社会管理体制改革中社会组织的培育及发展

吴 春

（中共济南市委党校行政管理教研部，山东济南 250014）

一、社会组织与社会管理体制改革

社会管理具有丰富的内涵，以管理主体的不同分为两类:一类是以政府为单一主体的社会管理，在社会管理中政府是唯一生产者、组织者、提供者和参与者;另一类是多元化主体的社会管理，此类社会管理主体包括社会组织、自治组织、公民个人等。“在很大程度上，这种社会管理属于不带有政治性质的社会自主性、自发性、自治性的管理领域，是一种自下而上的社会自主管理”①。受城乡二元社会结构的影响，虽然我国社会管理体制分为城市和农村两种不同的管理体制，但长期以来我国一直实行政府社会管理，政府的社会管理部门机构规模庞大，权力高度集中，政府依靠行政权力解决一切社会问题，重管制轻服务，由此导致政府成本上升、效率低下、政府职能“缺位”等一系列问题的出现。近些年来，随着经济体制改革及政治体制改革的不断深入，社会管理体制改革作为宏观体制改革的重要组成部分提上日程。2004年，党的十六届四中全会进一步提出，要构建一种全新的社会管理格局，即“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的新格局，新格局充满活力，将更适应新形式的发展需求。

社会管理体制改革的目标定位，就是破除以政府为单一主体、以行政化为主要管理手段的传统社会管理模式，建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”全新管理模式。在社会管理新模式中服务与管理相配合、多种管理手段综合运用、多元主体共同治理。新格局中“党委领导就是要抓社会管理的大事、议社会管理的大事，要像抓经济建设那样抓社会管理，要经常召开社会管理的形式分析会议，研究和制定社会管理的政策法律”②;政府负责就是政府要履行好社会管理和公共服务职能的同时，充分调动社会的力量，发挥引领作用;社会协同、公众参与则表明社会管理要由社会组织、企事业单位、群众自治组织等共同参与，社会组织的力量将在社会管理中发挥越来越大的作用，实现多元治理。

由于传统的以政府为单一主体的社会管理体制，无法实现社会资源配置的最大化，不能保障公民的最大利益，作为能够克服“市场失灵”和“政府失灵”的有效主体，社会组织成为现代社会管理体制的多元主体之一，在当代西方发达国家广为流行。20世纪80年代中后期，社会组织的兴起发展成为一股世界性的潮流，美国霍普斯大学萨拉蒙教授曾这样评价，“第三部门的兴起和有组织的私人自愿性活动正代表了20世纪最伟大的社会创新”。据1995年约翰.霍普金斯非营利组织比较项目调查显示，在其研究的美、英、德、日等22个国家中，排除宗教团体这一特殊的组织类型，非营利部门是一个1.1万亿美元的产业。如果将这些非营利部门比作一个单独的国家，其列世界第八大经济大国。22个国家的非营利组织雇用了相当于缓解1900万个的全职工作人员，比这些国家的公用事业、纺织制造业、造纸和印刷业或化学制造业的就业还要高。非营利组织的平均规模大约是:占非农就业人口的5%，占服务业就业的10%，相当于政府公共部门就业人口的27%③。

在我国，早在20世纪90年代，党和国家就开始重视民间商会、行业协会等社会组织在社会管理及经济建设中的重要作用。2000年以来，大量社会组织的兴起更促使我国社会管理体制从单一政府主体社会管理模式向多中心社会管理模式转变。作为一种经济力量，社会组织能够促进经济发展，创造就业机会，作为一种社会力量，社会组织有效激发公共意识、扩大社会参与，社会组织倡导“我为人人，人人为我”的社会价值观，近些年在抗灾救险、环境保护、社会救助等公益活动中社会组织起到了越来越重要的作用;作为一种政治力量，社会组织发挥纽带作用，成为沟通政府与公民的有益桥梁，社会组织成员来自民间，更贴近公众，能更全面地反应公众需求、更迅速地回应公众诉求，与此同时，社会组织对各级政府的决策正在产生日益重要的影响，有力地推动着政府决策的科学化、民主化。

二、社会组织的发展空间及制约因素

根据民政部相关统计显示，截至2010年年底，我国社会组织达到44.6万个，在44.6万个社会组织中，社会团体占到24.5万个、民办非企业单位为19.8万个、基金会为2200个，社会组织总体数量比2009年增长3.5%。而根据有关调查，目前实际开展活动的各类社会组织中，还包括大量无法按照现行法规登记注册的草根组织、境外在华组织、社区社会组织、农村社会组织及各种网络型、松散型社会组织等，其总量约为300万家④。社会组织的活动范围日益广泛，涉足卫生保健、教育科技、文化体育、环保慈善等各个领域。

（一）市场经济的推行为社会组织发展开创了经济空间

20世纪80年代之后我国开始推行市场化的经济体制改革，我国经济体制由原来的国家、集体所有制经济向国家、集体以及外资独资、合资、个人等多种所有制经济体制转变，人民生活水平日渐提高，经济的快速增长为社会组织的进一步发展打造了经济空间。经济的发展改变了人们的思维方式，促进了公民意识的觉醒，人们看待问题的视野更加开阔，参与热情不断高涨，在追求自我价值实现的同时寻求公共责任的承担，在这过程中关注公共安全、保护公共环境等社会组织得以迅速发展;市场经济的发展使企业成为自负盈亏的独立法人，企业自我保护意识增强，企业利益保护机制形成，在这背景下行业性的利益集团开始出现;市场经济的发展还带来了劳资纠纷、就业冲突等经济领域的矛盾，在谈判、协商过程中工会、行业协会等社会组织应运而生。

（二）社会转型期的多样化需求为社会组织发展营造了需求空间

我国社会转型的鲜明特征是社会结构转型和经济结构转轨并进，所谓社会结构转型是指从农业的、封闭半封闭的传统社会向工业化、开放性的现代社会转型，经济结构转轨是指从高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变。著名政治学家亨廷顿认为传统社会和现代社会是相对稳定的社会，但在传统社会向现代社会转型过程中却容易出现社会动荡，滋生各种社会问题。转型期可能滋生的问题之一——公众需求多样化，经济社会的快速发展带来了公众对公共服务需求的不断提升，需求的内容不断丰富、标准不断提高、需求个性化、分层化。公共服务根据衡量标准的不同，可以分为硬服务和软服务，衡量硬服务以成本收益为标准;衡量软服务以生活质量的改善程度为标准。一般而言，企业从事硬服务项目更具优势，而针对软服务项目社会组织则更加灵活，社会组织具有非营利特征，剩余利润不会进行私人分配，社会组织更有可能从事薄利甚至无利的服务项目;社会组织具有志愿性特征，社会组织有大量的志愿者加盟，志愿者高涨的热情使社会公益活动更加出色。

2、各级政府的大力支持和引导为社会组织发展营造了制度空间。政府的大力支持和引导是社会组织健康发展的前提条件，只有在稳定的政治制度环境中，社会组织才能不断发展。中共十六届六中全会明确指出“健全社会组织，增强服务社会功能”，“坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策”。2011年，温家宝在《政府工作报告》中再次强调，“经济越发展，越要重视加强社会建设和保障改善民生”，作为加强社会建设和保障改善民生的一个重要方面——加强和创新社会管理，应重视“发挥社会组织的积极作用，完善社会管理格局。”

于此同时，各地方政府也积极地出台了各种政策和具体扶持措施，促进社会组织的孵化和发展，有些地区直接给予政府财政补贴，如上海浦东新区于2011年出台《关于“十二五”期间促进浦东新区社会组织发展的财政扶持意见》，《意见》中提出将对服务民生的公益性社会组织、枢纽型社会组织、支持型社会组织初创期给予扶持;枢纽型社会组织、支持型社会组织、服务民生的公益性社会组织在上海浦东新区登记成立后，经相关部门认定，新区财政给予一次性开办费补贴5万元;同时规定对承接社会组织网络建设工作的各街道社会组织服务中心，每年会补贴3-5万元的工作经费，这一系列优惠扶持措施无疑将大大地促进上海浦东新区社会组织的发展。有些地区则采取政府向社会组织直接采购公共服务的做法，如在2003年南京市鼓楼区开始率先推行建立居家养老服务网，政府出资向当地的社会组织——“心贴心老年服务中心”购买公共服务，“心贴心老年服务中心”为当地老人提供洗衣做饭、打扫房间、照顾日常起居等家政服务，服务项目为免费或低费收取，政府购买服务的资金也由2003年的15万元人民币增长到2009年的250万元人民币，而受益老人的数量由最初的100人扩展为5500人。

三、社会管理体制改革中促进社会组织进一步发展的路径分析

（一）转变政府社会管理职能，推进“政社分开”

在社会管理新格局中，政府负责是前提，起着重要的引领作用。因此，要实现社会管理体制改革，促进社会组织健康发展，必须进一步明确政府主导社会管理的宏观职能、优化政府的行为方式。

1、政府社会管理职责的界定。计划经济时代，我国实行“大政府、小社会”、“强国家、弱社会”，政府作为全能政府，管理社会事务时既是提供者、生产者，又是计划者、监督者，既当运动员又当裁判员，既掌舵又划桨;转变政府社会管理职能，就是推动政府从“全能政府”向“有限政府”转变，本着只要市场能够办到的事情就让市场去办、只要社会组织能通过自律解决的问题就让社会组织解决的原则，政府变为政策制定者、购买者、监督者，实现“政社分开”、“政企分开”。转变政府社会管理职能并不是政府在社会领域的全面退缩，而是政府从繁杂的具体社会事务中抽脱出来，实现对社会事务的宏观把握，同时对社会无力解决的利益纠纷及事务进行调解和干预。

2、设置合理高效的社会管理机构。目前，我国政府还存在社会管理机构林立、社会管理职能分割、职能交叉等问题，无法形成整体合力。因此，可借鉴西方经验，设立综合管理社会事务的综合协调机构;同时进一步明确各职能机构职权，按照一件事情由一个部门负责的原则，明确部门职能分工，理顺部门职责关系;对确需多个部门办理的事项，明确牵头部门，分清主次责任，建立健全协调配合机制。

（二）创新登记体制，为社会组织培育完善的法制环境

目前我国关于社会组织的登记注册管理制度被人们形象地称之为“双层管理体制”，以社会组织的类别之一——社会团体为例，《社会团体登记管理条例》中规定社团登记管理机关是民政部门，但同时规定国务院有关部门、县级以上地方各级人民政府有关部门以及国务院或者县级以上人民政府授权的组织是相关社会团体的业务主管单位。由此意味着社会组织要取得合法的身份，首先要找到业务相关的政府部门成为业务主管部门，再到县级以上民政部门登记注册，此谓“双层管理”。“双层管理体制”设计的初衷是起到双管理和双负责的“双保险”作用，但实践中社会组织寻找业务主管部门往往四处碰壁，“双层管理体制”成为社会组织获得合法身份的最大“门槛”。因此，促进社会组织蓬勃发展必须要创新登记体制，变“双层管理体制”为“一元登记管理模式”。

1、无主管直接登记。自2004年起，深圳针对社会组织登记管理体制展开了积极探索，2008年深圳被确定为“社会组织综合改革观察点”，以此为契机，深圳于2008年9月出台了《关于进一步发展和规范我市社会组织的意见》，《意见》指出，除法律、行政法规规定须由有关部门在登记前进行前置审批的社会组织外，工商经济类社会组织、社会福利类社会组织以及公益慈善类社会组织申请人可向民政部门直接申请登记。2011年，北京对工商经济类社会组织、公益慈善类社会组织、社会福利类社会组织以及社会服务类社会组织的登记审批实行放开，四类社会组织可到民政部门直接注册登记。

2、备案制度的推行。2005年，民政部颁布《关于促进慈善类民间组织发展的通知》，其中规定，无论在农村乡镇还是在城市社区，开展安老扶弱、助残养孤活动的慈善类民间组织，如不具备法人条件，这类社会组织可在登记管理机关备案，备案时免收登记费及公告费;如法人条件成熟，则予以登记。《通知》颁布之后山东、杭州、安徽、江苏等地开始对备案制度予以尝试，如南京市2006年出台《南京市基层民间组织备案管理暂行办法》，规定城市街道、社区或者农村镇、村内设立的基层社会团体和基层民办非企业单位可到街道（镇）民政办备案，基层民间组织的业务主管单位是社区居（村）委会或其他具备条件的组织。备案制度的推行使未注册的社会组织纳入了政府管理的范畴，促进了基层社会组织的发展，南京市2009年1月已有社区民间组织8427个，其中备案的社区民间组织就有7989个，占社区民间组织总数的94%以上，大大超过正式注册登记的民间组织数量。

（三）拓宽资金来源渠道，增强社会组织的筹资能力

从世界范围来看，社会组织的资金来源渠道主要有四个:民间捐赠、服务收费、政府补贴和外国援助。为增强社会组织的筹款能力可依据这四个渠道分别展开:

1、政府渠道。政府可以直接拨款补助;也可以通过税收优惠或减免税等方式鼓励社会组织发展;还可以通过向社会组织出资购买公共服务。近几年，我国各地方政府向社会组织购买公共服务的比例逐年提高，如北京市2009年专门建立了“社会建设专项资金”，仅2009年一年向社会组织购买的公共服务就高达1.5亿元，2010年投入资金再次提高，达到近2亿元。

2、民间捐助渠道。民政部《2010年社会服务发展统计报告》显示，2010年全年我国的社会捐赠总量达到601.7亿元，其中各级民政部门直接接受社会各界捐赠款物184.7亿元，各类社会组织接收捐款417亿元。而2009年我国社会组织接收善款却达到440.7亿元，因此与2009年相比，2010年流向社会组织的捐赠总量出现缩水。为提高民间捐赠可加大宣传力度，号召全民公益，公益慈善不仅富人可以参与，还可以从每一个人做起，从日常生活做起。2010年中国扶贫基金会创立了中国第一个“全民可公益”的银行电子网络捐赠平台，使小额、定期、常态的民间捐赠成为可能。

3、服务收费及外国援助。针对服务收费，可通过公开组织活动内容及财物收支情况、提高成员业务能力等方式提高社会组织公信力，并以此为基础开展收取会费、开发适当收费项目等商业活动，扩展资金来源。针对外国援助，要遵守“谨慎对待、适当使用”的原则，境外资金是一把双刃剑，有些境外援助怀有渗透、颠覆目的，对这种政治资助要坚决禁止;对致力于环境保护、疾病防治等活动的境外援助则可积极争取。

［注释］

①孙关宏，胡雨春:《政治学》，上海:复旦大学出版社，2002年版，第179页。

②龚维斌等主编:《中国社会管理论丛（2010）》，北京:国家行政学院出版社，2011年，第3页。

③刘鹏:《从分类控制走向嵌入型监管:地方政府社会组织管理政策创新》，《中国人民大学学报》，2011年第5期。

④马立:《中国民间组织管理研究》，《理论月刊》，2007年第1期。

⑤岳金柱，宋珊:《试论社会组织在社会转型中的角色与作用》，《社团管理研究》，2011年第8期。

⑥周航，赵连章:《社会组织发展与社会管理创新》，《东北师大学报》（哲学社会科学版），2011年第6期。