参与的动力来自于与利益关联的程度、自身的行动能力和占有社会资源的状况[5]。因此，在新公共管理中，公民参与变得更为重要，需要加强和提高公民的参与度。“以顾客为导向”的定位确立了公民的主体地位，公民参与公共生活有利于对公共管理者和公共管理活动的监督，促进“阳光管理”。公民通过充分运用知情权和参与权，既能限制政府滥用权力，也能避免市场的盲目性使其发挥资源配置的效率。

2．公众参与在保障性住房后期管理中的应用

中低收入困难家庭作为保障性住房的享有群体和公民参与的利益主体，他们是一种潜在的、非组织化利益集团。他们掌握的经济资源仅能维持生存，大规模地转换成为政治资源的可能性很小，几乎没有政治上和文化上的话语权，因此，要提高对这部分弱势群体的参与度就必须给他们创造参与的机会，表达诉求，并能及时对其提出的需求进行反馈，以激发他们的积极性。我国保障性住房的管理引入公众参与，使政府准确了解居民对保障性住房的需求，为政府在制定保障性住房政策时能更加客观真实的反映民意奠定基础；此外，在政策的执行过程中通过公众参与发现问题，不断纠偏，减少政策的执行成本，使保障性住房政策的目标能够及早准确的实现。在住房使用的过程中，引入公民参与，以其自身的实际利益出发，不断对保障性住房的管理进行完善，与基层主管部门共同配合构建和谐街区。在保障性住房的后期管理工作中，一般是针对政策制定是否合理、是否具有可行性进行再论证。例如在廉租房的租金划定上、物业费用的收取上，以及周边环境的改善，基础设施的配套、教育、医疗以及就业等问题上，政府相关部门应该积极鼓励公众参与，广泛征求群众意见，以民主、科学的方法来制定政策，同时，遵循公开、公正、参与的原则提高行政效率。

二、社区为主体的后期管理模式研究

目前，我国大力发展社区建设和社区服务，社区治理和志愿服务以及非营利组织的介入是重要而有效的管理方式。通过开发和利用社区文化资源，在社区内建立相应的福利和保障机构，完成对弱势群体的照顾；调动社区居民和志愿服务人员参加社区的管理，加强社区治安管理；发挥非营利组织的作用，完善社区管理等等。

（一）社区治理

将治理理念引入社区管理体制和机制的创新实践中，形成社区治理，是一种政府、社区组织、居民及辖区单位、赢利组织、非赢利组织等基于市场原则、公共利益和社区认同，协调合作，有效供给社区公共物品，满足社区需求，优化社区秩序的过程与机制。社区治理的目标就是通过多元权力对社区治理的参与，在多元权力格局职责分明而又相互依赖的基础上促进社区的良治，最终达到发扬民主、整合资源、促进社区建设的目的。在目前行政体制改革的大背景下，要创造条件向小政府、大社会的多元治理结构的转变，整合市场组织、民间力量参与社区治理。构建社区多元中心秩序是社区治理的理想模式[6]。社区多中心秩序的建立将促进居民互动和社区化，促进居民对社区事务的有序参与。社区党组织、自治组织、非营利组织、营利组织将是多中心秩序的主要构建者。现实的和经验的社区治理模式是多种多样的。例如，“一会两委”模式(一会，即社区居民代表大会；两委，即社区协商议事委员会和社区居委会)。社区居民代表大会对社区发展和建设负有议事、决策和监督职责。社区协商议事委员会是居民代表大会的补充和完善。社区居委会是自治组织的主体，其成员、数量根据社区规模由社区居民选举产生。此外，还有采取“两会一站”的方式，即，社区成员代表大会-社区居委会-社区工作站。社区工作站的建立是政府职能部门在社区的职能得到充分的整合和实施，社区居委会可以腾出更多的时间和精力处理居民自治范围内的事情。

（二）志愿服务

志愿者组织是因共同的经济、社会、文化以及心理等需求而自发形成的自愿性组织，不以盈利为目的的机构。社区志愿者服务实际上就是倡导居民参与、鼓励居民参与，使居民养成参与社区事务的良好习惯，为构建和谐社区做基础工作。通过对有需要的人和社会弱势群体提供帮助，实现社会资源合理配置。目前要开展的志愿服务，即社区求助、社区优扶、社区助残、社区就业、社区敬老等服务项目，其服务类型主要有救济型、互助型、公共服务型、公民参与型，目的是帮助社区居民解决困难。同时，积极开展社区文化活动，丰富居民物质和精神生活，逐渐完善整个服务体系。而我国目前仍存在一些不足：志愿服务缺乏稳定的经费来源；志愿服务组织缺乏有效的引导和规范化管理，志愿服务社会化发展也存在一定的障碍；缺乏统筹协调的工作机制等，这些都成为了限制志愿服务的方面。在欧美等志愿服务比较发达的国家，支持志愿服务的网络比较完善，各项机制较健全，除了政府外，还有宗教机构、企业、基金会、民间团体等支持，志愿服务的资金来源很广泛。因此，要结合我国实际，借鉴西方国家的经验，真正把“志愿服务的灵魂是为国家服务”的理念引入实践中，将精神激励与利益机制的结合、不同机构间的协调配合、民间组织的巨大贡献、网络信息技术的广泛应用等因素发挥其应有的作用，力图推动志愿服务事业的持续发展，并建立长效机制。

在保障性住房后期的日常管理上，我国应积极采用社区治理和志愿服务的管理方式，提供相应的服务，减少政府的财政负担和管理责任。这样，不仅可以减轻政府及物业服务公司的管理成本，还同时降低了消费者的支付成本。目前，我国部分大城市的社区管理中已经引入了社区治理和志愿服务的方式，但由于保障性住房刚刚开始大规模的建设，作为民生工程，其所在社区才刚刚形成。因此，今后在保障性住房所在社区要积极推行，提高管理效率，增强社区的集体精神和归属感，满足居民需求，构建和谐社区。

（三）非营利组织的介入

在社区这一自治性极强的领域中，非政府组织相比较于政府而言，在整合社区资源、满足社区生活多样化需要、援助弱势群体、推动社区自治、开拓就业机会等方面具有独特的优势，是社区建设的一支重要力量。政府职能转变为我国非政府组织提供了广阔的生存和发展空间，非政府组织面临着前所未有的机遇。非营利组织可以弥补政府在提供公共物品方面职能的不足，防止社会公众的“搭便车”现象。非营利组织将其非营利性和社会公众的志愿者行为有机结合，可以更加有效地提供社会需要的公共物品。

随着保障性住房供给规模的逐渐扩大，我们要进一步明确政府与非营利组织之间的关系，要充分发挥非营利组织在保障性住房管理中的作用。在现有的制度设计下，非营利组织不仅能扩大保障性住房管理规模、促进社区建设、慈善服务、而且还能整合社会资源。但是，我们不得不看到，目前我国非营利组织相关的制度还不健全，经常会出现以下情况：非营利组织强调少数人利益而影响政府政策的偏好，反之，政府也可能通过规范去改变非营利组织的行为；政府与非营利组织之间也会经常因为各自成本和利润的分歧而无视社会总成本与总利润。所以在运用到保障性住房管理领域中既要看到它的优势，同时又要发现它的问题，找出不利于运作的环节，改变方式加以优化组合，从而完善保障性住房供给机制，提高保障性住房供给的质量和水平。例如，依法成立的各种非营利组织：业主委员会、健身组织、志愿者协会、老年协会、读书会、书法协会、钓鱼协会、爱鸟协会等以及国际国内的非营利组织在社区的延伸，都是居民社会化、公民化以及自我管理、自我服务的平台。

上述对公民参与、社区治理与志愿服务、非营利组织等社会化的手段的分析是建立在以社区为主体的保障性住房后期管理的基础之上的。明确各管理模式的选择与应用特点，分析其优劣，根据实际情况调整其在应用过程中的方式，优化组合，以达到保障性住房后期管理的有效目的，真正实现从法治到人治的管理。

三、物业企业为主体的后期管理模式研究

（一）绩效管理

绩效管理是企业为实现其目标，针对部门和员工所进行的一系列管理活动，包括绩效目标的设定及分解、绩效考核、绩效结果的应用、绩效目标提升等环节。绩效管理不是单一的行为，而是由许多环节和步骤组成的循环系统流程。依据组织使命、战略和价值，制定绩效计划是整个绩效管理程序的前提。绩效计划的实施包括绩效状况的监测和反馈、绩效目标和绩效计划的调整、绩效改进的行动计划。绩效评估阶段首先要规划绩效评估项目，建构评估指标体系，实施绩效评估和完善绩效评估结果。最后要应用绩效评估结果，改进管理和服务绩效。

物业服务企业在保障性住房的后期管理中应用绩效管理，可以把以下标准作为评价标准或者是指标。首先，质量标准。衡量提供保障性住房服务的质量和预期目的是否达到承诺标准，配套设施的维护及日常管理水平是否让居民满意，是作为服务质量标准和管理水平考核的重要指标。企业要根据居民反馈的实际情况对组织成员进行客观评价，包括服务态度。其次，成本标准。作为企业，成本标准在绩效管理中是必不可少的一个重要指标。虽然成本并不能衡量出企业提供住房管理和服务的效率和效果，但它能体现出预算与实际成本之间的差距。有效的物业服务企业会在保证服务质量的前提下，合理控制成本，这是考核管理者和服务者的一个重要的指标。在围绕上述标准进行绩效管理时，物业服务企业在设定目标时就应明确保障性住房管理和服务的特殊性，在不降低服务质量的同时，压缩成本，减少利润，以服务为核心，为中低收入家庭在有限的服务购买中提供优质的服务。例如，物业企业作为保障性住房后期管理的主体之一，可以采用KPI关键绩效指标法进行管理。

（二）标杆管理

20世纪70～80年代，以施乐公司为首的现代企业成功实施了标杆管理。它是一种从自身与最佳实践的对比、分析的过程中找出二者的差距，并采取相应的对策消除差距，以实现绩效的持续改进和赋予企业强有力的竞争优势的管理工具。因此标杆管理的关键是比较、学习和提高[7]。首先，企业要在充分分析自身的基础上与最佳对象进行比较，找到本质区别，明确二者之间的差距。不仅仅在本行业范围内寻求最佳对象，更可将视野扩至全球，在不同地区、不同行业之间寻找最佳实践。学习是一个过程，要不断的学习最佳实践对象的业务、流程、管理等方方面面。在渐进式的学习中推进企业自身的变革，最终实现企业的目标。同时，通过选择标杆，学习最佳实践来制定企业的战略规划，提升企业的竞争力，为企业未来发展奠定基础。

物业服务企业对保障性住房的后期管理和服务之所以引入标杆管理，是由于它可以使企业在制定战略发展规划的同时，关注保障性住房管理质量的可持续性。建立内部的标杆，以部门或个人为标杆，相互比较、确立榜样，减少比较信息或资料收集的成本，促进内部竞争；同时可以通过咨询、培训、考核等方式达到人力资源管理的有效目的。建立外部的标杆，有助于提高企业的管理绩效，但这要求企业要获取及时准确的信息，以保证管理活动的质量。此外，外部的标杆可以有助于双方的合作，以此达到双赢。因此，在引入外部的标杆管理时，给企业注入了新的动力，在某种程度上实现了创新管理，为保障性住房后期的管理提供科学、可行的管理实践，以使中低收入家庭在较少支付物业管理费用的同时，享受更优惠、更优质的服务。

[1]杨路明,巫宁.客户关系管理——理论与实务［M］.北京:电子工业出版社,2004 :20.

[2]欧文·E·休斯.公共管理导论[M].北京:中国人民大学出版社,2001:277.

[3]陈振明.政府工具导论[M].北京:北京大学出版社，2009.

[4]朱德米.回顾公民参与研究[J].同济大学学报,2009,(12):89-96.

[5]张洪武.多中心秩序与社区治理模式选择[J].宁夏党校学报,2005,(5):61-64.

[6]卓越,赵蕾.公共部门绩效管理:工具理性与价值理性的双导效应[J].兰州大学学报,2006,(9):27-32.

[7]厉伟.非营利组织建设与住房供给[J].城市问题,2007,(12):55-59.